Spunti sul rafforzamento della qualificazione professionale: la formazione permanente della magistratura tributaria

12 Gennaio 2024

La formazione professionale della magistratura tributaria è passaggio indispensabile per garantire l’aggiornamento occorrente a svolgere le funzioni giudiziarie con la massima competenza. Un giudice preparato è sintomo di affidabilità della giurisdizione, contribuisce alla certezza del diritto e garantisce l’applicazione della legge in maniera chiara e coerente.

Premessa

L’ente deputato della formazione dovrebbe rimanere l’organo di autogoverno, cioè il Consiglio di Presidenza  tramite la costituenda Scuola superiore della giustizia tributaria operante in piena indipendenza ed autonomia al fine di assicurare quella “terzietà “che deve contrassegnare  anche la cultura giuridica.

Le ultime disposizioni legislative sembrano peraltro bypassare questa soluzione affidando l’organizzazione e la gestione didattica - in principalità - alla Scuola nazionale dell’Amministrazione (Istituto destinato a formare e selezionare il personale della PA) sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio (che è organismo politicamente orientato).

In ogni caso la “formazione centralizzata” dovrebbe essere sempre affiancata da una “formazione decentrata” articolata presso le strutture giudiziarie periferiche (Corti territoriali) per   fornire - con modalità più snelle – un’offerta didattica additiva - anche sul piano “qualitativo” -nel perseguire obiettivi che in sede centrale risulterebbe difficile da raggiungere.

Gli organismi di formazione

L'art. 5-bis del d.lgs. 545/92 inserito dall' art.1 della  legge 130/22  di riforma del contenzioso tributario ha previsto una formazione “continua” obbligatoria per i  giudici e magistrati tributari, cioè i neo magistrati a tempo pieno reclutati ex novo per concorso pubblico (oltre i “transitanti” pro quota dal vecchio ordinamento) nonchè gli attuali giudici onorari  che continueranno ad esercitare  le funzioni part time in via non esclusiva  fino ad esaurimento  dei limiti di età che l'ultimo decalage inserito nel decreto “milleproroghe” del 2024 ha ripartito  negli anni sino al 2029.

 La formazione professionale è passaggio indispensabile per  garantire un efficace aggiornamento del corpo giudiziario con gli approfondimenti scientifici e professionali necessari a svolgere le funzioni  con la massima competenza soprattutto in ambito tributario che si basa su una  multidisciplinarietà di fondo e su provenienze diversificate  che necessitano  di  sistemi adeguati di  formazione e di preparazione specialistica nell'evolversi delle scienze giuridiche e delle tecnologie informatiche.

Ebbene la norma citata affida questa missione al Consiglio di Presidenza chiamato a definire con proprio regolamento criteri e modalità volti ad assicurare, con cadenza periodica, una formazione permanente per l'aggiornamento professionale dei giudici, attraverso la frequenza di corsi di carattere teorico-pratico da tenere, previa apposita convenzione, anche presso università accreditate ex d.lgs. 19/2012.

Infatti, tra le attribuzioni proprie del Consiglio l'art. 24 lett. h) del d.lgs. 545/92 annovera   esclusivamente in capo all'organo di autogoverno l'aggiornamento professionale dei giudici compresa l'organizzazione di corsi di formazione in sede contrale e decentrata secondo un programma annuale oggetto di mera comunicazione al MEF.

Il riservare la scelta delle materie di studio e l'organizzazione didattica generale al CPGT in un contesto di effettiva autonomia non sembra peraltro abbia trovato   piena rispondenza nelle realtà normativa più recente.

Già l'art. 41 del d.lgs. 545/92 prevedeva corsi di aggiornamento organizzati dalla   Scuola centrale tributaria (poi Scuola Superiore dell'Economia e delle Finanze-SSEF) di intesa con la Direzione centrale dell'Amministrazione (ed il Consiglio) in un certo senso offuscando - con l'intervento attivo di organi di dipendenza funzionale dal MEF - quella “terzietà” che deve contrassegnare anche la cultura giuridica che si riversa nel bagaglio di apprendimento dei discenti.

La legge 112/2023 in sede di conversione del d.l. n.  75/2023 ha opportunamente abolito tale ultima disposizione ma - pur confermando la regola dell'affidamento formativo al Consiglio nella scelta dei criteri e delle modalità di attuazione - ha comunque rimesso la organizzazione generale dei corsi di apprendimento -in principalità - alla SNA (Scuola nazionale dell'amministrazione (accorpante dal 2014 come proprio dipartimento il SSEF) sotto la vigilanza dalla Presidenza del Consiglio dei ministri; subordinatamente alle Università accreditate.

