Questioni attuali in tema di regolamento preventivo di giurisdizione

Breve introduzione all'istituto

Il regolamento in questione non è configurato dalla legge come un mezzo d'impugnazione, dato che non ha per presupposto una pronuncia sulla giurisdizione, ma implica unicamente la contestazione della giurisdizione stessa: secondo quanto specificano le Sezioni Unite, la natura oggettiva dell'interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione comporta la legittimazione a ricorrere, ai sensi dell'art. 41, comma 1, c.p.c. anche del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi, spontaneamente o su eccezione della controparte, ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata.

È infatti ravvisabile nella specie quel "ragionevole dubbio" sulla giurisdizione - inteso come interesse concreto e immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole - in guisa del quale si reputa ammissibile l'istanza di cui trattasi, anche se a farsene interprete sia lo stesso soggetto che ha adito il giudice della cui giurisdizione si chiede di riconoscere o di negare la sussistenza (Cass. civ., sez. un., 19 settembre 2023, n. 26842). 

Trattandosi di uno strumento preventivo, il ricorrente non ha l'onere di indicare qual è il giudice cui spetta la giurisdizione né le ragioni poste a fondamento della sua richiesta.

In sostanza, come specifica la Corte di Cassazione, la prima parte dell'art. 41 c.p.c. deve essere interpretata nel senso che qualsiasi decisione emanata dal giudice presso il quale il processo è radicato, sia attinente al merito sia a questioni inerenti ai presupposti processuali, preclude la proponibilità del regolamento di giurisdizione, che costituisce uno strumento preventivo (e facoltativo) per l'immediata e definitiva soluzione delle questioni attinenti alla giurisdizione. Ne deriva che esso non è mai proponibile dopo che il giudice del merito abbia emesso una sentenza, anche se solo limitata alla giurisdizione, poiché in tal caso la decisione sul punto va rimessa al giudice di grado superiore (Cass. civ., sez. un., 27 luglio 2016, n. 15542; ma v. anche Cass. civ., sez. un., 5 aprile 2019, n. 9683).

La statuizione resa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sul ricorso, proposto ai sensi dell'art. 41 c.p.c. per regolamento preventivo di giurisdizione, costituisce giudicato con efficacia vincolante nel processo al cui interno sia stata domandata (Cass. civ., sez. un., 29 marzo 2013, n. 7930).

In particolare, l'ordinanza de qua è dotata di efficacia panprocessuale (Cass. civ., sez. un., 23 aprile 2019, n. 11161).

La legittimazione e l'interesse ad agire

Sono legittimate a proporre il regolamento di giurisdizione tutte le parti del giudizio di primo grado.

Invece, il soggetto che non abbia, anche in senso formale, la qualità di parte in causa, non può esperire il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione né intervenire in sede di regolamento da altri proposto - tranne che nel caso in cui, benché non si sia costituito nel giudizio a quo, la lite gli sia stata contestata - dato che il regolamento medesimo configura un procedimento non autonomo, ma meramente strumentale ed incidentale, nel quale non sono consentite questioni non attinenti alla giurisdizione - ivi incluse quelle sulla legittimazione di un terzo a partecipare al giudizio a quo - ovvero sulla ricorrenza dei presupposti e delle condizioni per un suo intervento (Cass. civ., sez. un., 21 ottobre 2005, n. 20340; Cass. civ., sez. un., 13 gennaio 2005, n. 466).

Secondo la Suprema Corte il procuratore generale presso la Corte dei conti è legittimato attivo e passivo nel regolamento di giurisdizione proposto in un giudizio di responsabilità pendente davanti la detta Corte, mentre all'udienza il procuratore generale, quale organo del p.m., è rappresentato dal procuratore generale presso la Cassazione (Cass. civ., sez. un., 17 gennaio 1991, n. 404).

L'art. 59 della l. n. 69/2009 ha introdotto, oltre agli esistenti regolamenti di giurisdizione previsti dall'art. 41 c.p.c. primo e secondo comma, un terzo tipo di regolamento di giurisdizione, quello d'ufficio (art. 59 l. n. 69/2009 e art. 11, comma 3, d.lgs. n. 104/2010).

