Prestazioni INAIL: decorrenza del termine di prescrizione e sospensione per tutta la durata del procedimento amministrativo

Il termine di prescrizione triennale dell'azione per il riconoscimento delle prestazioni da infortunio sul lavoro e malattie professionali, di cui al d.P.R. n. 1124/965, art. 112, resta sospeso, ex art. 111, comma 2, dello stesso decreto, per tutta la durata del procedimento amministrativo di liquidazione delle indennità e fino all'adozione di un provvedimento di accoglimento o di diniego da parte dell'istituto assicuratore; il termine di prescrizione riprende a decorrere dalla comunicazione del provvedimento espresso dell'Istituto e, in particolare, dal momento in cui tale provvedimento, di accoglimento o di diniego, perviene nella sfera di conoscibilità dell'assicurato.

Da quanto si ricava dalla sentenza in esame, un lavoratore subiva un infortunio sul lavoro denunciato in data 12 giugno 2006 all'INAIL, che emetteva il 13 ottobre 2006 un provvedimento definitivo di liquidazione dell'indennità per inabilità temporanea assoluta, impugnato dal lavoratore infortunato in data 23 ottobre 2009 con ricorso amministrativo, rimasto privo di risposta.

Il lavoratore infortunato conveniva in giudizio l'INAIL per sentirlo condannare alla costituzione del capitale dovuto per danno biologico. Il Tribunale, respinta l'eccezione di prescrizione avanzata dall'ente previdenziale, riconosceva al ricorrente una menomazione dell'integrità psico-fisica pari al 6% dalla data di stabilizzazione dei postumi (23 aprile 2014).

La sentenza, impugnata dall'Istituto, che riproponeva l'eccezione di prescrizione, veniva riformata dalla Corte di Appello, che reputava fondata l'eccezione di prescrizione, in quanto il lavoratore non aveva agito nel termine di tre anni, previsto dal d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 112, decorrente dal 13 ottobre 2006, data in cui l'INAIL aveva riconosciuto il diritto all'indennità temporanea, non rilevando la sua comunicazione espressa non imposta dalla legge e comunque essendosi formato, trascorsi i centocinquanta giorni decorrenti dal 13 ottobre 2006, il "silenzio-rigetto" impugnabile dall'assicurato dinanzi all'Autorità giudiziaria.

Avverso la sentenza di appello il lavoratore infortunato proponeva ricorso per cassazione, evidenziando che non era corretto considerare come dies a quo del termine di prescrizione la data del 13 ottobre 2006, relativa "probabilmente" all'emissione della comunicazione e non alla sua ricezione da parte del destinatario; in realtà, chiarisce ancora il ricorrente, a fronte di una denuncia d'infortunio presentata il 12 giugno 2006, il silenzio rigetto si sarebbe formato soltanto il 9 novembre 2006, con l'inutile decorso del termine di centocinquanta giorni sancito per la conclusione del procedimento amministrativo; pertanto, la prescrizione triennale sarebbe stata efficacemente interrotta con la presentazione del ricorso amministrativo avvenuta il 23 ottobre 2009.

Le questioni esaminate e decise dalla Cassazione, oggetto della presente nota, sono le seguenti.

Il termine di prescrizione triennale dell'azione per il riconoscimento delle prestazioni da infortunio sul lavoro e malattie professionali rimane sospeso per tutta la durata del procedimento amministrativo di liquidazione delle indennità e fino all'adozione di un provvedimento di accoglimento o di diniego da parte dell'INAIL?

Il termine di prescrizione riprende a decorrere solo dal giorno in cui avviene la comunicazione del provvedimento espresso dell'Istituto e, in particolare, dal momento in cui tale provvedimento, di accoglimento o di diniego, perviene nella sfera di conoscibilità dell'assicurato?

