La nuova norma sulle locazioni non abitative nelle aree alluvionate della Romagna

Con la l.31 luglio 2023, n. 100, è stato convertito in legge, con modificazioni, il d.l.1° giugno 2023, n. 61 (“interventi urgenti per fronteggiare l'emergenza provocata dagli eventi alluvionali verificatisi a partire dal 1° maggio 2023”).

In sede di conversione è stato aggiunto all'art. 11 del decreto un nuovo comma, il comma 4-bis, il quale prevede quanto segue: “Sono regolate dal codice civile le locazioni stipulate dai titolari di attività economiche colpite dagli eventi alluvionali verificatisi a far data dal 1° maggio 2023, aventi ad oggetto immobili situati nel territorio della provincia in cui l'attività si svolgeva o di una provincia confinante, al fine di utilizzarli per la ripresa dell'attività medesima”.

Esamineremo qui di seguito la nuova disposizione.

La norma dispone, dunque, che debbano essere regolate dal codice civile le locazioni concernenti gli immobili da utilizzarsi per “la ripresa dell'attività” economica che sia stata colpita “dagli eventi alluvionali”.

Come si vede, la norma - così come è formulata - considera i contratti di locazione che abbiano ad oggetto gli immobili da utilizzarsi per le finalità indicate ma non precisa (quanto meno in modo espresso) quale sia la parte contraente che essa intende tutelare: non viene chiarito infatti se il riferimento ai soggetti titolari di attività economiche colpite dagli eventi alluvionali riguardi l'una o l'altra parte del contratto (il conduttore o il locatore) o addirittura ed invece riguardi entrambe le parti della locazione.

Vi è, però, da osservare che - in considerazione del contesto del quale la norma fa parte e soprattutto in considerazione della ratio della norma medesima - deve ritenersi che il legislatore - ponendo l'accento sull'attività che sia stata pregiudicata dall'alluvione e sulla ripresa di tale attività - abbia voluto considerare e tutelare la posizione del conduttore, che è il soggetto che svolge nell'immobile oggetto della locazione l'attività che viene presa in considerazione dalla norma.

Ne consegue che deve ritenersi che la norma sia destinata a trovare applicazione nel caso - e solamente nel caso - di contratto di locazione che sia stipulato dal soggetto esercente l'attività danneggiata dall'alluvione nella veste di conduttore.

Quanto all'àmbito territoriale di applicazione della disposizione, questa fa riferimento alle provincie nelle quali ha - o ha avuto - svolgimento l'attività che sia stata pregiudicata dagli allagamenti ed alle provincie confinanti.

Più precisamente, la norma ha riguardo ai contratti di locazione “aventi ad oggetto immobili situati nel territorio della provincia in cui l'attività (pregiudicata dall'alluvione) si svolgeva o di una provincia confinante”.

Da notare che non vengono indicate le zone corrispondenti all'ambito territoriale di applicazione della norma, ma si fa riferimento alle provincie in cui l'attività danneggiata aveva svolgimento. A tali provincie si aggiungono anche le provincie confinanti.

La previsione così formulata pare dunque diretta a considerare tutti i contratti di locazione (ed anche - deve ritenersi - tutti i contratti di sublocazione) che vengano stipulati ai fini della ripresa dell'attività danneggiata dall'alluvione: contratti che non è escluso che possano essere stipulati per la locazione di immobili posti anche in provincie diverse da quelle nelle quali si sono manifestati gli eventi alluvionali.

Si pensi - per fare un esempio concreto - al caso di un locale che venisse assunto in locazione da un commerciante, la cui attività fosse stata danneggiata dagli eventi alluvionali considerati dalla norma, per essere da lui utilizzato quale magazzino destinato al ricovero della merce o degli arredi per il periodo di tempo necessario per la risistemazione del locale, danneggiato dall'alluvione, nel quale il conduttore avesse svolto - e nel quale intendesse continuare a svolgere in futuro - la sua attività: si tratterebbe appunto di un'ipotesi di locazione di immobile destinato a consentire la ripresa dell'attività commerciale danneggiata dall'evento calamitoso considerato dalla norma.

