Il dazio ambientale CBAM di adeguamento del carbonio alle frontiere

Il CBAM si inserisce in quell'ambizioso programma europeo inaugurato nel 2019 e definito “Green deal europeo” (sulla scia dell'Agenda 2030 dell'ONU), quale misura di rilievo che compone il c.d. “Fit for 55% package”, ovvero quel pacchetto di norme presentato dalla Commissione UE il 14.7.2021 e finalizzato ad allineare il quadro delle politiche unionali in materia di clima ed energia al suo nuovo obiettivo climatico vincolante (v. Doc. EUCO 22/20, p. 14 e 17) di riduzione interna netta delle emissioni di gas a effetto serra di almeno il 55 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990, per arrivare all'obiettivo della neutralità climatica entro il 2050.

Il pacchetto “Pronti per il 55 %” consta di varie proposte interconnesse e copre una serie di settori strategici ed economici: clima, energia e combustibili, trasporti, edilizia, uso del suolo e silvicoltura.

La tassa sul carbonio sarà applicata, in importazione e nella sua prima fase di applicazione, a determinate merci c.d. ad “alta intensità di carbonio” (tra i settori ad oggi interessati vi sono il cemento, il ferro, l'acciaio, l'alluminio, l'idrogeno, l'energia elettrica, i fertilizzanti) che dovranno rispettare le disposizioni previste dal Reg. 956/2023 - CBAM, ciò al fine di proteggere l'industria UE da quei prodotti originari di Paesi extra UE aventi standard produttivi, in quanto a emissione di inquinanti tra cui la CO2, meno stringenti rispetto a quelli UE.

Il meccanismo è introdotto per affrontare il problema delle emissioni di gas a effetto serra incorporate nelle merci elencate nell'All. I del regolamento, al fine di prevenire il rischio di rilocalizzazione della produzione fuori dalla UE o di importazione di merci ad “alta intensità” di carbonio.

Il CBAM si applica sia alle emissioni dirette di gas a effetto serra, a partire dalla produzione delle merci nei Paesi extra UE fino all'importazione nel territorio doganale UE, sia a quelle indirette o quelle derivanti dalla produzione di energia elettrica utilizzata per produrre le merci cui si applica il Reg. 956/2023.

Ai sensi dell'art. 2, par. 1, del regolamento, questo si applica alle merci indicate nel suo All. I, originarie di un Paese terzo (conformemente alle norme di origine non preferenziale di cui all'art. 59 del Reg. 952/2013 - CDU), quando queste, o i prodotti trasformati a partire da tali merci risultanti dal regime di perfezionamento attivo di cui all'articolo 256 del CDU, sono importate nel territorio doganale UE (escluse le merci di valore trascurabile, quelle contenute nei bagagli personali dei viaggiatori e quelle trasportate o utilizzate in attività militari di cui all'art. 1, p. 49, Reg. 2446/2015).

Il CBAM non si applica alle merci originarie dei Paesi (Islanda, Liechtenstein, Norvegia, Svizzera) e territori (Büsingen, Helgoland, Livigno, Ceuta, Melilla) elencati nell'All. III, p. 1.

Il sistema entrerà in vigore in via transitoria dall'1.10.2023 e sarà pienamente efficace a partire dall'1.1.2016, data dalla quale si potrà importare le merci listate solo previa autorizzazione ed ottenimento dalla Dogana della qualifica di dichiarante CBAM autorizzato (artt. 5 e 17 del reg.).

Il meccanismo del CBAM, che in sostanza integra il funzionamento del sistema di scambio di quote di emissione EU ETS (EU Emission Trading System), si fonda sull'obbligo per gli importatori delle merci inizialmente indicate nel regolamento, di acquistare e restituire ogni anno un numero di “certificati CBAM” corrispondente alle emissioni incorporate nei prodotti importati.

Nella politica unionale per il clima si inserisce la Dir. 2003/87 che ha istituito un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nell'UE (EU Emission Trading System - ETS), prevedendo una tariffazione armonizzata di tali emissioni per i settori e sottosettori ad alta intensità energetica (nonché il Reg. 2018/842 ed il Reg. 2018/841).

Entrambi i sistemi (ETS e CBAM) hanno l'obiettivo di stabilire un prezzo per le emissioni di CO2 incorporate nelle merci mediante l'uso di quote o certificati specifici e sono giustificati dalla necessità di ridurre tali emissioni in linea con il fine ambientale vincolante di cui al Reg. 2021/1119 di riduzione del 55% entro il 2030.