L'istituto di formazione e selezione del personale della Pubblica Amministrazione viene dunque prescelto in prima battuta (e con precedenza persino sugli stessi Istituti universitari) quale organo deputato a istruire anche il corpo giudiziario (pur in corsi distinti rispetto a quelli  destinati all'AF)  venendo in qualche modo declassato il ruolo Consiglio nelle concrete  scelte di gestione ed amministrazione  riservate infine alla supervisione  della Presidenza del Consiglio dei Ministri cui spetta il  controllo sulla Giustizia Tributaria [la Presidenza del Consiglio dei ministri esercita l'alta sorveglianza sulle Corti ed ha iniziativa disciplinare (ex artt. 29 e 16 d.lgs. 545/92)].

Meglio sarebbe stato affidare la formazione continua e l'aggiornamento (anche per i nuovi magistrati tirocinanti) a un soggetto totalmente indipendente e dotato di autonomia organizzativa ed economica, come già avviene per magistratura ordinaria (e amministrativa) ricalcando il modello della Scuola Superiore della Magistratura - SSM che è - come noto - ente dotato di  personalità giuridica di diritto pubblico  con piena  autonomia organizzativa, funzionale e gestionale, cui spetta  , in stretta collaborazione con il CSM, la formazione di tutti gli appartenenti all'Ordine Giudiziario.

La scuola superiore della giustizia tributaria

In questa direzione per la verità si era già  mosso il Consiglio di Presidenza che-prendendo spunto dalle innovazioni legislative medio tempore intervenute sul piano ordinamentale e di  status e volendo assicurare un adeguato livello di formazione per i Magistrati Tributari di nuova nomina ed  i Giudici Tributari onorari in servizio- aveva proposto  la costituzione di una struttura stabile denominata “Scuola superiore della giustizia tributaria” che rendesse uniforme e permanente l'offerta formativa, in sede centrale e decentrata, in base ad un  programma annuale elaborato  da un Comitato Scientifico indipendente  nominato dal  Consiglio stesso e avvalentesi  della collaborazione di quattro poli universitari italiani per l'organizzazione di corsi teorici e pratici di insegnamento nelle diverse materie di cui necessitava la giurisdizione tributaria con fornitura dei  necessari supporti logistici.

Nello specifico (si veda la delibera istitutiva del Regolamento attuativo della Scuola con il relativo Statuto approvati con risoluzione del Consiglio n.1 del 17 gennaio 2023) veniva assegnata  al Comitato la programmazione  dell'attività didattica con nomina dei Responsabili di Settore, il coordinatore per ogni settore e gli esperti formatori; la tenuta dell'albo dei docenti che collaborano con la Scuola;  la nomina dei docenti delle singole sessioni formative; l' approvazione dei criteri di ammissione alle sessioni di formazione e l'avvio dei relativi procedimenti di ingresso :in pratica funzioni gestionali ineludibili per avviare una seria formazione che parrebbero ora incentrate su  altra compagine sotto il controllo di organismo politicamene orientato quale  è la Presidenza del Consiglio dei ministri che dirige la politica generale del Governo (art. 95 Cost).

Va comunque segnalato - quali saranno   le prescelte modalità di formazione e gli organismi che saranno chiamati concretamente a realizzarle - che il percorso da seguire e gli obbiettivi da raggiungere non potranno discostarsi da sistemi di   rafforzamento della efficienza della giustizia tributaria così come indicato dal Progetto nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

Il progetto PRODIGIT e la formazione decentrata

Nel PNRR si iscrive il progetto PRODIGIT (il progetto “Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria -PRODIGIT”, si colloca nell'ambito della realizzazione degli obiettivi previsti dal PON Governance e capacità istituzionale 2014-2020) che si propone di attuare un importante processo di innovazione del comparto giudiziario, con il supporto della tecnologia digitale e della intelligenza artificiale, al fine di realizzare un miglioramento della trasparenza, della qualità e della produttività mediante realizzazione di varie linee di intervento.

Tra esse la creazione sperimentale di un laboratorio digitale del giudice tributario denominato TRIBHUB quale luogo di confronto, discussione, riflessione, condivisione ed aggiornamento per la impostazione di best practices rivolte - ex multis - alla formazione permanente dei giudici ,attuata anche in forma decentrata su base regionale, con il concorso di  Corti riunite in rete ed il coordinamento di referenti alla formazione .

In vista” dell' “efficientamento” della giustizia tributaria nel rinnovato impianto ordinamentale  è stato pertanto istituito un gruppo di lavoro ad hoc che- partendo dal presupposto che la formazione giudiziaria va obbligatoriamente   dispensata nel corso di tutto la vita professionale del magistrato ,ha redatto delle linee guida sulla formazione ,in particolare quella “decentrata”, destinata ad  affiancarsi  - integrandola - a quella “centralizzata” (a quale istituzione quest'ultima venga affidata) [Il Piano di formazione obbligatoria decentrata per la giustizia tributaria è stato elaborato -in base alla linea 3 del progetto - dalla Commissione II^ (Coor. Massimo Scuffi-Presidente della Corte di giustizia tributaria di II° grado del Veneto)].