Orbene, sulla base della previsione della norma che stiamo esaminando nel caso di cui all'esempio ora proposto, la possibilità segnalata potrebbe riguardare anche un magazzino posto in una provincia diversa da quella nella quale avesse avuto svolgimento l'attività, potendo tale magazzino trovarsi in una provincia confinante con quella.

La norma fa riferimento - come si è visto - alle “attività economiche colpite dagli eventi alluvionali”.

La previsione è molto ampia considerando qualunque attività di carattere economico: non solo le attività commerciali, ma anche quelle industriali, artigianali, professionali, turistiche, ecc. Sembra corretto ritenere che la previsione così come formulata concerna dunque ogni attività che sia compresa tra quelle elencate nell'art. 27 della l. n. 392/1978.

Di contro deve ritenersi che non rientrino nell'ambito di previsione della norma - che riguarda solo le attività economiche - le “particolari attività” previste dall'art. 42 della l. n. 392/1978 (si tratta della norma che - come noto - prende in considerazione “i contratti di locazione e sublocazione di immobili urbani adibiti ad attività ricreative, assistenziali, culturali e scolastiche, nonché a sede di partiti o di sindacati, e quelli stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali in qualità di conduttori”).

La norma - come si è visto - è diretta alla disciplina delle locazioni che siano dirette ad attuare la ripresa delle attività economiche che siano state danneggiate dagli eventi alluvionali (“al fine di utilizzarli per la ripresa dell'attività medesima”).

Da notare, peraltro, che questa finalità è espressa dalla disposizione in esame in chiave assai generica.

Attesa tale genericità, deve ritenersi che ogni ipotesi di utilizzazione di un immobile che sia indirizzata a dare luogo - o comunque a contribuire - alla rinascita o anche allo sviluppo di una qualsiasi attività economica (commerciale, industriale, professionale, artigianale, ecc.) che sia stata pregiudicata dagli eventi alluvionali sia compresa nella previsione della norma.

Ne consegue che le possibili utilizzazioni che possono rilevare in questo senso non sono solo quelle volte all'esercizio diretto dell'attività, ma sono certamente anche quelle strumentali all'esercizio dell'attività, quali le utilizzazioni a deposito, a magazzino, o a qualunque altro uso collegato all'esercizio anzidetto.

Elemento chiave ai fini dell'applicabilità della norma in esame è costituito dalla finalità della “ripresa” delle attività economiche: ed il fatto che la norma faccia richiamo al concetto di “ripresa” induce a pensare che nell'ambito dell'applicabilità della norma medesima possano rientrare solo le situazioni e le fattispecie proprie di un riavvio o di uno sviluppo di una attività che già fosse esistente ed attiva in precedenza. Deve escludersi, pertanto, che possano rientrare nell'ambito di applicazione della norma i contratti di locazione che vengano stipulati per lo svolgimento da parte del conduttore di un'attività del tutto nuova, attività che in precedenza non fosse stata esercitata.

Ciò che peraltro va notato anche - con riguardo agli aspetti concreti ed applicativi della disposizione - è che la genericità dell'enunciazione della finalità considerata dalla norma potrebbe dare luogo in molti casi ad incertezze. Considerato che la soggezione del contratto di locazione alla disciplina del codice civile anziché alla disciplina della l. n. 392/1978 dipende dal fatto che la locazione sia diretta a cogliere l'obiettivo specifico della ripresa dell'attività danneggiata dagli eventi alluvionali - e che essa non sia diretta invece a soddisfare esigenze o finalità diverse da quella della ripresa indicata dalla norma - pare sia assai importante che sia prestata attenzione già al momento della stipulazione del contratto di locazione alla necessità che possa essere fornita la prova della circostanza che la locazione sia stipulata appunto per cogliere la finalità anzidetta indicata dalla norma. Un suggerimento che potrebbe essere seguito in questa prospettiva è che nello stesso testo del contratto di locazione venisse detto con chiarezza dalle parti che il contratto sia stipulato per consentire al conduttore di soddisfare la finalità della ripresa dell'attività pregiudicata dagli eventi calamitosi alluvionali.

