La nuova disciplina dell’interpello

I vari tipi di interpello

Lo schema di decreto delegato contente modifiche alla legge 27 luglio 2000, n. 212 introduce importanti novità in materia di principi generali, contraddittorio obbligatorio, partecipazione al procedimento amministrativo e garanzie per il contribuente. In questa sede, tuttavia, vengono esaminate le novità in materia di interpello attesa la totale riformulazione dell'art. 11.

È indubbio che una corretta perimetrazione di tale istituto, da un lato, pone il contribuente nelle condizioni di poter conoscere compiutamente quando potrà azionarlo e, in caso positivo, i differenti presupposti, incidendo anche sul contenzioso; dall'altro, evita che gli uffici finanziari vengano chiamati a pronunciarsi con continuità con situazioni che sono state già compiutamente chiarite evitando anche un uso strumentale dell'interpello.

Come principio generale, è appena il caso di ricordare che l'interpello costituisce la forma più esemplificativa della necessità di improntare il rapporto fisco-contribuente su principi di affidamento, reciproca e leale collaborazione. Trattasi di uno strumento che, ove correttamente utilizzato, può effettivamente fornire un contributo rilevante anche ai fini della certezza del diritto, esigenza che si appalesa sempre di più come inderogabile.

La legge delega, al riguardo, preveda una razionalizzazione ed una riduzione delle forme di interpello, nell'ottica, soprattutto, di definire compiutamente i presupposti che devono sussistere per rivolgere quesiti all'Amministrazione finanziaria.

Sotto l'aspetto puramente numerico, sono state confermate ben sei ipotesi di interpello (interpretativo, qualificatorio, antiabuso, disapplicativo, probatorio riservato, cui si aggiunge quello in materia di successioni e donazioni ex art. 24-bis TUIR).

I termini per la risposta

Per quanto riguarda gli effetti derivanti dalle risposte rese dall'Amministrazione interpellata, resta confermato l'originario termine di 90 giorni previsto dal D.M. n. 259 del 1998, art. 1, comma 6. Tuttavia, con una previsione innovativa è stata estesa la sospensione dei termini dal primo al 31 agosto prevista per i termini processuali anche per le risposte da parte degli uffici competenti. Inoltre, il citato termine di 90 giorni è sospeso anche nell'ipotesi in cui l'Amministrazione finanziaria deve richiedere in via obbligatoria un parere preventivo ad altra amministrazione.

È stato anche espressamente previsto - soltanto per evitare possibili controversie – che ove l'ultimo giorno utile per le risposte cada di sabato ovvero in altro giorno festivo il termine per la risposta è prorogato al primo giorno successivo non festivo.

Le risposte vanno comunicate al contribuente, nei termini indicati, con provvedimento che è da ritenersi definitivo.

Nessuna innovazione, invece, è stata introdotta per quanto concerne il vincolo giuridico derivante dalla risposta dell'|Ufficio atteso che è limitato alla sola questione oggetto dell'istanza e limitatamente al richiedente. La previsione normativa se è in linea con una prassi ormai consolidata è altrettanto innegabile che costituisce comunque un precedente per casi uguali o simili che potrebbero anche indurre i contribuenti a non inoltrare l'interpello.

In tal caso, sarà interessante verificare se la giurisprudenza, in caso di contenzioso, riconoscerà la sussistenza del principio di buona fede ed affidamento, come pure sarebbe logico, oppure lo escluderà sulla base di un‘interpretazione letterale della formulazione della norma.

È da sottolineare, poi, che non è stato riproposto all'interpello previsto dalla L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 21 (interpello antielusivo) che, per effetto del richiamo “all'interpello dell'amministrazione finanziaria da parte dei contribuenti", era stato fonte delle più svariate interpretazioni creando un'inutile confusione.

Le condizioni di incertezza

L'interpello “normativo”, riguarda le ipotesi in cui per l'applicazione delle disposizioni tributarie, vi sono “condizioni di obiettiva incertezza sulla loro corretta applicazione”.

Nell'intento di fornire un contributo volto a meglio delimitare l'area dell'istituto, per effetto del comma 4, è stato chiarito che non ricorrono condizioni di obiettiva incertezza quando l'amministrazione finanziaria ha fornito mediante documenti di prassi o risoluzioni, la soluzione per fattispecie corrispondenti a quelle rappresentate dal contribuente.

Trattasi di una definizione in negativo che non fornisce, tuttavia, elementi concreti ai fini della corretta interpretazione della disposizione.

Al riguardo, può soccorrere, almeno in parte, la giurisprudenza di legittimità. Invero, è stato chiarito che l'incertezza normativa oggettiva, che costituisce causa di esenzione del contribuente dalla responsabilità amministrativa tributaria, postula una condizione di inevitabile incertezza sul contenuto, sull'oggetto e sui destinatari della norma tributaria, ovverosia l'insicurezza ed equivocità del risultato conseguito attraverso il procedimento di interpretazione normativa, riferibile non già ad un generico contribuente, o a quei contribuenti che per la loro perizia professionale siano capaci di interpretazione normativa qualificata (studiosi, professionisti legali, operatori giuridici di elevato livello professionale), e tanto meno all'Ufficio finanziario, ma al giudice, unico soggetto dell'ordinamento cui è attribuito il potere-dovere di accertare la ragionevolezza di una determinata interpretazione (Cass. civ. Sez. trib., 16 febbraio 2012, n. 2192).

