La riforma fiscale e la tassazione familiare

Gabriele Scuffi
18 Gennaio 2024

La Legge per la riforma fiscale (Legge n. 111 del 09.08.2023) prevede che il Governo adotti entro 24 mesi dalla sua data di entrata in vigore approvi uno o più decreti legislativi recanti la revisione del sistema tributario.

La legge n. 111 del 9 agosto 2023

La legge, a seguito delle modifiche apportate nel corso dell'iter parlamentare, è composta da 23 articoli, distribuiti in cinque titoli:

* il Titolo I contiene i principi generali e i tempi di esercizio della delega (artt. 1-3) come pure i principi e i criteri direttivi per la riforma dello statuto del contribuente, con riguardo alla disciplina dell'interpello (art. 4);

* il Titolo II, concernente i tributi, rappresenta la parte più ampia della delega e risulta articolato in quattro capi: il Capo I concerne le imposte sui redditi, l'Iva e l'IRAP (artt. 5-8) e un articolo nel quale confluiscono ulteriori disposizioni sulla materia (art. 9), il Capo II (artt. 10-12) concerne tutte le altre imposte indirette, il Capo III contiene i principi e i criteri direttivi in materia di tributi regionali e locali (articoli 13 e 14), mentre il Capo IV invece contiene un unico articolo concernente la disciplina dei giochi (art. 15);

* il Titolo III riguarda la disciplina delle procedure di definizione dell'imponibile, di accertamento, di adesione e di adempimento spontaneo, alla disciplina della riscossione e dei rimborsi e al contenzioso (Capo I, artt. 16-19) mentre il Capo II concerne le sanzioni (Capo II, artt. 20);

il Titolo IV contiene principi e criteri direttivi afferenti al riordino della normativa tributaria e alla codificazione (art. 21);

il Titolo V reca le disposizioni finanziari e finali (art. 22-23).

Gli obiettivi della legge delega

La legge delega contiene diversi principi e criteri direttivi che, pur mantenendo la progressività della tassazione, dovrebbero portare a una riduzione dell'IRPEF.

I principi generali sui quali si basa la delega sono chiari e definiti. Si dovrà prevedere in particolare:

1)  il riordino delle deduzioni, degli scaglioni e delle aliquote, delle detrazioni e dei crediti d'imposta, tenendo conto delle loro finalità, con particolare riguardo alla composizione del nucleo familiare e ai costi sostenuti per la crescita dei figli e di quelli in cui sia presente una persona con disabilità;

2) la tutela del bene casa, in proprietà o in locazione e di quello della salute delle persone, dell'istruzione, della previdenza complementare, nonché degli obiettivi di miglioramento dell'efficienza energetica e della riduzione del rischio sismico del patrimonio edilizio esistente, nonché di rigenerazione urbana e rifunzionalizzazione edilizia, valutando anche le esigenze di tutela, manutenzione e conservazione dei beni culturali;

3)  la progressiva applicazione della stessa area di esenzione fiscale (c.d. no tax area) e stesso carico fiscale indipendentemente dalla natura del reddito prodotto dando priorità all'equiparazione tra redditi di lavoro dipendente e redditi di pensione;

4)  la possibilità di dedurre dal reddito di lavoro dipendente le spese sostenute per la produzione dello stesso;

5)  la possibilità di dedurre i contributi previdenziali obbligatori in sede di determinazione del reddito di categorie, consentendo, in caso di incapienza, di dedurre l'eccedenza dal reddito complessivo;

6)  l'applicazione, in luogo delle aliquote per scaglioni di reddito, di un'imposta sostitutiva dell'IRPEF e delle relative addizionali, in misura agevolata, alle retribuzioni corrisposte a titolo di straordinario che eccedono una determinata soglia e sui redditi da lavoro dipendente e assimilati e riferibili alla percezione della tredicesima mensilità (viene comunque confermata la flat tax incrementale in vigore solo per l'anno 2023);

7)  l'inclusione nel reddito complessivo, rilevante ai fini della spettanza di detrazioni, deduzioni o benefici di qualsiasi titolo, anche di natura non tributaria, dei redditi assoggettati ad imposte sostitutive e a ritenute alla fonte a titolo di imposta sul reddito delle persone fisiche;

8)  l'eventuale introduzione, per un periodo limitato di tempo, di misure idonee a favorire i trasferimenti di residenza nei comuni periferici e ultraperiferici.