Tale regolamento d'ufficio è proponibile purché sulla questione di giurisdizione non si siano già pronunciate le Sezioni Unite della Cassazione e purché il giudice ad quem si ritenga, a sua volta, privo di giurisdizione; in questo caso si verifica, infatti, un conflitto negativo di giurisdizione. Questo conflitto resta puramente virtuale, perché il giudice ad quem ha soltanto il potere di sollevare il conflitto. Il regolamento di giurisdizione d'ufficio, così come quello ex art. 41, primo co. c.p.c., è uno strumento preventivo: al riguardo, la Suprema Corte ha affermato che il giudice adito non può investire direttamente le Sezioni Unite della Corte di cassazione della risoluzione di una questione di giurisdizione, ma è tenuto a statuire sulla stessa ai sensi dell'art. 37 c.p.c. giacché, ai sensi del citato art. 59, il regolamento di giurisdizione d'ufficio può essere sollevato solo dal giudice successivamente investito mediante translatio iudicii, fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito, sempre che le Sezioni Unite non si siano già pronunciate sulla questione di giurisdizione (Cass. civ., sez. un., 10 marzo 2014, n. 5493) In tema di regolamento di giurisdizione, l'art. 59 l. n. 69/2009, pur configurando l'istituto della proposizione d'ufficio del conflitto di giurisdizione, non detta le regole procedurali relative; tale lacuna è colmabile applicando in via analogica la disciplina del conflitto di competenza di cui all'art. 45 c.p.c. e, in particolare, l'art. 47, quarto comma, c.p.c., che dispone la rimessione del fascicolo d'ufficio alla cancelleria della Corte di cassazione con ordinanza che, se pronunciata fuori udienza, dev'essere prima comunicata alle parti a cura del cancelliere del medesimo giudice ai fini della rituale instaurazione del contraddittorio (Cass. civ., sez. un., 8 aprile 2011, n. 8036).

Le Sezioni Unite hanno chiarito che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto da ciascuna parte, e quindi anche dall'attore nel giudizio di merito, essendo palese (nella specie, in presenza di contestazione, da parte del convenuto, della giurisdizione dell'autorità adita) un interesse concreto ed immediato del ricorrente ad una definizione della questione da parte delle Sezioni unite della Corte di Cassazione, onde evitare che la sua eventuale risoluzione in sede di merito possa essere modificata a seguito di impugnazione, ritardando la definizione della controversia, ed ottenere un giusto processo di durata ragionevole (Cass. civ., sez. un., 20 aprile 2006, n. 9169).

Quando, dopo la proposizione dell'istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, intervenga la sentenza del giudice di primo grado (il quale non abbia ritenuto di sospendere il giudizio di merito) e tale sentenza sia impugnata, con atto rituale e tempestivo, dalla parte interessata, la quale nuovamente proponga con il ricorso ordinario, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c., la questione di giurisdizione che ha formato oggetto della detta istanza di regolamento, l'impugnazione ordinaria non è preclusa per la pendenza del procedimento incidentale di cui all'art. 41 c.p.c. ma è ammissibile e fa sorgere il potere - dovere della Corte di cassazione di pronunciare sulle censure addotte e, tra queste, anche su quella concernente la giurisdizione.

Posto che non è configurabile una doppia pronuncia del giudice di legittimità sulla stessa questione, ne consegue che, con la proposizione dell'impugnazione ordinaria ad opera della stessa parte che ha proposto l'istanza di regolamento e che faccia valere la questione di giurisdizione già sollevata con detta istanza, viene meno l'interesse della parte medesima al regolamento (Cass. civ., sez. un., 10 settembre 2004, n. 18263). In sede di regolamento preventivo di giurisdizione - il quale, a differenza del ricorso ordinario per cassazione, investe la S.C. non dell'intera controversia (sia pure nei limiti delle censure proposte), ma della sola questione di giurisdizione - resta preclusa ogni possibilità di indagine sulla permanenza o meno dell'interesse delle parti al giudizio principale, anche al fine del riscontro dell'eventuale sopravvenuta cessazione della materia del contendere, la cui declaratoria postula un accertamento di carattere sostanziale, nonché una pronuncia sulle spese, e, pertanto, può essere rilevata e dichiarata solo nel giudizio in pendenza del quale è proposto il ricorso per regolamento. (Cass. civ., sez. un., 11 giugno 2001, n. 7859).