La Suprema Corte annulla correttamente la sentenza di appello, conformandosi a quanto in precedenza affermato a sezioni unite: la prescrizione triennale dell'azione per il riconoscimento delle prestazioni relative agli infortuni sul lavoro e alle malattie professionali è sospesa per l'intera durata del procedimento amministrativo di liquidazione delle indennità e fino all'adozione di un provvedimento di accoglimento o di diniego da parte dell'istituto assicuratore (Cass., sez. un., 7 maggio 2019, n. 11928; Cass. 21 giugno 2013, n. 15733; Cass. 5 ottobre 2020, n. 21302; Cass. 3 agosto 2020, n. 16598).

Una volta decorso invano il termine di centocinquanta giorni, spiega la Corte, diviene procedibile l'azione e l'assicurato ha la facoltà - non l'obbligo - di tutelare in sede giurisdizionale i propri diritti dinanzi al contegno inerte dell'Istituto.

Inoltre, prosegue la Cassazione, la prescrizione riprende a decorrere dal giorno in cui il provvedimento è comunicato all'interessato e perviene nella sua sfera di conoscibilità, trattandosi di atto recettizio, che dispiega i suoi effetti nei confronti dell'assicurato che ha interesse a conoscerlo nel rispetto della disciplina positiva che, agli artt. 102 e 104 del Testo unico del 1965, sancisce l'obbligo dell'Istituto di comunicare le determinazioni di volta in volta adottate con riguardo agli infortuni denunciati.

Tale soluzione, conclude la Corte, evita che il termine di prescrizione riprenda a decorrere anche a danno di chi sia ignaro; né tale interpretazione pregiudica la finalità, insita nella fissazione di termini certi, di "garantire all'INAIL un accertamento tempestivo degli elementi posti a base della denuncia" e, in pari tempo, di "assicurare all'interessato un rapido conseguimento della prestazione" (Corte cost. 27 giugno 1997, n. 207).

La Corte di Cassazione annulla con rinvio la sentenza di appello, che si era uniformata all'orientamento giurisprudenziale poi smentito dalle Sezioni unite del 2019, con il pregio di chiarire che il termine di prescrizione possa decorrere solo dall'avvenuta conoscenza del provvedimento amministrativo, positivo o negativo, emesso dall'Istituto.

È noto che il termine triennale di prescrizione, contemplato dall'art. 112, d.P.R. n. 1124/1965, rimanga sospeso durante la pendenza del procedimento amministrativo curato dall'INAIL per la liquidazione dell'indennità (art. 111, comma 2, d.P.R. n. 1124/6195) e che la domanda giudiziaria non può proporsi se non quando sia esaurito il procedimento amministrativo (art. 111, comma 1, d.P.R. n. 1124/1965), che dura centocinquanta giorni risultante "dalla sommatoria dei trenta giorni di cui all'art. 102, comma 2, previsti per accertare il diritto alla liquidazione della rendita (e che identificano la fase amministrativa vera e propria) - con gli ulteriori sessanta giorni concessi all'interessato dall'art. 104, comma 1 per opporsi al provvedimento dell'INAIL ed infine con i sessanta giorni che quest'ultimo ha a disposizione per decidere ai termini del successivo art. 104, comma 2" (Corte cost. 27 giugno 1997, n. 207).

La sospensione del procedimento ha una durata massima di centocinquanta giorni, senza alcuna distinzione fra le indicate fasi (Cass. 6 ottobre 2006, n. 21539) ed “indipendentemente dal momento in cui il relativo iter venga di fatto a concludersi” (Cass. 5 giugno 2013, n. 14212; Cass. 27 settembre 2012, n. 16502). Se il procedimento amministrativo venga deciso prima della scadenza del termine di 150 giorni, la sospensione opera per la medesima minor durata (Cass. 8 luglio 2004, n. 12651).