La riforma si pone quindi come obiettivo quello di:

> stimolare la crescita economica e la natalità;

> prevenire e ridurre l'evasione e l'elusione fiscale attraverso l'aumento dell'efficienza della struttura dei tributi e la riduzione del carico fiscale;

> razionalizzare e semplificare il sistema tributario e gli adempimenti dichiarativi dei contribuenti.

La riduzione delle aliquote IRPEF

L'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) è la principale imposta del nostro sistema tributario e colpisce le persone fisiche.

Si tratta di un'imposta progressiva per scaglioni di reddito.

La progressività dell'imposta fonda il suo presupposto nel rispetto dell'art. 53 della Costituzione: “il sistema tributario è informato criteri di progressività“. Progressività vuol dire che la quota percentuale di reddito assorbita dall'imposta aumenta in proporzione al reddito stesso. Questo risultato è ottenuto con l'applicazione di aliquote crescenti sui diversi scaglioni di reddito ed inoltre di deduzioni dal reddito e detrazioni d'imposta.

Il sistema attuale dell'Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche (IRPEF) presenta molteplici criticità, tra cui una forte erosione della base imponibile a causa della tassazione proporzionale applicata ad alcune categorie di reddito e l‘esistenza di molte spese che rendono il sistema complesso e difficile da controllare per l'Amministrazione.

Per affrontare queste criticità, la legge delega ha previsto una revisione organica e complessiva dell'IRPEF che rispetti il principio di progressività e punti verso un sistema ad imposta unica.

Questa revisione prevede un riordino delle deduzioni dalla base imponibile, degli scaglioni di reddito e delle aliquote di imposta, delle detrazioni dall'imposta lorda e dei crediti d'imposta, con particolare attenzione alla composizione del nucleo familiare, ai costi sostenuti per la crescita dei figli, alla tutela della casa, della salute, dell'istruzione e della previdenza complementare.

Le previsioni della riforma fiscale del 2023 mirano all'eliminazione delle differenze attualmente esistenti tra i trattamenti fiscali dei redditi delle diverse categorie. Ciò è dovuto alle particolari modalità di determinazione dell'imponibile fiscale e dei benefici attribuibili a ciascuna categoria, che generano un carico fiscale diverso a seconda della specifica categoria reddituale. L'obiettivo della riforma è quindi quello di rendere il sistema fiscale più equo e giusto, eliminando le disparità tra le diverse categorie di reddito.

Il d.lgs. 30 dicembre 2023, n. 216 ha attuato il primo modulo della Riforma fiscale (Legge n. 111 del 09.08.2023).

Nello specifico:

I) Per il solo periodo d'imposta 2024, si prevede una riduzione degli scaglioni da quattro a tre, applicando le seguenti aliquote:

- 23%, per il reddito complessivo fino a 28.000 euro;

- 35%, per il reddito complessivo superiore a 28.000 euro e fino a 50.000 euro;

- 43%, per il reddito complessivo superiore a 50.000 euro.

II)  Per il periodo d'imposta 2024, si innalza da euro 1.880 a euro 1.955 euro la detrazione prevista per i titolari di redditi da lavoro dipendente (esclusi i redditi da pensione) fino a 15.000 euro.

La tassazione delle famiglie 

La legge delega n. 111/2023 detta un importante principio generale e un criterio direttivo specifico per l'IRPEF.

Sul piano generale, essa richiede una “riduzione del carico fiscale, soprattutto al fine di sostenere le famiglie, in particolare quelle in cui sia presente una persona con disabilità” (art. 2, c. 1, lett. a).

Ai fini specifici dell'IRPEF, essa richiede (art. 5, c. 1, lett. a, n. 1.1.) di provvedere al riordino delle deduzioni, delle detrazioni, dei crediti d'imposta e delle aliquote, avendo “particolare riguardo in primis alla composizione del nucleo familiare, in particolare di quelli in cui sia presente una persona con disabilità, e ai costi sostenuti per la crescita dei figli”.

