Il contributo fa il punto sulle misure a sostegno delle imprese adottate dal legislatore nel contesto di crisi economica, con particolare riferimento alle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2023 tra le quali la disciplina transitoria e speciale del Fondo Centrale di Garanzia.
La fotografia del 2022 in relazione ai finanziamenti concessi al mondo imprenditoriale italiano mostra un incremento sin dalla prima metà dell'anno, dinamica divenuta ancor più significativa a partire da giugno del 2022. Tuttavia, i suindicati livelli di crescita dell'accesso al credito da parte delle imprese restano ben lontani da quelli raggiunti nel 2020 a causa del lockdown e spinti notevolmente dalle garanzie pubbliche imposte dal governo a sostegno della liquidità.
Le ragioni che hanno spinto le imprese a ricorrere alla concessione di linee di credito nel 2022 sembrano essere legate ai rischi di carenza di liquidità connessi al perdurare degli effetti negativi della pandemia ovvero innescati dall'aumento del costo dell'energia e delle materie prime che sta richiedendo esborsi superiori al normale.
In questo quadro si inserisce la Legge di bilancio 2023 (Legge 29 dicembre 2022, n. 197) che conferma – con alcune modifiche, aggiustamenti e novità – una delle principali misure a sostegno della liquidità delle imprese. Si allude, come si chiarirà meglio, alla disciplina transitoria e speciale del Fondo Centrale di Garanzia. L'estensione dell'operatività di detto regime - chiarisce la Relazione Illustrativa – si è resa “necessaria in considerazione del perdurare delle esigenze di liquidità e di investimento delle imprese, specie volte all'efficientamento e alla diversificazione delle fonti di energia, ed è coerente con la recente proroga al 31 dicembre 2023, disposta dalla Commissione europea in data 28 ottobre 2022, del Quadro temporaneo di crisi per gli aiuti di Stato per sostenere l'economia nel contesto della guerra della Russia contro l'Ucraina del 23 marzo 2022”.
L'importanza del Fondo Centrale di Garanzia negli ultimi anni è progressivamente aumentata a partire dal 2020. Dapprima sulla disciplina del Fondo – adeguatamente modificata - è stata fatta leva per rispondere in maniera immediata alla crisi di liquidità subita agli operatori economici soprattutto di più ridotte dimensioni durante la fase dell'emergenza sanitaria. Nel momento in cui ci si stava accingendo a ridurre l'operatività straordinaria e uscire gradualmente dalle misure di sostegno avviate durante la pandemia, nuove tensioni sotto il profilo della liquidità delle imprese sono state innescate dalla crisi ucraina. Ciò ho indotto il legislatore italiano a introdurre una disciplina ad hoc della garanzia pubblica del Fondo Centrale per contrastare gli effetti sulle disponibilità liquide derivanti degli incrementi dei costi produttivi, gestionali e operativi, dall'inflazione e dall'aumento dei costi dei prodotti energetici.
Proprio in ragione di detti fattori l'andamento dell'attività del Fondo - come emerge dall'ultimo Report sull'operatività del Fondo di Garanzia per le PMI 2022 (pubblicato a febbraio 2023) - è stato caratterizzato dal susseguirsi di due fasi nettamente differenti. Nella prima parte del 2022 quando le misure emergenziali erano ancora attive, 190mila imprese hanno presentato domanda per ottenere la garanzia sulle nuove linee di credito. Al contrario, da luglio 2022 quando sono entrate in vigore le nuove regole che mirano alla graduale uscita dalla normativa emergenziale (e che rimarranno attive per tutto il 2023) sono state approvate “solo” 95mila operazioni.
Per comprende a pieno le dinamiche più recenti del Fondo PMI, il richiamato trend deve essere letto anche alla luce de sovrapporsi di interventi a supporto delle imprese ancorati al Temporary Framework Covid, e quelli concessi (nella seconda parte dell'anno) sulla base del Temporary Crisis Framework.
