Amministrazione straordinaria: disciplina generale

18 Gennaio 2024

La bussola tratta della disciplina generale relativa all'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, dettata dalla c.d. legge Prodi-bis (d.lgs. n.  270/1999, modificato dal d.l. n. 154/2015, convertito nella l. n. 189/2015 e successivamente modificato dalla l. n. 208/2015).

Inquadramento

L'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi può essere definita come la procedura concorsuale della grande impresa commerciale in stato di insolvenza.

La disciplina generale per quelle imprese che abbiano specifici e rilevanti livelli dimensionali, le c.d. “grandi imprese”, è dettata dalla c.d. legge Prodi-bis (d.lgs. n.  270/1999, modificato dal d.l. n. 154/2015, convertito nella l. n. 189/2015 e successivamente modificato dalla l. n. 208/2015). Laddove tale normativa nulla disponga si applica la normativa sulla liquidazione coatta amministrativa, se compatibile. Va da sé che in tal caso il commissario liquidatore sarà sostituito con il commissario straordinario.

Per quelle imprese che abbiano dimensioni e livello di indebitamento maggiori di quelle disciplinate dalla legge Prodi-bis, le c.d. “imprese grandissime”, è prevista una disciplina speciale dettata dal c.d. Decreto Marzano (d.l. n. 347/2003 convertito nella l. n. 39/2004 e successive modificazioni). Il Decreto Marzano è stato successivamente modificato dal c.d. Decreto Alitalia (d.l. 134/2008 convertito nella l. n. 166/2008) e dai c.d. Decreti Ilva (d.l. n. 1/2015 convertito nella l. n. 20/2005 e d.l. n. 191/2015 convertito nella l. n. 13/2016). Per quanto non espressamente previsto da tali norme si applica la disciplina del d.lgs. n. 270/1999.

La finalità dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è quella di conservare il patrimonio produttivo, mediante la prosecuzione, la riattivazione o la riconversione delle attività imprenditoriali. Ciò alla luce dei notevoli interessi, sia privati che pubblici, coinvolti. Essa dovrebbe chiudersi auspicabilmente con il risanamento dell'impresa. Qualora ciò non fosse possibile, si procederà con il riparto dell'attivo o, se sussistono le condizioni, con il concordato. Il fine della procedura è quindi quello di evitare la messa in liquidazione dell'impresa.

La procedura prevista dal Decreto Marzano è più rapida e snella, ridimensiona il potere giurisdizionale di controllo sul procedimento e demanda all'autorità amministrativa ogni potere decisionale. Con essa vi è la possibilità di delineare, alternativamente, un programma di ristrutturazione o un piano di cessione dei beni aziendali.

Disciplina generale (legge Prodi bis)

Ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 270/1999, possono essere ammesse all'amministrazione straordinaria le imprese, anche individuali, soggette alle disposizioni sul fallimento – oggi liquidazione giudiziale – che abbiano congiuntamente i seguenti requisiti:

  • un numero di lavoratori subordinati, compresi quelli ammessi al trattamento di integrazione dei guadagni, non inferiore a duecento da almeno un anno;
  • debiti per un ammontare complessivo non inferiore ai due terzi tanto del totale dell'attivo dello stato patrimoniale che dei ricavi provenienti dalle vendite e dalle prestazioni dell'ultimo esercizio.

Le imprese confiscate ai sensi della l. n. 575/1965, e successive modificazioni, possono essere ammesse all'amministrazione straordinaria, anche in mancanza dei requisiti prima detti.

Conditio sine qua non affinché un'impresa (rectius: una grande impresa) possa accedere alla procedura di amministrazione straordinaria è che il suo stato di insolvenza sia tale da avere concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali. La crisi deve essere quindi reversibile; l'insolvenza deve, cioè, esser tale da far comunque presumere che in futuro l'impresa sarà in grado di far fronte alle proprie obbligazioni. Il giudizio deve fondarsi su motivate previsioni di carattere imprenditoriale, economico e finanziario, che consentano di individuare gli specifici presupposti del programma di risanamento (App. Milano, 9 settembre 2002; Trib. Arezzo, 26 maggio 2010; Trib. Pavia 25 luglio 2002; Trib. Palermo 24 maggio 2001).

Quanto alle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali, esse devono potersi realizzare, in via alternativa: tramite la cessione dei complessi aziendali, sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno - il c.d. “programma di cessione dei complessi aziendali”; tramite la ristrutturazione economica e finanziaria dell'impresa, sulla base di un programma di risanamento di durata non superiore a due anni - il c.d. “programma di ristrutturazione”; per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali anche tramite la cessione di complessi di beni e contratti sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno - il c.d. “programma di cessione dei complessi di beni e contratti”.