La delega lascia, quindi, aperto lo spazio ai decreti attuativi per la scelta di quali siano gli strumenti giuridici da adottare per sostenere fiscalmente le famiglie.

La legge delega non ha previsto però allo stesso tempo uno specifico capitolo in materia di fiscalità familiare che affermi, tra i principi direttivi della riforma, la valorizzazione della capacità contributiva della famiglia.

L'imposizione diretta dei redditi dei coniugi

Come visto sopra con l'ultima manovra di bilancio le aliquote Irpef sono scese da quattro a tre essendo stati accorpati i primi due scaglioni. Si applicherà l'aliquota del 23% fino a 28mila euro (e non fino a 15mila come prima).

I redditi dei coniugi restano però ancora oggi assoggettati ad imposizione diretta in base al criterio della tassazione individuale, avendo il legislatore scelto di escludere la famiglia dal novero dei soggetti passivi ed essendo stato abbandonato il criterio del cumulo giuridico.

L'imposta sui redditi delle persone fisiche, che rappresenta da sola circa il 30% del prelievo fiscale è difatti imperniata sul principio della personalità del tributo, che si esprime nella direzione di ascrivere i redditi alla persona fisica, a prescindere (quasi del tutto) dalla sua appartenenza ad un nucleo familiare.

Si tratta, in linea di massima, di un sistema che, ancorché penalizzante per le famiglie monoreddito, è in linea con il principio della capacità contributiva, poiché ciascun membro della famiglia viene tassato per il proprio reddito. 

Nonostante l'esigenza di valorizzazione fiscale della famiglia e i continui “suggerimenti” della Corte Costituzionale al legislatore, il nostro sistema rimane ancora tuttora imperniato sull'assoluta “individualità” dell'imposizione. 

A ciascuno dei membri del nucleo familiare fa dunque capo un autonomo obbligo di dichiarazione e versamento.

La composizione del nucleo familiare rileva, invece, ai fini delle detrazioni dall'imposta, suscettibili di ridurre il cuneo fiscale a seconda del numero dei componenti e dell'aliquota IRPEF di riferimento.

Il sistema di tassazione oggi vigente non ha subito variazioni significative. L'imposta è infatti, calcolata in base al reddito individuale lordo, salva la possibilità̀ di applicare uno sconto successivo, tramite detrazioni d'imposta calcolate in base alla composizione del nucleo familiare e ai costi sostenuti per la crescita dei figli.

La prospettiva di tassazione del reddito familiare

Con la tassazione del reddito su base individuale d'imposta si applica al reddito di ciascun membro del nucleo familiare e la valutazione dei familiari a carico viene in rilievo solamente ex post, con detrazioni dall'imposta o con deduzioni dall'imponibile.

Con un sistema di tassazione incentrato sul reddito familiare l'aliquota media dell'imposta è calcolata, invece, in base al reddito familiare complessivo, così variando progressivamente a seconda dei redditi percepiti e della numerosità del nucleo.

Il cuneo fiscale che grava sulle famiglie italiane, specialmente di ceto medio, costituisce un ostacolo alla formazione di nuovi nuclei familiari, non essendo operazione economica vantaggiosa la sommatoria di due redditi in un medesimo nucleo, e disincentiva la natalità, in quanto all'aumento dei costi e delle spese per il sostentamento di un nuovo figlio, l'imposizione fiscale a cui è soggetto il reddito dei genitori non decresce.

Parlare di riforma dell'IRPEF significa anche dover parlare di riforma della tassazione della famiglia e affrontare la necessità di valorizzare il nucleo familiare per garantire l'equità orizzontale, senza discriminazione delle famiglie monoreddito o a composizione reddituale disomogenea, e per tener conto del contributo che la famiglia già dà in natura alle spese pubbliche.