Le questioni di giurisdizione

L'art. 37 c.p.c. individuava tre questioni di giurisdizione:

a) il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della P.A.,

b) il difetto di giurisdizione dei giudici speciali e

c) il difetto di giurisdizione del convenuto straniero, disciplinate come limitazioni esterne alla giurisdizione ordinaria.

Per quanto concerne la questione di giurisdizione nei confronti dello straniero, l'art. 37, comma 2, c.p.c. è stato abrogato sicché la questione di giurisdizione nei confronti del convenuto residente o domiciliato all'estero trova adesso la sua regolamentazione nell'art. 11 l. n. 218/1995, che detta una normativa parzialmente analoga a quella contenuta nella norma abrogata.

A parere del Supremo Collegio, il regolamento preventivo di giurisdizione deve ritenersi ammissibile relativamente alle questioni sulla sussistenza o meno della Giurisdizione italiana nei confronti di soggetti stranieri, senza che vi osti la circostanza che l'art. 37 c.p.c. nella versione risultante dalla legge di riforma del diritto internazionale privato, che ne ha abrogato il secondo comma, menzioni il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario nei soli confronti della P.A. o dei Giudici speciali, giacché il rinvio recettizio operato dall'art. 41 c.p.c. all'art. 37 c.p.c. stesso per la determinazione del campo di applicazione del regolamento di giurisdizione deve intendersi ora riferito anche all'art. 11 della stessa l. n. 218/1995, che disciplina, appunto, la rilevabilità del difetto di giurisdizione del giudice italiano (Cass. civ., sez. un., 7 marzo 2005, n. 4807; Cass. civ., sez. un., 24 marzo 2006, n. 6585, secondo le quali il rinvio recettizio non è all'art. 11 l. n. 218/1995).

Il regolamento preventivo di cui all'art. 41 c.p.c. è un istituto di natura straordinaria ed eccezionale, non estensibile ad ipotesi ivi non contemplate, sicché è inammissibile ove proposto per sollevare una questione concernente il difetto di giurisdizione del giudice italiano, allorché convenuti nella causa di merito siano soggetti residenti e domiciliati in Italia. Né rileva che costoro abbiano, nel giudizio pendente, eccepito l'immunità giurisdizionale loro spettante quali organi di uno Stato straniero atteso che, in mancanza della condizione legittimante l'accesso allo strumento, ogni eventuale questione di giurisdizione può e deve essere scrutinata dal giudice di merito e può essere oggetto di impugnazione ordinaria, senza alcun vulnus al diritto all'equo processo in relazione alla determinabilità della giurisdizione (Cass. civ., sez. un., 4 luglio 2016, n. 13569).

Presupposti per la proposizione del regolamento

Presupposto per l'ammissibilità dell'istanza di regolamento preventivo di giurisdizione è la pendenza di una causa per la quale si chiede l'indicazione relativa alla giurisdizione, consistendo il suo carattere preventivo solo nell'anticipazione rispetto alla decisone di merito del primo grado.

È, pertanto, inammissibile l'istanza di regolamento proposta con riguardo a una nuova domanda, completamente diversa e non riconducibile a nessuna di quelle già proposte. Il vigente ordinamento, infatti, disciplina il regolamento preventivo di giurisdizione ma non conosce il regolamento ante causam (Cass. civ., sez. un., 14 dicembre 2004, n. 23235).

Il regolamento di giurisdizione può essere proposto non solo nel processo di cognizione ordinario, ma, tra gli altri, anche nel processo del lavoro (Cass. civ., sez. un., 17 marzo 2004, n. 5459), nei procedimenti di opposizione all'esecuzione (Cass. civ., sez. un., 23 novembre 2000, n. 1205), nei giudizi di separazione personale tra coniugi (Cass. civ., sez. un., 18 agosto 1990, n. 8427).