Il procedimento di ammissione alla procedura

In sintesi, il procedimento di ammissione alla procedura parte con l'accertamento da parte del Tribunale dello stato di insolvenza e sulla sua reversibilità. Accertato tale presupposto, il Tribunale apre l'amministrazione straordinaria e nomina il commissario straordinario e il comitato di sorveglianza. Il commissario pone in essere il programma di risanamento dell'impresa che viene approvato ed attuato dal Tribunale e dall'Autorità amministrativa.

Più nel dettaglio, l'accertamento dello stato di insolvenza può essere chiesto, con ricorso, dall'imprenditore, dai creditori o dal Pubblico ministero.

Il Tribunale competente, che dal 16 marzo 2019 è il Tribunale in materia di imprese (art. 27, comma 1, CCII) - dichiara lo stato di insolvenza con sentenza (le possibilità di risanamento dell'impresa saranno accertate dopo l'apertura della procedura). Con essa il Tribunale nomina il giudice delegato e uno o tre commissari giudiziali, secondo l'indicazione del Ministro dello sviluppo economico, o anche autonomamente se l'indicazione non è pervenuta nei termini. La nomina di tre commissari giudiziali è limitata ai casi di eccezionale rilevanza e complessità della procedura.

Gli organi della procedura relativa alla dichiarazione di insolvenza sono il Tribunale, il Giudice delegato ed il Commissario giudiziale.

La procedura di amministrazione straordinaria

La procedura ha inizio con la relazione del commissario giudiziale. Con essa viene fatta una descrizione particolareggiata delle cause dell'insolvenza nonché una valutazione motivata circa l'esistenza delle condizioni per l'ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria. Alla relazione viene allegato lo stato analitico ed estimativo delle attività e l'elenco nominativo dei creditori riportante i rispettivi crediti e le cause di prelazione. Il Ministero dello sviluppo economico, al quale la relazione deve essere trasmessa, deposita in cancelleria il proprio parere in ordine all'ammissione dell'impresa dichiarata insolvente alla procedura di amministrazione straordinaria.

Se ne sussistono le condizioni il Tribunale dichiara, con decreto motivato, l'apertura della procedura di amministrazione straordinaria; in caso contrario dichiara, sempre con decreto motivato, la liquidazione giudiziale.

Gli organi della procedura di amministrazione straordinaria

Gli organi della procedura di amministrazione straordinaria sono il Commissario straordinario, il Comitato di sorveglianza e l'Autorità di vigilanza (Ministero dello sviluppo economico). In estrema sintesi, i loro compiti sono i seguenti.

Il Commissario straordinario è nominato dal Ministro dello sviluppo economico. Nei casi di eccezionale rilevanza e complessità della procedura possono essere nominati tre commissari straordinari. In quest'ultimo caso i commissari deliberano a maggioranza e la rappresentanza è esercitata congiuntamente da almeno due di essi. Con la sua nomina cessano le funzioni del commissario giudiziale.

Al commissario straordinario spetta la gestione dell'impresa e l'amministrazione dei beni dell'imprenditore insolvente e dei soci illimitatamente responsabili ammessi alla procedura. Egli inoltre ha il compito di redigere, ogni sei mesi, una relazione sulla situazione patrimoniale dell'impresa e sull'andamento della gestione. Per quanto attiene all'esercizio delle sue funzioni il commissario straordinario è pubblico ufficiale.

Il commissario straordinario può essere revocato in ogni tempo dal Ministro dello sviluppo economico. Quando cessa dal suo ufficio, anche durante l'amministrazione straordinaria, deve rendere il conto della gestione.

Il Comitato di sorveglianza, composto da tre o cinque membri, è nominato con decreto dal Ministro dello sviluppo economico al quale spetta anche la nomina del presidente. Un membro del comitato (o due nel caso in cui esso sia composto da cinque membri) è scelto i creditori chirografari mentre i membri rimanenti sono scelti tra persone particolarmente esperte nel tipo di attività esercitata dall'impresa o in materia concorsuale. Il comitato di sorveglianza, le cui deliberazioni sono sempre prese a maggioranza dei suoi componenti, esprime il parere sugli atti del commissario nei casi previsti dalla legge e in ogni altro caso in cui il Ministero dello sviluppo economico lo ritenga opportuno. Sia il comitato che ogni suo membro possono ispezionare le scritture contabili e i documenti della procedura in qualunque momento e possono chiedere chiarimenti al commissario straordinario e all'imprenditore insolvente.