A ciò si aggiunga, altresì, l'avvio da ottobre 2022 della Sezione Speciale Turismo del Fondo Centrale che – attuando una misura prevista dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – è demandata a rilasciare a favore delle imprese del comparto turistico (con meno di 500 dipendenti) garanzie a titolo gratuito su finanziamenti o portafogli di finanziamenti volti a supportare interventi di riqualificazione energetica e innovazione digitale, assicurarne la continuità aziendale, garantirne il fabbisogno di liquidità e il sostegno agli investimenti. La garanzia è concessa senza applicazione del modello di valutazione del merito creditizio. La percentuale garantita dalla Sezione Speciale del Fondo è pari al 70% in via diretta e all'80% in controgaranzia; l'importo massimo garantito per ciascuna impresa è fino a 5 milioni di euro.
L'implemento dell'area di operatività del Fondo ha comportato un mutamento qualitativo del suo intervento. Infatti, la garanzia pubblica è utilizzata soprattutto per sostenere lo sviluppo del tessuto imprenditoriale piuttosto che “limitarsi” al supporto alle esigenze immediate delle imprese, come avvenuto nel un periodo di emergenza da Covid-19. Infatti, nel 2022 quasi il 25% delle domande di garanzia sono state inoltrate per operazioni di investimento (erano il 7% nel 2021). Quanto ai settori che hanno fatto ricorso al Fondo, l'industria ha registrato il maggior numero di domande ammesse (quasi il 42%). Aumentate anche le imprese innovative, le star-up e le imprese femminili a cui è stato accordato l'accesso alla garanzia pubblica.
Come accennato, la Legge di Bilancio 2023 all'articolo 1, comma 392 proroga di un anno (dal 31 dicembre 2022 al 31 dicembre 2023) il termine finale di operatività della disciplina transitoria e speciale del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese che era stata introdotta dalla Legge di Bilancio 2022 (art. 1, comma 55 L. n. 234/2021).
A sostegno della scelta di estendere al 2023 l'operatività della misura, la Relazione Illustrativa alla Legge di Bilancio segnala che tra le misure per favorire l'accesso al credito da parte delle imprese un ruolo fondamentale durante la crisi pandemica è stato giocato proprio dal Fondo di garanzia destinato alle PMI. La disciplina transitoria e straordinaria, infatti, è stata introdotta per tentare di arginare gli effetti economico finanziari dell'emergenza sanitaria dall'art. 13 del D.L. 23/2020 (c.d. Decreto Liquidità), poi l'intervento è stato esteso – in linea con il Quadro Temporaneo sugli aiuti di Stato predisposto a livello europeo (Temporary Framework Covid) - al 30 giugno 2022 dalla Legge di Bilancio 2022. Quest'ultimo provvedimento legislativo, nell'ottica di graduale phasing out (ovvero di progressiva uscita dalle misure straordinarie di garanzia pubblica) dal 1° luglio al 31 dicembre 2022 ha ripristinato parzialmente le modalità operative ordinarie del Fondo.
La Legge di Bilancio 2023, dunque, mantiene attivo il sostegno speciale e temporaneo da parte dello stesso Fondo: la disciplina applicabile alle garanzie concesse nel 2023 continua ad essere quella prevista dal comma 55 della Legge di Bilancio 2022 che ha già trovato applicazione alle richieste di garanzia avanzate da luglio 2022.
In particolare, il citato comma dispone che per ogni impresa l'importo massimo garantito dal Fondo è pari a 5 milioni di euro e la garanzia viene concessa mediante applicazione del modello di valutazione del merito creditizio del beneficiario (basato su 5 fasce di merito). Viene fatta salva l'ammissibilità alla garanzia del Fondo dei soggetti rientranti nella fascia 5 del modello di valutazione (ovvero la fascia peggiore).
Quanto alla percentuale di copertura della garanzia si prevede che quest'ultima, per esigenze diverse dal sostegno alla realizzazione di investimenti, è dell'80% dell'importo dell'operazione finanziaria in favore delle imprese rientranti nelle fasce 3, 4 e 5 di cui al modello di valutazione e del 60% in favore di quelle rientranti nelle fasce 1 e 2. Con riguardo alla riassicurazione, invece, la misura massima del 60% è riferita alla copertura del Fondo rispetto all'importo dell'operazione finanziaria sottostante. Al contrario, le operazioni finanziarie per il sostegno alla realizzazione di investimenti, la percentuale di copertura è dell'80% per tutte le imprese, indipendentemente dalla fascia di appartenenza di cui al predetto modello di valutazione.