L'esigenza che venga adottato un sistema fiscale progressivo, incentrato sulla reale capacità contributiva delle famiglie, è stata ribadita dalla Corte costituzionale anche nel 1995, con la sentenza n. 358: «Deve osservarsi conclusivamente che dai calcoli tributari si constata senza dubbio che l'attuale trattamento fiscale della famiglia penalizza i nuclei monoreddito e le famiglie numerose con componenti che non producono o svolgono lavoro casalingo”.

Queste famiglie infatti – che dovrebbero essere agevolate ai sensi dell'art. 31 della Costituzione – sono tenute a corrispondere un'imposta sui redditi delle persone fisiche notevolmente superiore rispetto ad altri nuclei familiari composti dallo stesso numero di componenti e con lo stesso reddito, ma percepito da più di uno dei suoi membri.

L'unica possibilità per riportare in equilibrio costituzionale l'attuale trattamento fiscale delle famiglie con diversa distribuzione interna del reddito è un intervento che valorizzi la famiglia come “unità impositiva” ai fini della tassazione dei redditi

Il sistema della tassazione per parti risponde infatti al principio secondo cui – a parità di reddito e di composizione familiare – a ciascun componente della famiglia deve essere garantito lo stesso ammontare di risorse, prima e dopo le imposte.

Il quoziente familiare

Il quoziente familiare è un sistema di tassazione familiare alternativo a quello attualmente vigente nel nostro Ordinamento che si applica sulla base del reddito familiare complessivo, o su una quota di esso, e non sulla base del reddito di ciascun componente familiare.

Prende in considerazione soltanto il reddito complessivo della famiglia e non anche della composizione del suo patrimonio, come accade nell’ISEE.

Questo sistema di tassazione, si dice per parti: infatti, il reddito familiare è tassato per quote.

Il quoziente familiare, prevede, quindi, di sommare i redditi del nucleo familiare e poi dividere la cifra ottenuta per un numero di parti risultante dall’attribuzione di un coefficiente a ciascun componente.

Questo sistema avvantaggerebbe le famiglie con figli diventando cosi un incentivo alla natalità.

Tale forma di tassazione è giustificata dalla considerazione secondo cui la valutazione della capacità contributiva è influenzata non solo dal reddito individuale, ma anche dalle risorse del nucleo familiare a cui l’individuo appartiene e dalla numerosità dello stesso.

Il sistema del «quoziente familiare» è, tecnicamente, un metodo di calcolo delle imposte mediante il quale l’imposta dovuta è calcolata in relazione ad un coefficiente che può essere determinato prendendo in considerazione il reddito complessivo della famiglia ed il numero dei suoi componenti.

In estrema sintesi: si sommano i redditi del nucleo familiare, si divide tale somma per il numero dei componenti.

A questo punto, essendo un sistema di tassazione con aliquote progressive, l’aliquota propria del reddito così calcolato si applica ai redditi di tutti i componenti del nucleo stesso con la conseguenza che la pressione fiscale diminuisce al crescere delle dimensioni della famiglia.

Il quoziente familiare potrebbe, quindi, comportare dei vantaggi per le famiglie numerose, che pagherebbero meno tasse e avrebbero accesso a maggiori agevolazioni, bonus e misure di sostegno.

L'indicatore potrebbe, inoltre, incentivare la natalità e ridurre le disuguaglianze tra i nuclei familiari con e senza figli.

Secondo tale metodo, proprio della tradizione francese, l’aliquota da applicare e l’imposta dovuta si calcolano per una “parte” di reddito, individuata dividendo il reddito complessivo familiare per un quoziente, che si ottiene attribuendo a ciascun individuo un coefficiente.

L’imposta complessivamente dovuta dal nucleo si ottiene dalla moltiplicazione dell’imposta calcolata su ciascuna “parte” per il quoziente.

La differenza principale rispetto allo splitting è data dal fatto che, nel caso del quoziente, la suddivisione opera non soltanto tra i coniugi, ma anche fra i figli: ogni persona paga l’imposta sulla quota parte di reddito.

Nell’esperienza francese, tale meccanismo si traduce nella tassazione globale della capacità contributiva della famiglia considerata, sul piano economico, come un’unità impositiva.