Il Ministero dello sviluppo economico, fatte salve le competenze del Tribunale e del Giudice delegato nelle materie ad essi affidate, ha il compito di vigilare sulla procedura. Egli può avvalersi dell'opera di esperti o di società specializzate oltre che del personale della Guardia di Finanza per le verifiche ed i controlli necessari ai fini dell'espletamento dell'attività di vigilanza e dell'adozione degli atti e dei provvedimenti di propria competenza. Tra i poteri principali spetta al Ministro quello di nominare e revocare il commissario straordinario, di autorizzare i suoi atti più importanti e di chiedergli chiarimenti e precisazioni nei confronti di qualunque attività di gestione; di nominare, con proprio decreto, il comitato di sorveglianza, composto da tre o cinque membri e di nominare, tra tali membri, il presidente.

Accertamento del passivo

Ai sensi dell'art. 53 del d.lgs. n. 270/1999 l'accertamento del passivo prosegue sulla base delle disposizioni della sentenza dichiarativa dello stato di insolvenza, secondo il procedimento previsto dagli artt. 93 e ss. della Legge fallimentare, sostituito al curatore il commissario straordinario. Va da sé che, dopo l'entrata in vigore del nuovo Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, si applicheranno le norme di tale Codice, in molti casi sovrapponibili a quelle della legge fallimentare.

Il Programma di recupero

L'azione di salvataggio dell'impresa si attua attraverso la predisposizione di un piano di recupero, scelto e redatto dal commissario straordinario di concerto con l'organo di sorveglianza. Come si vede, tale parte della procedura è gestita interamente dall'autorità amministrativa e non dall'autorità giudiziaria. Il programma di recupero deve essere predisposto secondo uno degli indirizzi alternativi indicati nell'art. 27, comma 2, del d.lgs. n. 270/1999:

  • programma di cessione dei complessi aziendali;
  • programma di ristrutturazione;
  • e, per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali, programma di cessione dei complessi di beni e contratti.

Inoltre, esso è redatto in conformità degli indirizzi di politica industriale adottati dal ministero, così da salvaguardare l'unità operativa dei complessi aziendali e tenuto anche conto degli interessi dei creditori. Il programma deve pure conformarsi alle disposizioni ed agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà.

Ai sensi dell'art. 56 del d.lgs. n. 270/1999 il programma deve indicare: le attività imprenditoriali destinate alla prosecuzione e quelle da dismettere; il piano per la eventuale liquidazione dei beni non funzionali all'esercizio dell'impresa; le previsioni economiche e finanziarie connesse alla prosecuzione dell'esercizio dell'impresa; i modi della copertura del fabbisogno finanziario, con specificazione dei finanziamenti o delle altre agevolazioni pubbliche di cui è prevista l'utilizzazione; i costi generali e specifici complessivamente stimati per l'attuazione della procedura, con esclusione del compenso dei commissari e del comitato di sorveglianza.

Se il commissario adotta l'indirizzo della cessione dei complessi aziendali, il programma deve indicare le modalità della cessione, segnalando le offerte pervenute o acquisite, e le previsioni in ordine alla soddisfazione dei creditori. Se invece il commissario adotta l'indirizzo della ristrutturazione dell'impresa, il programma deve indicare le eventuali previsioni di ricapitalizzazione dell'impresa e di mutamento degli assetti imprenditoriali nonché i tempi e le modalità di soddisfazione dei creditori, anche sulla base di piani di modifica convenzionale delle scadenze dei debiti o di definizione mediante concordato.

L'esecuzione del programma è autorizzata dal Ministero dello sviluppo economico con decreto, sentito il comitato di sorveglianza. Copia del programma autorizzato è trasmesso dal Commissario straordinario al Tribunale ed a tutti i creditori, ed il Giudice delegato ne dispone il deposito in cancelleria.  Nel corso dell'esecuzione del programma può capitare che il commissario straordinario chieda al Ministero dello sviluppo economico, indicandone le ragioni, la modifica o la sua sostituzione con un programma che adotti l'indirizzo alternativo fra quelli previsti nell'art. 27, comma 2 del d.lgs. n. 270/1999. La modifica o la sostituzione è autorizzata con decreto, sentito il comitato di sorveglianza.

Il commissario straordinario deve compiere tutte le attività dirette all'esecuzione del programma autorizzato, fermo quanto stabilito dall'art. 42 relativo al controllo preventivo sui suoi atti. Sono soggetti ad autorizzazione del Ministero dello sviluppo economico, sentito il comitato di sorveglianza, gli atti di alienazione e di affitto di aziende e di rami di aziende nonché gli atti di alienazione e di locazione di beni immobili e di costituzione di diritti reali sui medesimi, gli atti di alienazione di beni mobili in blocco, di costituzione di pegno e le transazioni di valore indeterminato o superiore a € 206.582,76.