Dobbiamo chiederci, a questo punto, quale sia la disciplina che dovrà trovare applicazione nei confronti dei contratti di locazione indicati dalla norma. Vi è da chiedersi cioè che cosa significhi che - come prevede la norma - i contratti come sopra individuati sono regolati dal codice civile.

La risposta al quesito non è difficile: ciò che viene affermato dalla norma significa evidentemente che la disciplina che nei confronti delle locazioni in questione dovrà trovare applicazione sarà la disciplina fornita dalle regole fissate dal codice civile per il contratto di locazione (artt. 1571 ss. c.c.) e che non si applicheranno invece le regole fissate per le locazioni non abitative dalla l. n. 392/1978.

Si noti dunque che, secondo quanto prevede la disposizione in esame, ai contratti individuati dalla norma non si applicheranno affatto le disposizioni della l. n. 392/1978 (a meno che - deve ritenersi - queste non vengano richiamate pattiziamente dalle parti del contratto con specifiche clausole contrattuali).

Deriva da ciò che si è detto che nei confronti dei contratti di locazione individuati dalla norma troveranno applicazione le seguenti regole:

• quanto alla durata del rapporto, la fissazione di questa resterà affidata alla scelta delle parti, scelta che le parti stesse opereranno in relazione alle esigenze che il singolo e specifico contratto di locazione sarà destinato a soddisfare: non troveranno dunque affatto applicazione le regole fissate dall'art. 27 della l. n. 392/1978 in tema di durata del contratto;
• quanto alla disciplina della rinnovazione del contratto, si applicheranno le disposizioni degli artt. 1596 e 1597 c.c. e non troveranno applicazione invece le regole fissate dagli artt. 28 e 29 della l. n. 392/1978;
• sempre con riguardo agli aspetti relativi alla durata del contratto di locazione, resteranno estranee alla disciplina del rapporto le disposizioni della l. n. 392/1978 in materia di recesso (recesso che tali disposizioni consentono – peraltro, in favore del solo conduttore e non anche del locatore - sempre ed in ogni caso quale recesso per gravi motivi e quale recesso ad nutum solamente nel caso in cui le parti lo prevedessero contrattualmente): ciò a meno che nello stesso contratto di locazione le parti non facciano richiamo in via convenzionale alle disposizioni della l. n. 392/1978 in tema di recesso;
• quanto ai profili relativi alla misura del canone ed all'aggiornamento di questo, non troverà applicazione la norma (l'art. 32 della l. n. 392/1978) che fissa per l'aggiornamento il limite massimo del 75% della percentuale di variazione degli indici Istat e fissa le condizioni per l'operatività della clausola che lo preveda: il canone sarà lasciato alla libera determinazione delle parti che saranno libere di prevedere anche l'eventuale aggiornamento del corrispettivo della locazione individuandone misura e modalità di applicazione (ciò a meno che le parti del contratto di locazione cui si applichi la norma che stiamo esaminando non operino - nell'esercizio della libertà di contrattazione che loro compete - un richiamo di carattere convenzionale alla disciplina fissata dall'art. 32 della l. n. 392/1978);
• resta certamente esclusa (a meno che non vi sia un richiamo espresso nel contratto di locazione che la preveda) l'applicabilità delle disposizioni dettate dalla l. n. 392/1978 in tema di indennità per la perdita dell'avviamento commerciale;
• non troveranno applicazione nemmeno le regole fissate dalla l. n. 392/1978 in tema di prelazione e di riscatto relativamente all'acquisto dell'immobile locato (artt. 38 e 39 della legge): ciò a meno che nel singolo contratto non venga operato il richiamo convenzionale a tali regole;
• né troveranno applicazione le regole fissate dall'art. 36 della l. n. 392/1978 in tema di cessione del contratto di locazione e di sublocazione nel caso di cessione o di affitto dell'azienda a mezzo della quale il conduttore operi nell'immobile locato;
• nemmeno le regole fissate dall'art. 37 della l. n. 392/1978 in tema di successione nel contratto di locazione troveranno applicazione nel caso;
• resterà esclusa anche l'applicazione delle regole fissate dalla l. n. 392/1978 in tema di oneri accessori e rapporti condominiali (9 e 10 della l. n. 392/1978) ed in tema di cauzione (art. 11 della stessa legge): la disciplina che dovrà trovare applicazione in materia sarà quella che deriverà dalle previsioni del codice civile, disciplina ispirata alla piena libertà delle parti di fissazione delle regole per il singolo contratto;
• troveranno applicazione, infine, anche nei confronti dei contratti di locazione indicati dalla norma in esame (così come, del resto, di regola trovano applicazione nei confronti dei contratti relativi ad immobili ad uso non abitativo pur soggetti alla l. n. 392/1978) anche tutte quelle disposizioni che sono dettate dal codice civile nelle materie per le quali non è prevista una specifica disciplina dalla l. n. 392/1978 (si pensi per esempio alle disposizioni dell'art. 1578 c.c. in tema di vizi del bene locato, a quelle dell'art. 1584 c.c. in tema di riparazioni del bene locato, a quelle dell'art. 1590 c.c. in tema di rilascio del bene locato, a quella di cui all'art. 1591 c.c. in tema di ritardo nel rilascio dell'immobile locato, a quelle di cui agli artt. 1592 e 1593 in tema di migliorie e addizioni, ecc.; disposizioni tutte che peraltro di regola sono derogabili dalle parti contraenti).