Il Sistema EU ETS, in vigore dal 2005, basato sulla Dir. 2003/87 (attuata con D.Lgs. 47/2020), è stato il primo sistema internazionale di scambio delle quote di emissione di gas a effetto serra e stabilisce in sostanza un “tetto massimo” (CAP) di emissioni CO2 consentite nel territorio della UE, suddiviso in “quote di emissione” (ogni quota corrisponde ad una tonnellata di CO2).

Tale sistema, applicato agli “impianti” situati nell'UE (v. cons. 25) Reg. 956/2023), mira a gestire il rischio di delocalizzazione fuori della UE delle emissioni di carbonio mediante la concessione di quote gratuite EU ETS per un periodo transitorio (v. art. 10-bis, paragrafo 6, e all'articolo 10-ter della direttiva 2003/87/CE) e, in alcuni casi, misure finanziarie volte a compensare i costi delle emissioni indirette sostenuti a fronte dei costi delle emissioni trasferiti sui prezzi dell'energia elettrica.

Le quote di emissione possono essere cedute a titolo oneroso, a mezzo aste pubbliche alle quali partecipano soggetti accreditati, oppure gratuito, assegnandole gratuitamente agli operatori a rischio di rilocalizzazione delle produzioni in territori con standard ambientali meno rigidi di quelli UE (cd carbon leakage).

L'assegnazione gratuita di quote, però, pur limitando i rischi di rilocalizzazione delle emissioni, indebolisce il segnale di prezzo dato dal sistema e pertanto incide sugli incentivi agli investimenti per ridurre ulteriormente le emissioni di gas a effetto serra (v. cons. 11 Reg. 956/2023).

Ai considerando da 20 a 25 del Reg. 956/2003 sono tratteggiate le differenze ed il rapporto tra i due sistemi EU ETS e CBAM.

Il CBAM mira a sostituire il meccanismo esistente affrontando in modo diverso il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, in sostanza garantendo un prezzo del carbonio equivalente per le importazioni e per i prodotti interni (v. cons. n. 5 Reg. 956/2023), mediante un sistema di certificati che, adeguando il tenore del carbonio alle frontiere, incide sul costo delle merci importate nel territorio UE, così garantendo che i prodotti importati siano trattati in modo non meno favorevole rispetto a quelli nazionali fabbricati negli impianti UE e sottoposti al meccanismo ETS (v. cons. n. 29).

L'art. 1 del reg. CBAM precisa che tale meccanismo sostituirà progressivamente i meccanismi previsti dalla disciplina del sistema ETS per prevenire il rischio di rilocalizzazione delle emissioni (in particolare l'assegnazione gratuita di quote), in sostanza per mezzo di un sistema di certificati che, adeguando il tenore del carbonio alle frontiere, incide sul costo delle merci importate nel territorio dell'UE.

Adeguando il prezzo delle importazioni al tenore del carbonio si mira a garantire che i prodotti importati siano trattati in modo non meno favorevole rispetto ai prodotti nazionali fabbricati negli impianti dell'UE sottoposti al sistema ETS.

Se l'ETS si applica agli impianti UE, il CBAM riguarda le importazioni di merci, rendendo per tale motivo necessario identificare chiaramente i prodotti importati mediante l'ausilio della classificazione doganale e collegarli alle emissioni di gas a effetto serra incorporate

Durante il periodo transitorio in capo all'importatore (o al suo rappresentante doganale indiretto) non vi saranno obblighi di versamento del dazio ambientale ma solo di comunicazione ai sensi degli artt. 33, 34 e 35.

Il soggetto che in un determinato trimestre abbia importato delle merci, dovrà presentare per detto trimestre, a pena di sanzione (v. art. 35), una relazione (relazione CBAM) contenente le informazioni sulle stesse e sulle emissioni da queste incorporate, entro un mese dalla fine del trimestre di riferimento.

La relazione CBAM comprende le informazioni seguenti:

a) la quantità totale di ciascun tipo di merci, espressa in megawatt ora per l'energia elettrica e in tonnellate per le altre merci, specificata per ciascun impianto che produce le merci nel paese di origine;

b) il totale delle emissioni incorporate effettive;

c) le emissioni indirette totali;

d) il prezzo del carbonio dovuto in un paese di origine per le emissioni incorporate nelle merci importate.

Ai sensi dell'art. 6, entro il 31 maggio di ogni anno, e per la prima volta nel 2027 per l'anno 2026, ciascun dichiarante CBAM autorizzato utilizza il registro CBAM (v. l'art. 14) per presentare una dichiarazione CBAM per l'anno civile precedente.

Dispone l'art. 4 (idem in maniera ripetitiva l'art. 25) del Reg. 956/2023 che “Le merci sono importate nel territorio doganale dell'Unione unicamente da un dichiarante CBAM autorizzato”.

