Liquidazione coatta amministrativa (CCII)

Introduzione e inquadramento dell'istituto

La liquidazione coatta amministrativa è una procedura speciale e alternativa rispetto al fallimento, avente carattere in parte, amministrativo e, in parte, giurisdizionale, connotata da finalità tanto liquidatorie, quanto, e in larga misura, pubblicistiche (Pajardi, Paluchowski, Manuale di diritto fallimentare, Milano, 2008, 963).

Il carattere di eccezionalità della procedura rispetto al fallimento ben si desume dall'art. 2 del CCII, ai sensi del quale, “le imprese soggette a liquidazione coatta amministrativa non sono soggette al fallimento, salvo che la legge diversamente disponga”.

Tale procedura trova, invero, applicazione in presenza di particolari categorie di imprese individuate dalla legge, in relazione alle quali la natura pubblicistica degli interessi e il pericolo che il dissesto possa ripercuotersi sulla tutela degli interessi stessi, alla tutela dei quali è predisposto lo Stato, è alla radice della natura mista – giurisdizionale in alcune fasi (l'accertamento dei presupposti per l'apertura della procedura, la formazione dello stato passivo, la chiusura della liquidazione, caratterizzato dal deposito del bilancio finale della liquidazione, del conto della gestione e del piano di riparto), amministrativa in misura prevalente – della procedura.

Originariamente regolata dagli articoli 194 ss. l. fall., nel Codice della Crisi d'Impresa e dell'Insolvenza la liquidazione controllata risulta disciplinata dal Titolo VII, sotto la rubrica “Liquidazione coatta amministrativa”, dagli articoli 293 al 315.

Essa viene definita come “il procedimento concorsuale amministrativo che si applica nei casi espressamente previsti dalla legge” (art. 293 CCII): vi rientrano, in via esemplificativa, banche, società di intermediazione finanziaria, imprese di assicurazioni, intermediari finanziari, istituti di moneta elettronica e gli istituti di pagamento; società di intermediazione mobiliare, di gestione del risparmio, di investimento, fondi comuni di investimento.

Non esiste un'unica procedura di liquidazione coatta amministrativa, ma tante quante sono le leggi speciali che le prevedono, rispetto alle quali la disciplina del CCII assume carattere integrativo.

L'accertamento dello stato di insolvenza e l'apertura della procedura

Sebbene la liquidazione coatta amministrativa possa essere dichiarata anche per irregolarità della gestione, violazione di legge o soppressione dell'impresa per interesse pubblico, di regola, il presupposto oggettivo di applicazione è rappresentato dallo stato di insolvenza (da non confondere con la dichiarazione di fallimento: C. Cost., 12 aprile 2022, n. 93), l'accertamento del quale può precedere o seguire l'apertura della procedura, posto che, in ogni caso, da esso discende l'inefficacia delle azioni revocatorie nelle ipotesi di atti pregiudizievoli posti in essere da soggetto debitore (art. 299 CCII).

Quando l'accertamento precede la liquidazione coatta amministrativa (art. 297 CCII), esso avviene nel corso di una fase giudiziale di competenza del tribunale del luogo in cui l'impresa ha la sede legale, destinato a chiudersi con sentenza reclamabile in corte d'appello da parte di qualunque interessato. È anche al fine di consentire l'individuazione del giudice territorialmente competente, infatti, che l'art. 195, comma 1, l. fall. fissa la regola di irrilevanza del trasferimento infrannuale della sede dell'impresa, oltre che funzione della dichiarazione di insolvenza (Cass., 6 febbraio 2023, n. 3535; Cass., 15 settembre 2022, n. 27230). La legittimazione a chiedere la dichiarazione dello stato d'insolvenza spetta ai creditori o all'autorità di vigilanza.

Quando l'accertamento è successivo all'apertura della procedura, la legittimazione attiva spetta al commissario liquidatore o dal pubblico ministero (art. 298 CCII). La procedura è analoga a quella precedente, stante l'espresso rinvio all'art. 297, ferme restando le disposizioni delle leggi speciali relative all'accertamento dello stato d'insolvenza successivo all'apertura della liquidazione coatta amministrativa.