Ciò che è importante sottolineare, anche alla luce della rassegna che fino ad ora abbiamo tracciato, è che nel caso delle locazioni considerate dalla nuova norma l'intera disciplina dettata dalla l. n. 392/1978 (disciplina che è vigente oramai da quasi 45 anni ed è connotata da particolare rigidità) non dovrà essere presa in considerazione.

Rispetto alla norma così come formulata, è possibile individuare diversi antecedenti normativi.

• Un primo antecedente è fornito dal Codice del turismo, ossia il d.lgs. 23 maggio 2011,n. 79); l'art. 53 (dalla rubrica “Locazioni ad uso abitativo per finalità turistiche”) richiamandosi a quanto previsto dall'art. 1 della l. n. 431/1998 dispone che “Gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in tema di locazione”. Come si vede, in questo caso viene prevista in modo pieno ed esclusivo - esattamente così come nel caso che stiamo esaminando - l'applicazione delle (sole) disposizioni del codice civile.
• Non sembra, invece, che possa vedersi quale antecedente normativo - quanto meno quale antecedente normativo diretto - rispetto alla norma qui in esame l'art. 18 del d.l. 12 settembre 2014, n. 133 cd. “Sblocca Italia”, convertito in legge con modificazioni dalla l. 11 novembre 2014, n. 164, che ha dichiarato derogabili le disposizioni che disattendano le norme della l. n. 392/1978 nel caso dei contratti di locazione ad uso non abitativo il cui canone annuo superi l'importo di euro 250.000.
• Altro antecedente è costituito dall'art. 8 del d.l. 6 giugno 2012, n. 74, convertito in legge con modificazioni con la l. 1° agosto 2012, n. 122 (“interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012”). Il comma 15-quater dell'art. 8 di tale decreto-legge ha disposto che “le locazioni volte a consentire ai titolari di attività economiche colpite dagli eventi sismici iniziati il 20 maggio 2012 la ripresa dell'attività in immobili situati nella provincia in cui essa si svolgeva, nonché in quelle confinanti, sono regolate dal codice civile”. Come si vede, quest'ultima norma appare davvero assai vicina a quella che stiamo esaminando: la sua formulazione - ancorché più sintetica - appare quasi uguale a quella della norma che stiamo considerando.

Si noti, infatti, che tale disposizione - intervenendo sulle previsioni dell'art. 79 della l. n. 392/1978 - si è limitata a consentire la deroga alle disposizioni della suddetta legge, ma non ha affatto previsto che alle locazioni da essa individuate si applicasse specificamente e solamente il codice civile.

