Decreto PNRR convertito in legge e misure di contrasto al lavoro sommerso e irregolare: dalle ripenalizzazioni alla nuova patente a punti

In sede di conversione del d.l. n. 19/2024, la l. n. 56/2024 ha ufficialmente mantenuto la reintroduzione degli originari reati contravvenzionali in materia di appalto illecito, tornati in auge nonostante le precedenti depenalizzazioni legislative attraverso un'azione di rafforzamento del trattamento sanzionatorio.

Al di fuori delle scelte di politica criminale sottostanti alla riforma, nessuna menzione è stata rivolta alla pratica dei cambi di appalto e dei contratti di rete o associativi, seppure anch'essi connotati da un forte impatto in termini di impiego della manodopera. Il silenzio legislativo non è poi mancato attorno al possibile coordinamento con le fattispecie riguardanti il caporalato o la frode fiscale, oltreché in relazione al sistema del d.lgs. n. 231/2001 in materia di responsabilità amministrativa da reato degli enti, soprattutto con riferimento al nuovo sistema della patente a punti previsto per gli operatori dei cantieri edili temporanei o mobili.

Nella presente trattazione, allora, si tenterà sinteticamente di fornire un breve focus sulle novità di maggior rilievo in materia di salute e sicurezza sul lavoro, distinguendo le disposizioni concernenti gli ambiti della prevenzione e del contrasto del lavoro irregolare e sommerso da quelle relative al potenziamento del personale ispettivo, con la finalità di agevolare la comprensione del nuovo testo di legge.

Le previsioni in materia di prevenzione e contrasto del lavoro sommerso e irregolare

Il Legislatore, con l'art. 29, comma 2 e commi da 10 a 14, interviene nell'ambito del trattamento economico e normativo del personale impiegato tramite contratti di appalto di opere o servizi e di subappalto.

La verifica della congruità della manodopera nell'ambito degli appalti pubblici e privati di realizzazione dei lavori edili

Segnatamente, con il comma 2 dell'art. 29 è stato inserito il comma 1-bis al d.lgs. n. 276/2003 (emesso in “Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro”), che prevede l'obbligo di corrispondere al personale impiegato nell'appalto di opere o servizi e nel subappalto un trattamento economico e normativo complessivamente non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale e territoriale applicato nel settore e riferibile all'area territoriale strettamente connessi con l'attività oggetto dell'appalto e del subappalto.  

Pertanto, viene riproposto con termini analoghi il contenuto dell'art. 11, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 (il c.d. “Codice dei contratti pubblici”), rivolto all'obbligo di applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni la disciplina dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore.

Per la corresponsione (che deve necessariamente avere luogo entro un anno dalla cessazione dell'appalto) dei trattamenti retributivi e i contributi previdenziali dovuti ai lavoratori, è poi aggiunta un'ulteriore ipotesi di responsabilità solidale: oltre all'appalto di servizi in cui il committente-datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore, il regime di responsabilità solidale si estende anche ai casi di somministrazione di prestatori di lavoro da parte di soggetti diversi da quelli autorizzati allo svolgimento di attività di somministrazione di lavoro, di intermediazione e di ricerca e selezione del personale, nonché a quelli di appalto e di distacco privi dei requisiti necessari per la configurazione di siffatti istituti.

Con il comma 10, l'art. 29 inserisce altresì l'obbligo per il responsabile del progetto (negli appalti pubblici) e per il committente (negli appalti privati) di verificare, prima di procedere al saldo finale dei lavori edili, la congruità dell'incidenza della manodopera sull'opera complessiva, nei casi e secondo le modalità di cui al decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (d.m. 25 giugno 2021, n. 143).

Le sanzioni applicabili in caso di versamento senza la verifica di congruità della manodopera

Seppur non strettamente riferibili alla materia della salute e della sicurezza sul lavoro, vale la pena precisare che i successivi commi 11, 12, 13 e 14 contenuti nell'art. 29 del nuovo testo normativo disciplinano l'applicabilità delle seguenti sanzioni in caso di omessa verifica della congruità dell'incidenza della manodopera sull'opera complessiva.

Infatti, negli appalti pubblici di valore pari o superiore a 150.000 euro, la stazione appaltante considererà ai fini della valutazione della performance del responsabile del progetto il versamento del saldo finale effettuato con l'omessa verifica o mancata regolarizzazione della posizione da parte dell'impresa affidataria dei lavori. Inoltre, l'accertamento della violazione sarà comunicato all'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) per consentire a quest'ultima di esercitare i propri poteri.

Diversamente, negli appalti privati di valore complessivo pari o superiore a 500.000 euro, il versamento effettuato dal committente del saldo finale senza l'esito positivo della verifica o la regolarizzazione della posizione determinerà l'applicazione a proprio carico di una sanzione amministrativa da 1.000 a 5.000 euro.