In altri termini, tale ipotesi sussiste quando la disciplina normativa da applicare si articoli in una pluralità di prescrizioni, il cui coordinamento appaia concettualmente difficoltoso per l'equivocità del loro contenuto, derivante da elementi positivi di confusione. Va da sé che in sede di interpello l'istante deve fornire indicazioni sulla sussistenza di tali elementi.

In ogni caso, trattasi di ipotesi che si prestano a differenti valutazioni e interpretazioni per cui non è possibile declinare un principio con valenza generale. Anzi, una conferma è possibile rinvenirla proprio nella proposta riformulazione del citato art. 11, comma 5, atteso che sotto taluni aspetti, sembra contrastare con quanto in precedenza evidenziato con riferimento alla perimetrazione dell'efficacia dell'interpello

Il costo dell'interpello

La più importante novità della nuova disciplina dell'istituto in esame è indubbiamente costituita dalla previsione circa la onerosità dell'istanza. È stato, invero, previsto che l'istanza di interpello è “in ogni caso subordinata al versamento del contributo”.

Su tale innovazione sono state sollevate immediate critiche in quanto, indirettamente, determinerebbe una fattuale discriminazione tra i contribuenti. La finalità della citata previsione resta certamente quella di evitare istanze di “mera copertura” nel senso di acquisire una preventiva certezza della bontà dell'operazione che s'intende realizzare. Tale ipotesi, d'altra parte, è confermata dall'enorme carico di lavoro che gli Uffici sono stati chiamati a smaltire in questi anni. In sostanza, il costo dovrebbe costituire una sorta di remora rapportata all'entità del contributo.

Anche la destinazione del contributo sembra condivisibile in quanto finalizzato a finanziare iniziative per implementare la formazione del personale delle agenzie fiscali.

Tuttavia, non può essere taciuto che l'onerosità dell'istanza potrebbe costituire un oggettivo limite per i contribuenti dotati di scarse risorse finanziarie. La soluzione accolta dalla bozza di decreto delegato mutua, nella sostanza, la scelta già fatta a suo tempo per il pagamento del contributo unificato ogni qualvolta si voglia adire all'Autorità giudiziaria.

Proprio tale assimilazione, però, solleva un interrogativo al quale la lettura della norma non consente di fornire una risposta definitiva.

Resta, poi, un ulteriore profilo da chiarire. La presentazione dell'istanza, invero, è “in ogni caso subordinata” al versamento del contributo. Ove intesa letteralmente, è da ritenere che ove l'istanza non sia accompagnata dalla prova dell'avvenuto pagamento del contributo, l'Amministrazione non deve fornire la risposta.  Si dubita che tale interpretazione possa superare il vaglio della giurisprudenza in quanto, al pari di quanto pacificamente accettato per il contributo unificato, si potrebbero determinare discriminazioni tra i contribuenti in ragione delle disponibilità finanziarie. Sarebbe più aderente ai principi Generali – e, in particolare, al principio dell'affidamento - fornire la risposta ed iscrivere a ruolo l'importo non versato.

Al riguardo, per una valutazione completa, occorre attendere l'emanazione del decreto da parte del Ministro dell'economia e delle finanze con il quale dovranno essere definite le modalità e la misura del contributo. In verità, la norma fornisce al Ministro anche delle indicazioni atteso che dovranno essere considerate la tipologia del contribuente, il suo volume d'affari o di ricavi, e la particolare “rilevanza e complessità della questione oggetto dell'istanza”.

È concretamente ipotizzabile, ovvero auspicabile, che l'emanando provvedimento preveda una esenzione per le fasce più deboli al fine di evitare un prevedibile contenzioso.

Profili procedimentali

Sotto il profilo procedimentale la bozza di decreto esclude, in modo esplicito, che la risposta all'istanza di interpello non è impugnabile. Si è posto, in tal modo definitivamente fine alle più svariate interpretazioni volte ad includere la risposta negativo tra gli atti impugnabili indicati dall'art. 19 del d.lgs. n. 346/1990.

Tenuto conto che la risposta negativa esclude la correttezza dell'operazione proposta ma non incide in alcun modo sulla responsabilità del richiedente, manca effettivamente il presupposto per poter adire al giudice tributario.

Viene confermato, per contro, il silenzio assenso per cui ove la risposta non interviene nei termini innanzi indicati opera una presunzione di legittimità dell'operazione prospettata ovviamente nei limiti e nei termini indicati nella domanda.

Tenuto conto delle modalità con cui avvengono le comunicazioni non dovrebbe porsi il tema di una risposta negativa inviata nei termini e conosciuta oltre il termine di 90 giorni. Poiché, stante alla formulazione della norma, si è in presenza di termini perentori, ancorché non esplicitamente qualificati tali, ove si dovesse verificare lì ‘ipotesi prospettata il contribuente è legittimato porre comunque in essere l'operazione senza alcuna possibilità di contestazione da parte dell'amministrazione.

Ne consegue che qualsiasi atto successivamente emesso dall'amministrazione sia a rettifica dell'operazione ritenuta corretta siaper una risposta tardiva con conseguente recupero dell'imposta e irrogazione di sanzioni è affetto da nullità.

La risposta scritta dell'Agenzia che riconosce la legittimità dell'operazione vincola ogni organo dell'amministrazione finanziaria con riferimento all'oggetto della domanda e limitatamente al richiedente.

Infine, è stato previsto che gli effetti della risposta si estendono comportamenti successivi del contribuente riconducibili alla fattispecie già oggetto di interpello salvo l'ipotesi in cui l'amministrazione proceda alla rettifica della soluzione interpretativa; in tal caso la rettifica opera esclusivamente per gli eventuali comportamenti futuri dell'sitante.