Foro relativo all'espropriazione di crediti: qual è la nozione di P.A. alla luce della riforma?

Il criterio di competenza previsto dal novellato art. 26-bis, comma 1°, c.p.c. si applica a tutte le amministrazioni pubbliche, inclusi i Comuni, e in generale anche alle amministrazioni pubbliche non patrocinate, ex lege, dall'Avvocatura dello Stato.

Un creditore, residente nel comune di Malfa, rientrante nel circondario del Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto, ha instaurato una procedura di espropriazione di un credito nei confronti del Comune di Randazzo, ritenendo radicata la competenza per territorio dinanzi al Tribunale di Catania.

Il Giudice dell'esecuzione adito ha anzitutto evidenziato che la procedura, incardinata in virtù di un pignoramento notificato in data successiva al 21 giugno 2022, è disciplinata dalla nuova normativa introdotta dalla l. n. 206/2021, in particolare, quanto all'individuazione della competenza territoriale, dal testo novellato del comma 1° dell'art. 26-bis c.p.c., essendo il debitore un Comune.

Pertanto, preso atto che il creditore procedente risiede nel Comune di Malfa, rientrante nel circondario del Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto, la cui circoscrizione fa capo al Distretto dell'Avvocatura dello Stato di Messina, il Giudice dell'esecuzione -ai sensi del surrichiamato art. 26-bis ha dichiarato la propria incompetenza territoriale in favore del Tribunale di Messina, fissando altresì il termine perentorio di tre mesi per la riassunzione del giudizio dinnanzi al tribunale competente.

La questione esaminata dal Tribunale di Catania concerne l'individuazione degli enti che rientrano nella nozione di pubblica amministrazione, e, simmetricamente, dell'applicazione del foro speciale previsto dall'art. 26-bis c.p.c. 1° comma, così come modificato dalla l. n. 206/2021, applicabile ai pignoramenti notificati in data successiva al 22 giugno 2022.

La norma modifica il criterio della competenza territoriale in materia di espropriazione di crediti, statuendo che se il debitore è una delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma, la competenza spetta, salvo quanto disposto dalle leggi speciali, al giudice del luogo dove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede.

L'intera materia dell'espropriazione forzata è stata oggetto di vari interventi normativi. Tra i più recenti cisi limita qui a segnalare la l. n. 228/2012, i provvedimenti legislativi n. 162/2014 e n. 132/2015, fino alla l. n. 206/2021.

Tali disposizioni hanno innovato l'assetto del processo esecutivo, innovando anche il criterio della determinazione della competenza per territorio in materia di espropriazione di crediti.

L'art. 26, comma 2, c.p.c., nel testo originario, attribuiva la competenza territoriale al giudice del luogo di residenza del terzo debitore. Ma l'incardinamento di simultanee procedure esecutive, quando i terzi debitori risiedevano in luoghi differenti, aveva indotto il legislatore a prevedere un differente criterio di competenza, introducendo con la l. n. 162/2014, l'art. 26-bis c.p.c. Il secondo comma di tale disposizione sanciva la regola generale della competenza territoriale del giudice del luogo in cui il debitore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede, se il debitore è un soggetto diverso da una pubblica amministrazione. Nel caso in cui il debitore fosse una pubblica amministrazione, la competenza, salvo diversa previsione contenuta in leggi speciali, veniva devoluta, ai sensi del primo comma, al giudice del luogo ove il terzo ha la residenza oppure il domicilio, la dimora o la sede.

Lo scopo della disciplina introdotta dalla l. n. 162/2014, come manifestato dal legislatore nella Relazione al d.l. n. 132/2014, era duplice: anzitutto tutelare l'esecutato, una volta venuto meno l'obbligo per il terzo di comparire all'udienza per rendere la dichiarazione, e, nell'ipotesi in cui debitore fosse una P.A., scongiurare la paralisi dei tribunali di alcune grandi città, sedi delle pubbliche amministrazioni.

L'art. 26-bis c.p.c. è stato da ultimo novellato dall'art. 1, comma 29, della l. n. 206/2021.

Il secondo comma enuclea il criterio generale, radicando - per l'espropriazione forzata di crediti - la competenza per territorio dinanzi al giudice del luogo in cui il debitore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede.

Il primo comma statuisce che quando il debitore è una delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma, c.p.c., per l'espropriazione forzata di crediti è competente, salvo quanto disposto dalle leggi speciali, il giudice del luogo dove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede.

L'incipit della norma è lo stesso di quella previgente, con tutte le problematiche interpretative connesse.

Già sotto il vigore della precedente disciplina, era stato evidenziato come il quinto comma dell'art. 413 c.p.c. non contenga un'elencazione delle pubbliche amministrazioni, ma si limiti a statuire la competenza per territorio per le controversie aventi ad oggetto i rapporti di lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione.

Facendo leva su questo lacunoso richiamo normativo, parte della dottrina ha ritenuto che il primo comma dell'art. 26-bis c.p.c. si applichi alle procedure promosse da un pubblico dipendente per un credito di lavoro, residuando il criterio della competenza generale per gli altri crediti della P.A.

Altra parte della dottrina e della giurisprudenza di merito (Trib. Roma, 18 marzo 2021) hanno ritenuto tale orientamento non condivisibile per varie ragioni. Anzitutto la norma non fa alcun cenno alla natura del diritto di credito azionato, ma individua le pubbliche amministrazioni richiamando un'altra norma, la quale si riferisce indistintamente a tutte le pubbliche amministrazioni.