Accertato lo stato di insolvenza, o prima che ciò avvenga, in presenza dei medesimi presupposti (Cass., 30 aprile 2018, n. 10383) la liquidazione coatta amministrativa è, in ogni caso, dichiarata con decreto soggetto a pubblicità e iscritto nel registro delle imprese (art. 300 CCII). Se la dichiarazione d'insolvenza è precedente alla pronuncia del decreto di apertura, la sentenza è comunicata all'autorità amministrativa affinché disponga la liquidazione.

Sotto il profilo degli effetti del provvedimento di liquidazione, sulla stregua di quanto già previsto dall'art. 200 l. fall., dalla data dello stesso il commissario liquidatore acquista la rappresentanza dell'ente e cessano le funzioni delle assemblee e degli organi di amministrazione e di controllo delle società, salvo il caso del concordato della liquidazione (art. 303 CCII).

Organi della procedura

Gli organi che prendono parte alla liquidazione controllata ben si desumono dal provvedimento stesso che dichiara l'apertura della procedura.

Ai sensi dell'art. 301 CCII, infatti, con il provvedimento che ordina la liquidazione o con altro successivo, vengono nominati (comma 1) un commissario liquidatore, soggetto al controllo della autorità di vigilanza che gestisce e vigila sulla procedura e un comitato di sorveglianza composto da tre membri o cinque membri, scelti fra persone particolarmente esperte nel ramo di attività esercitato dall'impresa, possibilmente fra i creditori (con il compito di perseguire unicamente l'interesse pubblico e, solo indirettamente, quello privato della tutela del ceto creditorio). Quando l'importanza dell'impresa lo consigli, vengono nominati tre commissari liquidatori (comma 2).

Il ruolo del commissario liquidatore

Un ruolo centrale nel contesto della procedura è quello svolto dal commissario liquidatore. Si tratta di un organo, monocratico o collegiale, secondo la decisione dell'autorità di vigilanza, avente natura di pubblico ufficiale (Bonsignori, Liquidazione coatta amministrativa, Bologna, 1973, 135), al quale è demandato il compito di amministrare il patrimonio dell'impresa e di procedere alla liquidazione dell'attivo, secondo le direttive date dall'autorità amministrativa e sotto il controllo del comitato di sorveglianza(artt. 305 CCII). La rilevanza del ruolo svolto dal commissario giustifica la possibilità che esso incorra in responsabilità penale (per i reati commessi in relazione all'incarico ricevuto), civile (per i danni provocati alla procedura), nonché disciplinare (la cui conseguenza è la revoca) e fiscale.

È importante e, a tal uopo, è previsto il controllo dell'autorità di vigilanza, che il commissario prenda in consegna i beni compresi nella liquidazione, le scritture contabili e gli altri documenti dell'impresa e formi l'inventario, nominando – se necessario – uno o più stimatori per la valutazione dei beni aziendali.

Seppur dispensato dalla redazione del bilancio annuale (art. 306 CCII), ogni sei mesi, al fine di consentire all'autorità di vigilanza l'esercizio della propria attività di controllo, il commissario liquidatore deve presentare alla stessa una relazione sulla situazione patrimoniale dell'impresa e sull'andamento della gestione, precisando la sussistenza di eventuali indicatori della crisi, accompagnata da un rapporto del comitato di sorveglianza. Nello stesso termine, copia della relazione è trasmessa al comitato di sorveglianza, unitamente agli estratti conto dei depositi postali o bancari relativi al periodo. Il comitato di sorveglianza o ciascuno dei suoi componenti possono formulare osservazioni scritte. Altra copia della relazione è trasmessa, assieme alle eventuali osservazioni, per via telematica all'ufficio del registro delle imprese ed è trasmessa a mezzo di posta elettronica certificata ai creditori e ai titolari di diritti sui beni.