La formazione decentrata andrebbe articolata presso strutture locali per fornire - con modalità oltremodo snelle - un completamento “quantitativo” ma - al tempo stesso - “qualitativo” della formazione centrale nel perseguire obiettivi che a questa risulterebbe difficile raggiungere.

Va infatti rimarcata la maggiore agilità̀ di questo tipo di offerta formativa che, di regola, organizzando in loco incontri di limitata durata temporale, avrebbe sicuramente tempi di reazione ad una novità̀ legislativa o a un mutato orientamento giurisprudenziale ben più̀ rapidi della formazione in sede centrale.

Inoltre, la brevità di questi incontri renderebbe gli stessi particolarmente adatti ad affrontare argomenti importanti ma circoscritti, per i quali apparirebbe sproporzionato l'impiego dei mezzi e delle risorse richieste dall'organizzazione di un corso centrale.

I corsi formativi o seminari  decentrati  - tenuti  con metodi tradizionali(in presenza)ovvero on line presso le Corti tributarie territoriali( quali rimarranno dopo il riordino/accorpamento annunciato dall'art.19 lett. i) della l. 111/23 sulla delega fiscale ) preferibilmente nelle sedi di II° grado, dovrebbero essere “di prossimità ” con  individuazione di programmazioni adeguate che colgano esigenze specifiche e valorizzino le esperienze locali, intrattenendo allo scopo rapporti con il contiguo mondo universitario (ma anche con gli ordini professionali e la PA )che potrebbero contribuire con propri esperti a dotare gli incontri  di interessanti  spunti  di approfondimento .

Il contributo delle Università

I relatori andrebbero preferibilmente scelti tra i giudici esperti per il portato della loro esperienza pratica ma anche tra accademici, avvocati, dottori commercialisti, funzionari della PA qualificati in specifiche discipline da inserire per categorie in apposito “albo docenti” destinato-con criterio di rotazione - al fabbisogno della formazione.

I principi di collaborazione enunciati nel già richiamato art. 5-bis invero favoriscono iniziative congiunte con gli Atenei tramite adozione di “protocolli” condivisi di interscambio culturale per:

-formulare proposte di aggiornamento dei programmi dei corsi e seminari;

-segnalare le principali novità anche in funzione del carattere interdisciplinare della formazione decentrata;

-prevedere cicli di seminari in raccordo con le attività organizzate nell'ambito dei dottorati di ricerca e delle iniziative di ‘terza missione';

-curare il monitoraggio del fabbisogno formativo e la valutazione dell'attività formativa.

Queste indicazioni programmatiche andrebbero dunque riversate in apposite “Convenzioni -quadro” (sul modello di quelle in parte già stipulate tra CPGT ed enti universitari) volte ad assicurare il più ampio sviluppo di collaborazioni didattiche nell'area economico-giuridica attinente la materia tributaria.

La formazione centrale ed il ruolo dei “formatori”

Naturalmente andrà conservata la centralità di una Scuola quale sede di confluenza e coordinamento della formazione decentrata.

Ad essa andrà in primis riservata la formazione iniziale destinata a tirocinii e praticantati  (possibilmente con l'ausilio di magistrati di affidamentoex art. 4-quinquies d.lgs. 545/92),la formazione dei dirigenti  giudiziari(presidenti  e vicepresidenti)operando quale vera e propria “scuola di accesso alle funzioni”, la preparazione  dei giudici delegati  alle attività di formazione (c.d. formatori decentrati ) da selezionare previa valutazione delle capacità formative dei candidati.

Ciò che va messo in evidenza - in questo periodo storico-è piuttosto l'esigenza di acquisire  formatori  collaboranti in grado di organizzare e seguire corsi di apprendimento soprattutto  nella materia dell'innovazione tecnologica e della informatizzazione vista la “specializzazione” a tutto campo che dovrà qualificare il giudice tributario “professionale” destinato  all'impiego di piattaforme on line ed alla gestione avanzata del processo tributario telematico già in atto  ,primo passo per la completa “dematerializzazione” delle Corti  tributarie.

Anche su questo versante occorrerà, in conclusione, avviare programmazioni ad hoc  di aggiornamento che potrebbero essere proficuamente  sperimentate in sede giudiziaria locale o -tramite opportune convenzioni-presso limitrofe  aule universitarie dotate degli indispensabili strumenti  tecnici, tenuto altresì conto che l'utilizzazione nel prossimo futuro di modelli semplificati  e format (art. 19 lett. b) delega fiscale)imporrà necessariamente anche  l'apprendimento di una  modalità di scrittura più concisa e semplificata sulla quale si dovrà incentrare la formazione (magari con l'ausilio di esperti del linguaggio) in linea con i principi dettati dall'art. 121 c.p.c. e dalle seguite  regolamentazioni.

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