Inoltre, accogliendo la tesi opinata, non si realizzerebbe lo scopo perseguito dal legislatore, ossia evitare che i tribunali di alcune grandi città, sedi di pubbliche amministrazioni, siano gravati da un eccessivo numero di espropriazioni presso terzi. Infine, non vi sarebbe alcun motivo per dettare una regola differente per i crediti di lavoro pubblico.

La Corte di cassazione, con l'ordinanza n. 8172/2018, ha recepito quest'ultimo orientamento, statuendo che il richiamo all'art. 413, comma 5, deve intendersi come rinvio alla nozione – normativa e giurisprudenziale – di “pubblica amministrazione”, nozione talmente ampia che non sarebbe stato possibile richiamare con un rinvio all'art. 25 c.p.c., che concerne le sole amministrazioni “dello Stato”.

Il rinvio deve intendersi operato con riferimento alla qualità del debitore, cioè una “pubblica amministrazione”, e non alla natura del credito azionato, ovvero al credito “di lavoro”, altrimenti si vanificherebbe – come già anticipato - il fine perseguito dal legislatore di evitare la paralisi dei tribunali delle città sedi delle pubbliche amministrazioni. Inoltre, non vi sarebbe alcuna ragione per diversificare la competenza tra crediti lavorativi e crediti di natura differente, nella prospettiva della riforma del 2014, ossia quella di “avvicinamento” del foro al luogo di insediamento (residenza, domicilio, dimora, sede) del terzo.

Da ultimo, evidenzia il Collegio che la nozione di pubblica amministrazione deve essere intesa in modo dinamico, facendo riferimento alla normativa che registra in materia continui mutamenti ed evoluzioni.

Nel medesimo solco si colloca il provvedimento emesso dal Giudice dell'esecuzione presso il Tribunale di Catania.

Il provvedimento che si annota, conformemente all'ordinanza n. 8172/2018 della Cassazione, ribadisce che il rinvio che l'art. 26 bis, comma 1, c.p.c. fa all'art. 413, comma 5, non concerne l'oggetto del credito per cui le P.A. sono debitrici (rapporti di lavoro alle loro dipendenze), ma solo la qualità di esse e la norma, che a quegli effetti identifica le Pubbliche Amministrazioni è l'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001. Rientrano, pertanto, nella nozione di Pubblica Amministrazione tutte le amministrazioni dello Stato elencate nella suddetta norma, tra cui i Comuni.

Questo consolidato orientamento non risulta scalfito dalla nuova formulazione del primo comma dell'art. 26-bis c.p.c., che, nell'individuare per le espropriazioni di crediti il foro territoriale competente, richiama il distretto in cui ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato.

Alcuni autori hanno obiettato che la norma, così come novellata, risulterebbe applicabile alle sole Amministrazioni patrocinate dall'Avvocatura dello Stato con conseguente esclusione di tutti gli enti, in primis i Comuni, che non si avvalgono di tale difesa tecnica.

Tale interpretazione restrittiva, osserva il Tribunale catanese, sarebbe non solo contra legem, ma comporterebbe un rischioso vuoto normativo per l'impossibilità di individuare in via interpretativa il criterio di competenza per le Pubbliche Amministrazione che non si avvalgono del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

Pertanto, il Giudice dell'esecuzione, risultando dagli atti processuali che la procedura esecutiva era stata promossa contro un ente comunale e che la residenza del creditore procedente ricadeva in un comune il cui circondario fa capo al distretto dell'Avvocatura dello Stato di Messina, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale in favore del Tribunale di Messina.

L'ordinanza in commento, che ci pare condivisibile, ribadisce la natura di pubblica amministrazione degli enti comunali al fine di radicare la competenza territoriale nelle espropriazioni di crediti ai sensi del testo novellato dell'art. 26-bis c.p.c., fugando i dubbi interpretativi in ordine all'inclusione dei comuni nel novero degli enti facenti parte della pubblica amministrazione.

Rimane fermo che il nuovo criterio di competenza territoriale dettato dal legislatore per le espropriazioni di crediti in cui debitore sia una pubblica amministrazione presenta comunque alcune criticità: anzitutto il rischio di una concentrazione di tutte le espropriazioni di crediti nei tribunali capoluoghi dei distretti della Corte di appello dove il creditore ha il domicilio, la residenza, la dimora o la sede.

Inoltre, gli enti della P.A. che non si avvalgono del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, quali i Comuni, ma di legali “locali”, saranno gravati da un maggior onere, anche in termini economici, conseguente alla necessità di partecipare a procedure esecutive incardinate dinanzi a tribunali spesso lontani.

• B. Capponi, Il simultaneus processus nell'espropriazione forzata di crediti, in Rivista dell'esecuzione forzata, 2011, 342 ss.;
• V. Colandrea, E. Mercurio,Le novità della legge n. 206 del 2021 in tema di espropriazione forzata presso terzi, in Judicium, 2022.
• P. Farina, in C. Punzi, Il processo civile. Sistema e problematiche. Le riforme del quinquennio 2010-2014, Torino, 2015, 506 ss.;
• F. Locatelli, Le novità in tema di esecuzione forzata introdotte dal d.l. 12 settembre 2014, n. 132, convertito con modificazioni dalla legge 10 novembre 2014, n. 162, Il processo esecutivo. Liber amicorum Romano Vaccarella, Torino, 2014, 1641.