Rispetto alla previgente disposizione contenuta nell'art. 204 l. fall., l'unico aspetto di novità della norma è il rinvio alla disciplina della liquidazione giudiziale dell'affitto d'azienda e del programma di liquidazione, nei limiti della compatibilità. 

Oltre alla redazione della relazione periodica, al commissario liquidatore compete anche il potere di esercitare l'azione di responsabilità contro gli amministratori e i componenti degli organi di controllo con l'autorizzazione dell'autorità di vigilanza.

L'articolo 307 CCII, come già l'art. 205 l. fall., prevede, infatti, l'obbligo, in capo all'imprenditore individuale o agli amministratori delle imprese in forma societaria o di enti, di rendere il conto al commissario liquidatore per il tempo posteriore all'ultimo bilancio. A tale obbligo fa da pendant il potere del commissario di esercitare, previa autorizzazione dell'autorità predetta, l'azione di responsabilità contro gli amministratori e i componenti degli organi di controllo dell'impresa o dell'ente.

Formazione dello stato passivo

I creditori sono informati dell'apertura della liquidazione con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e con la PEC del commissario, che dev'essere inviata entro un mese dalla nomina (art. 308 CCII). I creditori, infatti, non sono legittimati a proporre la domanda d'insinuazione, ma è il commissario liquidatore che comunica l'importo del credito, risultante dalle scritture contabili dell'impresa.

Detta comunicazione costituisce espressione dell'impulso d'ufficio tipico della procedura concorsuale amministrativa, nella quale non è prevista la domanda di insinuazione al passivo (Cass., sez. un., 3 ottobre 1996, n. 8625). Il mancato invio della comunicazione, che deve, peraltro, contenere l'avvertimento che entro 15 giorni dal ricevimento della comunicazione i creditori devono indicare l'elettronica certificata (in mancanza, le comunicazioni sono eseguite mediante deposito in cancelleria), può essere eccepito mediante opposizione dello stato passivo. Tale termine è, per giurisprudenza consolidata, da considerarsi ordinatorio (per tutte, Cass., 12 febbraio 2008, n. 3380).

Salvo l'eventuale maggior termine previsto dalle leggi speciali, di regola, entro novanta giorni dalla data del provvedimento di liquidazione (termine ordinatorio: Celoria, Pajardi, Commentario alla legge fallimentare, cit., 1064) il commissario deve formare l'elenco dei crediti ammessi o respinti e delle domande indicate all'art. 308, comma 2, CCII, accolte o respinte, e lo deposita nella cancelleria del tribunale dove ha il centro degli interessi principali. È ammessa l'insinuazione tardiva, ma solo per i crediti per i quali non sia stata già richiesta l'ammissione al passivo, restando altrimenti quale unico rimedio l'opposizione allo stato passivo (Cass., 14 ottobre 2010, n. 21241; Cass., 5 marzo 2009, n. 5304; Cass., 28 agosto 1998, n. 8575).

È da notare come in questa fase i creditori possano presentare osservazioni e istanze dopo aver ricevuto la comunicazione del commissario liquidatore: si tratta di una mera facoltà d'intervento nel procedimento amministrativo e non già di un onere o di un obbligo previsto a pena d'inammissibilità dell'opposizione. Non c'è concordia in dottrina in merito all'obbligo per il commissario di provvedere sulle domande dei creditori (Bonsignori, cit., 219; Provinciali, Trattato di diritto fallimentare, Milano, 1974, 2574), tuttavia depone in senso favorevole l'obbligo del commissario di trasmettere l'elenco dei crediti ammessi o respinti a coloro la cui pretesa non sia in tutto o in parte ammessa, deposito per effetto del quale l'elenco diventa esecutivo. È da segnalare come la natura amministrativa dell'elenco abbia portato la giurisprudenza a negarne autorità di giudicato e ad affermare la competenza del giudice amministrativo su eventuali doglianze dei creditori (Cass., sez. un., 14 dicembre 2021, n. 39786; Cass., sez. un., 9 marzo 1993, n. 2801; già Cass., sez. un., 13 novembre 1997, n. 11216)