Un'osservazione davvero assai importante - in sede di considerazioni conclusive relative alla nuova norma che abbiamo esaminato - deve essere formulata con riguardo alla norma in questione sul piano dei principi.

Ciò che va notato è che, dalla lettura della nuova disposizione, emerge che essa postula la considerazione che per dare tutela al conduttore in difficoltà la disciplina che deve adottarsi è quella del codice civile. Il che significa - in altre parole - che la disciplina più idonea a dare aiuto al conduttore che versi in condizioni di difficoltà non è la disciplina fissata dalla l. n. 392/1978, ma è invece la disciplina fissata dal codice civile. Si tratta di considerazione davvero di grande rilievo.

Per la verità, questa osservazione avrebbe dovuto essere formulata già con riguardo alla previsione che sopra si è ricordata del d.l. n. 74/2012 (disposizione che - come abbiamo visto - presenta un contenuto analogo a quello della norma che stiamo qui esaminando): ma il fatto che anche in questo caso - in presenza di una situazione che ha visto i conduttori subire grandi danni e che rende pertanto necessario un intervento di aiuto nei loro confronti - si ritenga che la strada da seguire sia quella del ricorso alla disciplina del codice civile (e non quella della disciplina della l. n. 392/1978) diviene davvero significativo e consente di individuare un preciso indirizzo nella materia.

Il principio così individuato appare corretto e condivisibile: non è dubbio che la disciplina delle locazioni non abitative dettata dalla l. n. 392/1978, da un lato, è davvero eccessivamente rigida e, d'altro lato, risulta oramai obsoleta perché conformata ad una realtà che oggi sotto molti profili non esiste più ed è comunque superata. Assai più elastica e più duttile (tale da consentire, dunque, maggiormente l'adattamento del contenuto del contratto di locazione alle esigenze delle parti) è invece la disciplina dettata dal codice civile.

Si pensi - soltanto per fare un esempio - alle questioni che concernono la durata del contratto: l'esigenza che può avere il conduttore di stipulare un contratto di locazione la cui durata sia fissata in modo elastico (esigenza che nel caso della locazione finalizzata alla ripresa dell'attività può essere certamente presente) potrà essere soddisfatta solamente con un contratto che segua le regole del codice civile, mentre non sarà compatibile con il rispetto delle rigide regole fissate dalla l. n. 392/1978 in tema di durata del contratto (nonostante la presenza in questa della disposizione che consente la stipulazione della locazione transitoria).

Quello che abbiamo ora prospettato è però soltanto un esempio: anche altri sono gli aspetti del contratto di locazione rispetto ai quali il ricorso alla maggiore elasticità della disciplina del codice civile appare più idoneo a soddisfare le esigenze del conduttore (si pensi - sempre in via di esempio - agli aspetti relativi alla misura del corrispettivo ed alla possibilità della modifica o dell'adattamento di questo nel corso del rapporto locatizio, aspetti che possono essere presenti solo sulla base della disciplina dettata dal codice civile).

E' importante segnalare, poi, che in questo caso il legislatore non ha optato (come aveva ritenuto di fare nel caso delle locazioni che prevedessero un canone superiore ai 250.000 euro annui) per la previsione della derogabilità delle disposizioni della l. n. 392/1978, ma ha invece ritenuto di dovere disporre addirittura l'adozione della disciplina del codice civile, considerata strumento di disciplina idoneo a dare tutela al conduttore in difficoltà, escludendo così (in modo pur implicito, ma non per questo meno chiaro) l'applicabilità della l. n. 392/1978.

Quanto qui osservato consente, dunque, di vedere nella nuova norma un passo ulteriore - ed assai importante proprio perché le considerazioni dette concernono una situazione nella quale l'esigenza è quella della tutela e dell'aiuto da prestarsi nei confronti dei conduttori in difficoltà - nella direzione del superamento della disciplina - rigida e non più collegata alla situazione reale esistente nel mondo del commercio e delle attività - fornita dalla l. n. 392/1978 in tema di locazioni non abitative.