Per l'accertamento delle predette violazioni e per l'applicazione delle sanzioni in caso di appalti privati, la competenza ricadrà sugli organi di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale.

L'azione di revisione delle contravvenzioni lavoristiche

Al comma 4 dell'art. 29, viene rafforzato il trattamento sanzionatorio dell'esercizio non autorizzato delle attività di intermediazione (art. 18, comma 1, d.lgs. n. 276/2003) e, nel dettaglio, la pena prevista è quella dell'arresto fino a un mese o quella dell'ammenda di 60 euro per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro in caso di esercizio non autorizzato delle attività di cui all'art. 20 d.lgs. n. 276/2003 (agenzie di somministrazione di lavoro e agenzie di somministrazione di lavoro a tempo indeterminato abilitate a svolgere esclusivamente una delle attività specificate al comma 3° della predetta disposizione). Inoltre, se non vi è scopo di lucro, sono previsti l'arresto fino a due mesi ovvero l'ammenda da 600 a 3.000 euro. Diversamente, l'esercizio non autorizzato delle attività delle agenzie di ricerca e selezione del personale e delle agenzie di supporto alla ricollocazione professionale è ora punito con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda da 900 a 4.500 euro, mentre in assenza di scopo di lucro, si prevede l'arresto fino a quarantacinque giorni in alternativa all'ammenda da 300 a 1.500 euro.

Poi, sono punibili con l'arresto fino a un mese o con l'ammenda di 60 euro per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro non solo l'utilizzatore che ricorre alla somministrazione di prestatori di lavoro da parte di soggetti diversi dalle agenzie di somministrazione abilitate (art. 4, comma 1, lett. a o b, d.lgs. n. 276/2003) o comunque al di fuori dei limiti previsti dalla normativa, ma anche l'utilizzatore e il somministratore nei casi di appalto e di distacco che risultino scevri dei requisiti necessari.

Inoltre, con l'abrogazione dell'art. 38-bis d.lgs. n. 81/2015 operata dal comma 5 dell'art. 29, il comma 4 si occupa anche del reato contravvenzionale della somministrazione fraudolenta di manodopera (ovverosia quando la somministrazione sia realizzata con il precipuo scopo di eludere norme inderogabili di legge o del contratto collettivo riguardanti il lavoratore) e torna a rafforzarne il trattamento sanzionatorio. In tal caso, infatti, il nuovo comma 5-ter dell'art. 18 d.lgs. n. 276/2003 prevede che il somministratore e l'utilizzatore siano puniti con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda di 100 euro per ciascun lavoratore coinvolto e per ciascun giorno di somministrazione).

Fra le disposizioni aggiunte all'art. 18 del sopracitato decreto, infine, devono segnalarsi anche i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies, laddove è stabilito l'aumento del 20% delle sanzioni previste se, nei tre anni precedenti, al datore di lavoro siano state applicate sanzioni penali per i medesimi illeciti e, in tal caso, l'importo delle pene pecuniarie proporzionali previste deve oscillare necessariamente fra i 5.000 e i 50.000 euro. Inoltre, il 20% delle somme versate in sede amministrativa sono destinate ad incrementare il Fondo risorse decentrate dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro per la valorizzazione del relativo personale.

Gli accertamenti ispettivi in materia di salute e sicurezza sul lavoro e la Lista di conformità dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro

Ai commi 7, 8 e 9 dell'art. 29, il Legislatore della novella introduce delle disposizioni anche in relazione all'Ispettorato Nazionale del Lavoro. Queste prevedono che al termine degli accertamenti ispettivi condotti anche in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, in assenza di violazioni o irregolarità, l'Ispettorato Nazionale del Lavoro debba rilasciare un attestato e iscrivere il datore di lavoro, nel rispetto della normativa in materia di data protection (Reg. UE 2016/279 c.d. G.D.P.R.) e solo previo consenso di quest'ultimo, in un elenco informatico denominato “Lista di conformità INL” e pubblicato sul sito internet istituzionale del medesimo Ispettorato Nazionale del Lavoro.

Al di fuori delle verifiche in ambito antinfortunistico e delle eventuali richieste di intervento o indagini disposte dalla Procura della Repubblica, nei dodici mesi successivi all'iscrizione nella predetta Lista e nelle materie oggetto dell'avvenuto accertamento, i datori di lavoro ai quali è stato rilasciato l'attestato non saranno sottoposti ad ulteriori verifiche dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro.

La permanenza dell'iscrizione del datore di lavoro nella “Lista di conformità INL” verrà meno solo in caso di cancellazione dall'elenco informatico da parte dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro, nelle sole ipotesi di violazioni o irregolarità accertate mediante elementi probatori acquisiti dagli organi di vigilanza successivamente all'iscrizione. 