Come è evidente si tratta di disciplina “cuscinetto” è volta a favorire il phasing out dall'intervento straordinario del Fondo previsto per il periodo pandemico ai fini del ritorno alla sua ordinaria operatività
Il medesimo comma 392 della Legge di Bilancio 2023 proroga al 31 dicembre 2023 il termine di applicazione del sostegno speciale e temporaneo del Fondo di Garanzia PMI volto a garantire la liquidità delle imprese colpite dagli effetti della crisi innescata dal conflitto in atto tra la Russia e l'Ucraina che trovano disciplina nei commi 55-bis e 55-ter della Legge di Bilancio 2022, inseriti dal D.L. n. 50/2022 (convertito con modificazioni nella Legge 91/2022).
Detto intervento - che si inserisce nell'area di operatività del Temporary Crisis Framework (prorogato dalla Commissione Europea fino a fine dicembre 2023) - ha introdotto la garanzia pubblica del Fondo a favore delle piccole e medie e, solo limitatamente all'operatività su portafogli di finanziamenti, anche per le imprese diverse dalle PMI che abbiano fino a 499 dipendenti, che segnalino carenze di liquidità che possano ricondurre direttamente o indirettamente allo shockeconomico innescato dalle tensioni geopolitiche e dalle sanzioni imposte dall'Unione Europea le contromisure adottate dalla Russia. Si allude, ad esempio, all'aumento dei prezzi delle materie prime e degli altri fattori di produzione, all'interruzione delle catene di approvvigionamento e all'aumento delle spese energetiche che si stanno ripercuotendo sul tessuto imprenditoriale italiano.
Più in dettaglio, il Fondo PMI interviene per finanziamenti individuali con finalità di investimento o copertura dei costi del capitale di esercizio entro il limite di 5 milioni di euro, per un importo massimo del finanziamento garantito non superiore al maggiore tra i seguenti parametri: il 15% del fatturato annuo totale medio degli ultimi tre esercizi conclusi ovvero il 50% dei costi sostenuti per l'energia nei dodici mesi precedenti il mese della richiesta di finanziamento inviata dall'impresa beneficiaria al finanziatore.
La percentuale di garanzia permarrà anche nel 2023 al 90% per i finanziamenti finalizzati a realizzare obiettivi di efficientamento o diversificazione della produzione o del consumo energetici; è a titolo gratuito nei confronti delle imprese, localizzate in Italia, che operino nei settori economici particolarmente colpiti individuati dal Temporary Crisis Framework. Sono escluse dall'ambito di operatività soggettiva della garanzia le imprese soggette alle sanzioni adottate dall'Unione europea, nella misura in cui il rilascio della garanzia pregiudichi gli obiettivi delle sanzioni.
Da quanto precede è evidente la progressiva trasformazione del ruolo giocato dal Fondo Centrale di Garanzia per le PMI. Nato come strumento per favorire l'accesso al credito delle piccole e medie imprese (che rappresentano la quasi totalità nel sistema imprenditoriale italiano), a partire dalla crisi economica del 2008 ha progressivamente implementato il suo ruolo. Oggi la pandemia e il conflitto in corso in Ucraina lo hanno reso uno tra i principali strumenti di politica industriale, attesa anche la duttilità e flessibilità della sua operatività che può essere facilmente utilizzata per far fronte alle diverse esigenze di liquidità del mondo delle imprese.
Sono, infatti, molteplici le deroghe alla disciplina ordinaria del Fondo che saranno attive per tutto il 2023. Le esigenze che hanno indotto la previsione di “discipline speciali” sono diverse (da un lato, il perdurare degli effetti economici negativi della pandemia; dall'altro, le conseguenze per le imprese innescate dal conflitto Russia-Ucraina); tuttavia lo strumento sembra mirare a rispondere al medesimo obiettivo: favorire gli investimenti del tessuto imprenditoriale nazionale partendo dalle imprese più piccole, che potrebbero rappresentare volàno per la ripresa dell'intera economia.
In altre parole, le garanzie pubbliche concesse del Fondo stanno garantendo un adeguato supporto finanziario alle imprese attraverso meccanismi di agevolazione dell'accesso al credito che permettono di stimolare la competitività del sistema produttivo caratterizzato da crisi di liquidità generalizzata.