Il quoziente familiare ribalterebbe, quindi, l’attuale sistema di tassazione, che è basato su redditi individuali.

Infatti, oggi se i due coniugi hanno guadagni diversi, si applicano due aliquote diverse nella tassazione.

Con il sistema del quoziente familiare si tasserebbe, invece, l’intero reddito del nucleo con la stessa aliquota rischiando di disincentivare il coniuge che guadagna meno.

Il quoziente familiare avrebbe, inoltre, un impatto importante sul calcolo dell’Irpef: a parità di reddito sarà avvantaggiato il nucleo familiare più grande e il risparmio aumenterebbe al crescere del reddito, avvantaggiando così le famiglie con redditi più elevati. Inoltre, l’aliquota l’Irpef verrà (probabilmente) applicata sull’intero reddito del nucleo e non più solamente sul reddito personale di ognuno dei componenti.

In sostanza la tassazione diminuisce all’aumentare dei componenti del nucleo familiare e si crea, teoricamente, un “equilibrio perfetto”: si collega l’imposizione alla capacità contributiva effettiva del nucleo familiare.

Tra i vantaggi che potrebbero esservi vi sarebbe un’imposizione fiscale più equa, con aliquote più basse, ma il tutto senza toccare il principio secondo il quale le aliquote Irpef devono essere progressive.

La necessità di una riforma fiscale per la famiglia

Il quoziente familiare ribalterebbe il sistema attuale di tassazione che è basato sui redditi individuali.

La riforma dell'Irpef dovrebbe prevedere un modello di tassazione a tutto vantaggio delle famiglie numerose, trasformandosi in un incentivo alla natalità.

Per dare concreta attuazione ai principi generali della legge delega è quanto più necessario spostare il baricentro della fiscalità dall'individuo alla famiglia.

La stessa Costituzione (art. 31) stabilisce che “la Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l'adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose. Protegge la maternità, l'infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo”.

La norma richiede di valorizzare l'adempimento dei compiti relativi alla famiglia (classico il caso della filiazione e la formazione della famiglia stessa.

La stessa Corte Costituzionale ha chiarito che “il sistema fiscale italiano si dimostra avaro nel sostegno alle famiglie. E ciò nonostante la generosità con cui la Costituzione italiana ne riconosce il valore, come leva in grado di accompagnare lo sviluppo sociale, economico e civile” (sent. n. 209/2022).

Occorre poi considerare che la famiglia si dà carico in modo strutturale di una serie di bisogni fondamentali delle persone, specialmente delle persone fragili (bambini, malati, anziani). Questo è un contributo fondamentale per il bene comune. In mancanza dell'intervento della famiglia, di questi bisogni dovrebbe darsi carico la pubblica amministrazione, con relative spese pubbliche.

Per questo, si può dire che la famiglia genera un importante risparmio di spesa pubblica, poiché i compiti che svolge danno vita a veri e propri contributi in natura al bene comune. Per questo, quando si viene a chiedere di contribuire alle pubbliche spese, mediante imposte che abbiano carattere personale, come l'IRPEF, non si può non tener conto di quanto il soggetto abbia già contribuito in natura al bene comune. E questo, per le ragioni che ho detto, può avvenire compiutamente soltanto considerando la dimensione familiare, in altre parole assumendo come unità impositiva la famiglia.

Occorrerebbe quindi inserire, tra i principi e criteri direttivi della riforma fiscale, un apposito paragrafo destinato alla fiscalità familiare, nel quale si stabilisca con chiarezza che l'imposta è

commisurata alla capacità contributiva del nucleo familiare, tenuto conto del suo reddito complessivo e dei suoi componenti.

Nella legge delega viene evidenziato che le aliquote verranno riviste con particolare riguardo "alla composizione del nucleo familiare e ai costi sostenuti per la crescita dei figli, alla tutela del bene della casa e della salute delle persone, dell'istruzione, della previdenza complementare e con l'obiettivo del miglioramento dell'efficienza energetica, nonché della riduzione del rischio sismico del patrimonio edilizio esistente". Ma il quoziente familiare in senso stretto non viene menzionato.