In un primo tempo la Cassazione ha ritenuto che la sospensione operasse limitatamente al periodo di 150 giorni, trascorsi i quali si configurava un'ipotesi di silenzio significativo, esattamente di silenzio-rigetto, che determinava la cessazione della causa di sospensione della prescrizione e l'obbligo per l'assicurato di esercitare l'azione giudiziaria oppure di interromperne il decorso con un atto idoneo (Cass. 25 giugno 2018, n. 16613; Cass. 1° giugno 2018, n. 14054; Cass. 9 agosto 2017, n. 19788; Cass. 7 aprile 2017, n. 6761; Cass. 31 gennaio 2017, n. 2380; Cass. 20 novembre 2015, n. 23785; Cass. 13 ottobre 2015, n. 20509; Cass. 27 agosto 2015, n. 17243; Cass. 12 febbraio 2015, n. 2798; Cass. 3 febbraio 2015, n. 1919; Cass. 12 gennaio 2015, n. 211; Cass. 18 aprile 2013, n. 9469; Cass. 27 giugno 2012, n. 10776; Cass. 30 agosto 2011, n. 17822; Cass. 4 dicembre 2007, n. 25261; Cass. 7 luglio 2004, n. 12533).

Dopo che le Sezioni unite hanno ritenuto che anche in materia di infortuni sul lavoro fosse possibile interrompere la prescrizione (Cass., sez.un., 16 novembre 1999, n. 783), dando origine ad un nuovo corso giurisprudenziale, in base al quale è stata riconosciuta efficacia interruttiva alla domanda amministrativa (Cass. 4 maggio 2000, n. 5609), si è sviluppato un nuovo orientamento in base al quale la sospensione della prescrizione si protrae per tutta la durata del procedimento amministrativo di liquidazione, giacché la scadenza del termine di 150 giorni determina la facoltà e non l'obbligo per l'assicurato di convenire in giudizio l'Istituto (Cass. 9 luglio 2007, n. 15322; Cass. 6 settembre 2006, n. 19175; Cass. 30 ottobre 2002, n. 15343).

Le Sezioni unite hanno risolto il contrasto tra i due opposto orientamenti, aderendo a quello più recente che si rivela più favorevole alle ragioni del destinatario della tutela (Cass., sez. un. 7 maggio 2019, n. 11928), estendendo di fatto la sospensione della decorrenza del termine di prescrizione per tutta la durata del procedimento amministrativo.

Questa soluzione, peraltro, consente di superare quei dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 111, secondo e terzo comma, prospettati in passato, nella parte in cui prevede che la prescrizione dell'azione per conseguire le prestazioni dell'INAIL rimanga sospesa per un periodo massimo di 150 giorni e non all'intera durata del procedimento amministrativo, esclusi dalla Consulta sol perché “nel caso in cui l'Istituto non abbia risposto entro sessanta giorni dall'opposizione dell'interessato, l'art. 104, secondo comma, consente allo stesso di agire in giudizio” (Corte cost. 27 giugno 1997, n. 207).

Attribuita alla denuncia di infortunio o di malattia professionale l'efficacia di interrompere il decorso del termine di prescrizione (Cass. s.u. n. 783/1999), allora, il procedimento amministrativo deve rimanere sospeso sino alla sua definizione, in virtù del principio della perpetuatio actionis, similmente a quanto avviene nel regime generale, dove vige la regola che la necessità di esperire una procedura giudiziaria per realizzare il diritto non deve danneggiare il titolare, onde gli effetti della sentenza retroagiscono al momento della domanda (art. 2945, comma 2, c.c.).

Tale sospensione non esclude, ma, al contrario, presuppone l'effetto interruttivo della domanda, che così non è più istantaneo, ma viene conservato correttamente nel tempo.

Con la presentazione della domanda di prestazione previdenziale, dunque, si realizza un effetto interruttivo sospensivo sulla decorrenza del termine estintivo di cui all'art. 112, che dura sino alla conclusione del procedimento amministrativo, fatta salva la facoltà dell'avente diritto di agire in giudizio, senza attenderne l'esito, una volta trascorsi senza alcuna risposta i termini di cui all'art. 111, comma 2, d.P.R. n. 1124/1965.