Il commissario straordinario deve presentare ogni tre mesi al Ministro dello sviluppo economico una relazione sull'andamento dell'esercizio dell'impresa e sulla esecuzione del programma. Successivamente, entro dieci giorni dalla scadenza del termine del programma, deve presentare una relazione finale, nella quale devono essere indicati analiticamente gli esiti della sua esecuzione, e deve essere specificato se gli obiettivi indicati nell'art. 27 del d.lgs. n. 270/1999 sono stati o meno raggiunti. Le relazioni sono sottoposte al parere del comitato di sorveglianza e trasmesse a tutti i creditori.

La ripartizione dell'attivo

La legge Prodi-bis prevede due forme di distribuzione dell'attivo: gli acconti (art. 68 d.lgs. n. 270/1999) e i riparti (art. 67 d.lgs. n. 270/1999). Essi possono essere parziali e finali. Quanto agli acconti è previsto che, in qualunque momento della procedura, tenuto conto delle esigenze connesse all'esercizio dell'impresa, il commissario straordinario, sentito il parere del comitato di sorveglianza e con l'autorizzazione del Giudice delegato, possa distribuire acconti parziali ai creditori, o ad alcune categorie di essi, sulle somme che saranno prevedibilmente attribuite in via definitiva nel rispetto delle cause legittime di prelazione. Gli acconti sono ripetibili e provvisori. Quanto ai riparti è previsto che ogni quattro mesi dalla data di scadenza del programma di cessione dei complessi aziendali o dalla data di deposito del decreto che dichiara esecutivo lo stato passivo, se successiva, il commissario straordinario presenti al Giudice delegato un prospetto delle somme disponibili ed un progetto di ripartizione delle medesime, corredato dal parere del comitato di sorveglianza. La ripartizione finale ha luogo dopo l'approvazione del conto della gestione e la liquidazione del compenso al commissario straordinario.

La chiusura della procedura di amministrazione straordinaria

In conformità con la sua finalità la procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi si chiude (dovrebbe chiudersi) quando il programma è stato attuato e l'impresa non è più in stato di insolvenza; quando, cioè, l'impresa ha ricominciato ad adempiere con regolarità le proprie obbligazioni. La chiusura della procedura postula quindi che l'impresa sia stata risanata e che l'imprenditore prima insolvente o le altre società costituite per il risanamento ne abbiano riacquistato la titolarità. Non sempre, però, nonostante il giudizio prognostico di reversibilità dello stato di insolvenza, si riesce a risanare l'impresa: l'insolvenza diventa allora irreversibile. In tali casi la procedura viene convertita in liquidazione giudiziale. Non è esclusa la possibilità che la procedura si chiuda con l'approvazione di un concordato.

Ai sensi dell'art. 74 del d.lgs. n. 270/1999 la procedura di amministrazione straordinaria si chiude quando si verificano i seguenti presupposti: se, nei termini previsti dalla sentenza dichiarativa dello stato di insolvenza, non sono state proposte domande di ammissione al passivo; se, anche prima del termine di scadenza del programma, l'imprenditore insolvente ha recuperato la capacità di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni; con il passaggio in giudicato della sentenza che approva il concordato.

Se è stato autorizzato un programma di cessione dei complessi aziendali, la procedura di amministrazione straordinaria si chiude quando, anche prima che sia compiuta la ripartizione finale dell'attivo, le ripartizioni ai creditori raggiungono l'intero ammontare dei crediti ammessi, o questi sono in altro modo estinti e sono pagati i compensi agli organi della procedura e le relative spese; oppure quando è compiuta la ripartizione finale dell'attivo.

Dopo la chiusura della procedura di amministrazione straordinaria, se è stata compiuta la ripartizione finale dell'attivo, i creditori non interamente soddisfatti o l'imprenditore dichiarato insolvente ne possono chiedere al Tribunale competente la riapertura. Il Tribunale, entro cinque anni dal decreto di chiusura, può ordinare la riapertura della procedura di amministrazione straordinaria, convertendola in fallimento (oggi liquidazione giudiziale), quando risulta che nel patrimonio dell'imprenditore esistono attività in misura tale da rendere utile il provvedimento o quando l'imprenditore offre garanzia di pagare almeno il dieci per cento ai creditori vecchi e nuovi (art. 77 del d.lgs. n. 270/1999).

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