Si esclude (Cass., 3 maggio 2005, n. 9163; Bonsignori, cit., 229; C Celoria, Pajardi, cit., 1064) che il provvedimento di esclusione debba essere motivato, in quanto l'opposizione allo stato passivo dà luogo ad un ordinario giudizio di cognizione, il cui oggetto è costituito dall'accertamento della fondatezza della pretesa di ammissione dello stato passivo e non dalla verifica delle ragioni del mancato accoglimento della domanda. Come si evince, diversamente da quanto accade nella liquidazione giudiziale, quasi tutta l'attività di formazione dello stato passivo è concentrata nelle mani del commissario, mentre l'intervento dell'autorità giudiziaria residua nell'eventuale fase di impugnazione dello stato passivo, disciplinata mediante rinvio alle norme sulla liquidazione giudiziale.

L e impugnazioni dello stato passivo segnano il passaggio dalla fase amministrativa di formazione dello stato passivo alla fase giurisdizionale (Cass., sez. un., 13 novembre 1997, n. 11216). Come si è accennato, infatti, l'intervento dell'autorità giudiziaria nella liquidazione coatta amministrativa è previsto solo nella fase di impugnazione, che risulta disciplinata mediante rinvio alle norme dettate per la liquidazione giudiziale (artt. 206,207,208,210 CCII). È da ritenersi tutt'ora predicabile quell'orientamento secondo il quale sarebbe inapplicabile il termine lungo di sei mesi ex art. 327 c.p.c., in quanto tale norma è riferibile ai soli giudizi di gravame proposti contro i provvedimenti giudiziali, tra i quali non rientra lo stato passivo formato dal commissario liquidatore (Cass., sez. un., 15 ottobre 2008, n. 25174).

La liquidazione dell'attivo

Nella liquidazione dell'attivo il commissario gode di ampia autonomia e discrezionalità. In questa fase – che può essere avviata anche senza attendere il deposito dello stato passivo in cancelleria – il commissario trasforma il patrimonio dell'impresa in denaro e può farlo nelle forme che ritiene più opportune, potendo anche procedere all'alienazione dei beni a trattativa privata (Stasi, La liquidazione coatta amministrativa, in Fauceglia, Panzani (diretto da), Fallimento e altre procedure concorsuali, 2009, Padova, 907; Bonsignori, cit., 600), sempre nel rispetto della diligenza ex art. 38 l. fall.

Tuttavia, la libertà del commissario viene meno in caso di vendite immobiliari o di beni mobili in blocco, dovendo in tal caso essere autorizzato dall'autorità amministrativa di vigilanza, previo parere del comitato di sorveglianza. Il provvedimento di autorizzazione fisserà le regole della vendita: come atto amministrativo, è sindacabile per vizi di legittimità avanti il giudice amministrativo.

La giurisprudenza consolidata ritiene che tutti gli atti del commissario, adottati durante la fase della liquidazione per la gestione della procedura, siano impugnabili dinanzi al giudice amministrativo (Cass., sez. un., 9 marzo 1993, n. 2801).

Il riparto e la chiusura della liquidazione

Il procedimento si esaurisce con la ripartizione dell'attivo, che ha ad oggetto tutte le attività che il commissario ha realizzato, detratte le spese di procedura e i debiti della massa, pagati in prededuzione. Le somme ricavate sono, infatti, distribuite nel rispetto della par condicio creditorum, ferme restando le cause legittime di prelazione (Cass., 19 settembre 2006, n. 20259).

La procedura di riparto delle somme risulta disciplinata dall'art. 312 CCII, che riproduce il testo dell'art. 210 l. fall., nel momento in cui attribuisce al commissario liquidatore il compito di procedere alla liquidazione dell'attivo.