Il Sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi tramite crediti (la c.d. ‘patente a punti')

Con un'attenzione squisitamente rivolta alla normativa antinfortunistica, viene demandata al comma 19 dell'art. 29 del nuovo provvedimento normativo la riformulazione dell'art. 27 d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81(c.d. «Testo Unico in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro»).

I destinatari dell'obbligo

Invero, a partire dal 1° ottobre 2024, le imprese e i lavoratori autonomi operanti nei cantieri temporanei o mobili (ovverosia ogni luogo in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile, il cui elenco è riportato nell'allegato X del d.lgs. n. 81/2008) avranno l'obbligo di essere in possesso di un'apposita patente.

Tale adempimento potrà ricadere anche sulle imprese e sui lavoratori autonomi di altri settori (purché appositamente individuati con decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, sentite le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori più rappresentative), ma non si estende a coloro che:

• effettuano mere forniture o prestazioni di natura intellettuale;
• sono imprese e lavoratori autonomi stabiliti in un altro Stato membro dell'Unione europea oppure in uno Stato non appartenente all'Unione europea e possiedono un documento equivalente rilasciato dalla competente autorità del proprio Paese e, in caso di Stato extra-UE, riconosciuto dalla normativa italiana;
• alle imprese che siano in possesso dell'attestazione di qualificazione SOA (in classifica pari o superiore alla III, di cui all'art. 100 d.lgs. n. 36/2023, in materia di contratti pubblici).

I requisiti per la domanda di conseguimento e il rilascio della patente

L'autorità competente al rilascio della patente è l'Ispettorato Nazionale del Lavoro, che la emetterà in formato digitale a condizione che l'impresa e il lavoratore autonomo possiedano i seguenti requisiti:

• siano iscritti alla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura;
• abbiano garantito l'adempimento da parte di datori di lavoro, dirigenti, preposti, lavoratori autonomi e prestatori di lavoro, degli obblighi formativi previsti dal d.lgs. n. 81/2008;
• siano muniti del documento unico di regolarità contributiva (DURC) in corso di validità;
• siano in possesso del Documento di Valutazione dei Rischi (DVR) ove previsto dalla normativa vigente;
• abbiano conseguito la certificazione di regolarità fiscale (ex art. 17-bis, commi 5 e 6, d.lgs. n. 241/1997) in osservanza alla legge, comunemente denominato Documento Unico di Regolarità Fiscale (DURF);
• abbiano nominato il proprio Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP) nei casi previsti dalla normativa vigente.

Il possesso dei predetti requisiti può essere sottoposto ad autocertificazione e, in tal caso, si applicano le norme di cui al d.P.R. n. 445/2000 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa).

Ai soggetti che operano nei cantieri temporanei o mobili e che sono tenuti al possesso della patente dalla decorrenza dell'obbligo è comunque consentito lo svolgimento delle attività pur in assenza del conseguimento, ma solo nelle more del relativo rilascio della patente e salve comunicazioni di senso contrario eventualmente notificate agli operatori da parte dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro.

Le modalità di presentazione della domanda per il conseguimento della patente e il relativo contenuto informativo sono individuati, sentito l'Ispettorato Nazionale del Lavoro, con apposito Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che si occupa di disciplinare anche i presupposti e il procedimento per l'adozione del provvedimento di sospensione.

Il contenuto informativo della patente e a ogni informazione utile contenuta nel Sistema Informativo Nazionale per la Prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP) sono registrati in un'apposita sezione del Portale Nazionale del Sommerso (PNS), già istituito con d.lgs. n. 124/2004 per garantire l'efficace programmazione dell'attività ispettiva e per monitorare il fenomeno del lavoro sommerso su tutto il territorio nazionale, in cui confluiscono le risultanze delle attività di vigilanza svolte dall'Ispettorato Nazionale del Lavoro, oltreché dal personale ispettivo dell'INPS, dell'INAIL, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza.

I crediti della patente, la decurtazione e la sospensione

La patente presenta un punteggio iniziale di trenta crediti e fino ad almeno quindici crediti consente ai soggetti obbligati al relativo conseguimento di poter operare nei cantieri temporanei o mobili che ne richiedono il possesso. 

I criteri di attribuzione di crediti ulteriori rispetto al punteggio iniziale e le modalità di recupero dei crediti decurtati sono disciplinati da apposito decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, sentito l'Ispettorato Nazionale del Lavoro.