Ai sensi dell'art. 5, ai fini dell'importazione (immissione in libera pratica), un importatore stabilito in uno Stato membro o il suo rappresentante indiretto (qualora l'importatore non sia stabilito in UE) può chiedere la qualifica di dichiarante CBAM autorizzato presentando una domanda di autorizzazione che viene trasmessa attraverso il registro CBAM istituito ai sensi dell'art. 14.

La domanda di autorizzazione deve contenere le informazioni richieste dal par. 5 dell'art. 5, tra cui si segnala:

d) la certificazione da parte dell'autorità fiscale dello Stato membro in cui il richiedente è stabilito attestante che il richiedente non è oggetto di un ordine di riscossione pendente per debiti fiscali nazionali;

e) l'autocertificazione da parte del richiedente attestante l'assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale;

f) le informazioni necessarie per dimostrare la capacità finanziaria e operativa del richiedente di adempiere ai propri obblighi a norma del presente regolamento;

g) la stima del valore monetario e del volume delle importazioni di merci nel territorio doganale dell'Unione suddivisi per tipo di merci, per l'anno civile nel corso del quale è presentata la domanda e per l'anno civile successivo.

Ai fini dell'autorizzazione la Dogana effettua una procedura di consultazione (che coinvolge le autorità competenti degli altri Stati Ue e la Commissione) sulla domanda di autorizzazione attraverso il registro CBAM.

I criteri per la concessione della qualifica di dichiarante CBAM autorizzato (valevole in tutta l'UE), richiesti dall'art. 17, par. 2, sono:

a) il richiedente non ha commesso violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale;

b) il richiedente dimostra di possedere la capacità finanziaria e operativa (è richiesta la garanzia se il richiedente non era costituito nei due esercizi finanziari precedenti la domanda, art. 17, par. 5-7);

c) il richiedente è stabilito nello Stato membro in cui è presentata la domanda; e

d) al richiedente è stato attribuito un numero EORI.

L'autorizzazione è rifiutata (art. 17, par. 3) qualora la Dogana constati che i “criteri” non sono soddisfatti o se il richiedente non ha fornito le “informazioni” (motiva il rigetto e informa l'istante della possibilità di presentare ricorso).

Al netto di specifiche che saranno fornite dalla Commissione con i relativi provvedimenti di esecuzione (v. consid. n. 79), emergono in argomento potenziali criticità in merito alle lett. d) ed e) del par. 5 dell'art. 5, nella misura in cui sarebbe esclusa l'autorizzazione anche nei casi di riscossione frazionata in pendenza di giudizio o in presenza di sospensioni e/o dilazioni di pagamento, oltre alla mancata definizione di “reati gravi e ripetuti”.

La qualifica di dichiarante CBAM autorizzato può essere revocata o su istanza del dichiarante o dalla Dogana qualora l'operatore non soddisfi più i “criteri” sopra citati oppure la garanzia non è più sufficiente o, infine, abbia commesso violazioni gravi o ripetute dell'obbligo di restituire i certificati CBAM o dell'obbligo di garantirne un numero sufficiente sul proprio conto (assegnato dalla Commissione ai sensi dell'art. 16) nel registro CBAM (istituito dalla medesima ai sensi dell'art. 14).

Ai sensi dell'art. 8 il dichiarante CBAM autorizzato garantisce che le emissioni incorporate totali (delle merci importate) riportate nella dichiarazione CBAM siano verificate da un verificatore accreditato (a norma dell'art. 18, sulla base dei principi di verifica dell'All. VI) da un organismo nazionale di accreditamento designato a norma del Reg. 765/2008 o a norma del Reg. di esec. 2018/2067.

Ai sensi dell'art. 26 sono previste sanzioni nei confronti:

• del dichiarante CBAM che non restituisca, entro il 31 maggio di ogni anno, un numero di certificati CBAM (sanzione applicata per ciascun certificato) corrispondente alle emissioni incorporate nelle merci importate nel corso dell'anno precedente. Ai sensi dell'art. 16, par. 3 e 4, della Dir. 2003/87/CE, per ciascuna tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa da un impianto il cui gestore non ha restituito le quote di emissione, l'ammenda per le emissioni in eccesso corrisponde a EUR 100;
• di un soggetto diverso dal dichiarante che introduca merci nel territorio doganale senza rispettare gli obblighi del regolamento; la sanzione è effettiva, proporzionata e dissuasiva in funzione della durata, della gravità, della portata, della natura intenzionale e della reiterazione dell'inadempienza e del livello di cooperazione della persona con l'autorità competente, è pari a quella della lett. a), ed è applicabile nell'anno di introduzione delle merci e per ciascun certificato CBAM che la persona non ha restituito (si presume che la norma voglia riferirsi ad un soggetto anch'esso “autorizzato” e quindi tenuto alla correlata restituzione).