In questa fase, la peculiarità più rilevante è rappresentata dalla possibilità che il commissario, previo parere del comitato di sorveglianza e con l'autorizzazione dell'autorità vigilante, possa riconoscere ai creditori acconti parziali sulle somme a loro spettanti. Gli acconti sono revocabili, ove discordanti da un definitivo accertamento delle passività, e hanno carattere provvisorio.

Sebbene la dottrina non sia unanime intorno alla natura autonoma o meno degli acconti parziali, appare inconfutabile il carattere degli acconti quali erogazioni provvisorie di somme di denaro da imputarsi alla somma nel complesso dovuta, che il commissario anticipa ai creditori. Tanto è vero, che il commissario che paga acconti ad uno o più creditori si assume nei confronti degli altri la responsabilità in caso di fondi insufficienti (cfr. Stasi, Osservatorio tributario in Fallimento, 8-9, 2020, 1165-1170).

Rispetto al passato, la novità è rappresentata dalla previsione secondo la quale, in caso di insufficienza dei fondi disponibili per il pagamento dei debiti, il commissario liquidatore chiede l'accertamento dello stato d'insolvenza e, se ne ricorrono le condizioni, l'apertura della procedura di liquidazione giudiziale.

Conclusa la liquidazione e prima dell'ultimo riparto, il bilancio finale della liquidazione, con il conto della gestione e il piano di riparto tra i creditori, accompagnati da una relazione del comitato di sorveglianza, devono essere sottoposti dal commissario all'autorità vigilante, che ne autorizza il deposito presso la cancelleria del tribunale competente e liquida il compenso al commissario.

Ferma restando la possibilità degli acconti parziali, infatti, di regola la distribuzione dell'attivo avviene nel rispetto del riparto finale, che segue alla predisposizione, da parte del commissario, del bilancio finale di liquidazione, del conto gestione e del piano da sottoporre all'autorità di vigilanza, nonché al suo deposito e pubblicazione.

Il deposito è comunicato ai creditori ammessi al passivo via PEC (nonché pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale): contro gli atti depositati i creditori possono proporre ricorso al Tribunale ordinario entro venti giorni dalla comunicazione. Il tribunale decide con decreto in camera di consiglio.

In assenza di contestazioni, bilancio, conto di gestione e piano di riparto s'intendono approvati ed il commissario provvede alle ripartizioni finali tra i creditori.

Laddove emerga che alcune attività non sono state liquidate, ovvero irregolarità del rendiconto, l'autorità di vigilanza nega l'autorizzazione al deposito dei documenti presso la cancelleria del Tribunale. In tale ipotesi, l'autorità di vigilanza può impartire direttive per l'adozione dei provvedimenti necessari a porre rimedio alle lacune riscontrate (Stasi, cit., 1912.)

È da segnalare come, sulla stregua di quanto originariamente previsto dall'art. 213 l. fall., l'art. 314 prevede la possibilità del concordato diretto al soddisfacimento dei creditori, che rappresenta una modalità di chiusura della procedura di liquidazione coatta amministrativa, alternativa a quella del riparto finale. Non si tratta di una forma di cessazione della materia del contendere (Cass., 17 gennaio 2023, n. 1283).

A tal fine, è necessario che, come già previsto dall'art. 214 l. fall., la presentazione della proposta sia autorizzata dall'autorità vigilante, su parere del commissario e sentito il comitato di sorveglianza.

Il procedimento mantiene la sua forma semplificata, non essendo prevista la sottoposizione al voto da parte dei creditori, ma atteso che i creditori e ogni altro interessato possono opporsi e che il tribunale tenga conto di tali opposizioni nel decidere sulla proposta. 

L'eventuale inesecuzione del concordato ne giustifica la risoluzione, che è una fase avente natura giudiziale: essa avviene con sentenza del tribunale in camera di consiglio, su istanza commissario liquidatore o di uno o più creditori. Risolto o annullato il concordato, si riapre la liquidazione coatta amministrativa e l'autorità che vigila sulla liquidazione adotta i provvedimenti che ritiene necessari.