Il punteggio della patente può essere decurtato a seguito delle risultanze dei provvedimenti definitivi (sentenze passate in giudicato e/o ordinanze esecutive di ingiunzioneexart.18 l. n. 689/1981) applicati a carico di datori di lavoro, dirigenti e preposti delle imprese o dei lavoratori autonomi (nei casi   e nelle misure indicati nell'allegato I-bis di cui all'allegato 2-bis annesso al d.lgs. n. 81/2008). Ai fini della decurtazione dei crediti, è l'autorità che ha emesso il provvedimento definitivo a comunicarlo, entro trenta giorni, anche con modalità informatiche, all'Ispettorato Nazionale del Lavoro.

In caso di contestazione di più violazioni a seguito del medesimo accertamento ispettivo, la decurtazione dei crediti non può eccedere il doppio di quella prevista per la violazione più grave.

In caso di infortunio nel cantiere e se da questo deriva la morte oppure un'inabilità permanente (assoluta o parziale) del lavoratore, l'Ispettorato Nazionale del Lavoro può emettere un provvedimento cautelare di sospensione della patente per un massimo di dodici mesi. Avverso il predetto provvedimento può essere proposto ricorso dinanzi alle autorità competenti.

Alle imprese e ai lavoratori autonomi dotati di patente con punteggio inferiore a quindici crediti non è consentito operare nei cantieri temporanei o mobili che ne richiedono il possesso. In tal caso possono essere portate a compimento le sole attività oggetto di appalto o subappalto che sono già in corso di svolgimento, sempreché i lavori eseguiti siano superiori al 30% del valore del contratto e fatti salvi i provvedimenti assunti dagli organi di vigilanza per il contrasto del lavoro irregolare e per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori (art. 14 d.lgs. n. 81/2008).

La revoca della patente e le sanzioni

La revoca della patente si applica nei soli casi di dichiarazioni non veritiere sul possesso di uno o più dei requisiti necessari per la presentazione della domanda e il conseguente rilascio, a seguito di accertamento successivo a quest'ultimo e l'impresa o il lavoratore autonomo obbligati potranno sempre chiedere una nuova patente nel rispetto dei requisiti fissati dal comma 1° del novellato art. 27 d.lgs. n. 81/2008.

Salvo quanto disposto dal comma  2 della medesima previsione, agli operatori sprovvisti della patente o di un idoneo documento equivalente può essere applicata una sanzione amministrativa pari al  10% dell'intero valore dei lavori e comunque non inferiore a 6.000 euro (non soggetta ad estinzione con il pagamento di una somma pari al minimo previsto dalla legge a seguito dell'eventuale regolarizzazione della propria posizione), oltreché l'esclusione dalla partecipazione ai lavori pubblici per un periodo di  sei  mesi.

Queste sanzioni sono applicate anche alle imprese e ai lavoratori autonomi che operano in possesso di una patente con punteggio inferiore a quindici crediti. Gli introiti derivanti dalle sanzioni sono destinati al bilancio dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro e contribuiscono al finanziamento dell'implementazione dei sistemi informatici utilizzati per il rilascio e l'aggiornamento della patente.

Entro il 30 settembre 2025, l'Ispettorato Nazionale del Lavoro darà inizio alle attività di monitoraggio sulla funzionalità del sistema della patente e trasmette al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali i dati raccolti per ogni eventuale aggiornamento dei decreti ministeriali.

Il potenziamento dell'attività di vigilanza dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro

Per rafforzare l'azione di vigilanza in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, poi, l'art. 31 della novella ha introdotto delle ulteriori disposizioni urgenti che potenziano il personale ispettivo preposto ai controlli sul territorio. Inoltre, sono prorogate al 31 dicembre 2025 le autorizzazioni alle assunzioni non utilizzate dall'Ispettorato Nazionale del Lavoro (artt.13, comma 2, d.l. n. 146/2021, convertito in l. n. 215/2021, e 5-ter d.l. n. 101/2019, convertito in l. n. 128/2019).

Il Legislatore autorizza altresì l'Ispettorato Nazionale del Lavoro ad assumere a tempo indeterminato per gli anni 2024, 2025 e 2026 e senza il previo esperimento delle procedure previste per la mobilità, 250 unità di personale da inquadrare nell'area funzionari del contratto collettivo nazionale vigente, comparto funzioni centrali, anche in materia di vigilanza tecnica relativa alla salute e alla sicurezza sul lavoro, incrementando la dotazione organica per le unità eccedenti.

Pertanto, per assicurare un idoneo presidio tramite il potenziamento delle attività di vigilanza in ambito antinfortunistico e di contrasto al lavoro sommerso e irregolare su tutto il territorio nazionale, le somme destinate al bilancio dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro (artt.13, comma 6, 14, comma 13 e 306, comma 4-bis d.lgs. n. 81/2008) potranno essere anche utilizzate per finanziare, fino a 20 milioni di euro, il relativo efficientamento mediante delle misure da disciplinare con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, su proposta del direttore dell'Ispettorato.