L'estinzione del processo di merito (nella specie, per rigetto dell'istanza di fallimento) comporta il venir meno del presupposto del regolamento di giurisdizione, che è strutturato come fase incidentale del processo per l'individuazione del giudice investito della competenza giurisdizionale e, di conseguenza, determina la improcedibilità dell'istanza del regolamento di giurisdizione proposta (Cass. civ., sez. un., 12 giugno 1995, n. 6597).

Partendo dalla considerazione che il regolamento non è un mezzo d'impugnazione per la decisione sulla giurisdizione, ma un'istanza volta a determinare preventivamente il giudice investito della giurisdizione rispetto alla controversia pendente, per lungo tempo la Suprema Corte ha affermato che ai sensi dell'art. 41 c.p.c. per decisione di merito deve intendersi quella decisione che non riguarda soltanto la giurisdizione o i presupposti processuali, ma che è relativa, pur se non in modo esclusivo, anche alla fondatezza o meno delle domande o delle eccezioni di parte (Cass. civ., sez. un., 4 agosto 1995, n. 8546).

Successivamente questo orientamento è mutato, sicché la Suprema Corte ha affermato che la prima parte dell'art. 41, comma 1 c.p.c. deve essere interpretata nel senso che qualsiasi decisione emanata dal giudice del merito — sia essa anche solo relativa alla giurisdizione o ad altra questione processuale — preclude la proponibilità del regolamento di giurisdizione (di recente, si vedano Cass. civ., sez. un., 26 ottobre 2021 n. 30111; Cass. civ., sez. un., 19 aprile 2021, n. 10243).

Del resto, in seguito alla nuova formulazione dell'art. 367 c.p.c. come modificato dalla l. n. 353/1990, la prima parte dell'art. 41 c.p.c. deve essere interpretata nel senso che qualsiasi decisione emanata dal giudice presso il quale il processo è radicato ha efficacia preclusiva del regolamento preventivo di giurisdizione; di conseguenza, il regolamento non è proponibile dopo che il giudice del merito abbia emesso una sentenza, anche soltanto limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale, atteso che la risoluzione della questione di giurisdizione può essere rimessa al giudice processualmente sovraordinato, secondo l'ordinario svolgimento del processo (Cass. civ., sez. un., 22 marzo 1996, n. 2466).

Non osta alla proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione la circostanza che il giudice abbia provveduto nella fase cautelare di un'azione di nunciazione (nella specie, una denuncia di nuova opera), sia pure risolvendo in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione, giacché il provvedimento reso sull'istanza cautelare non costituisce sentenza (Cass. civ., sez. un., 21 settembre 2020, n. 19667): pertanto, la preclusione alla proposizione del regolamento di giurisdizione deriva dalla pronuncia di un provvedimento idoneo al passaggio in giudicato (Cass. civ., sez. un., 9 giugno 2021, n. 16086; Cass. civ., sez. un., 21 settembre 2020, n. 19667).

Procedimento

In tema di regolamento preventivo di giurisdizione, il ricorso ed il controricorso, in quanto soggetti alle regole di cui agli artt. 364 c.p.c. e ss., devono essere sottoscritti da avvocato munito di valida procura speciale, e, pertanto, devono essere dichiarati inammissibili ove proposti in forza di procura non speciale (Cass. civ., sez. un., 11 aprile 2006, n. 8371; Cass. civ, sez. un., 5 luglio 1994, n. 6334; in senso contrario, Cass. civ., sez. un., 29 dicembre 1990, n. 12218, nella quale si afferma che, stante la peculiare natura dell'istanza del regolamento di giurisdizione, che non è un mezzo d'impugnazione e non presuppone una situazione di soccombenza, ma è uno strumento esperibile indifferentemente da ciascuna delle parti, l'inammissibilità della istanza proposta da una di esse - per la mancanza, nella specie, della procura speciale all'avvocato che ha sottoscritto l'istanza - non preclude alla Suprema Corte la decisione della questione di giurisdizione ove la controparte, in sede di controricorso, non abbia dedotto l'inammissibilità dell'istanza predetta, ma abbia preso posizione sulla questione medesima, configurandosi tale atteggiamento come impulso processuale idoneo perché sia pronunciata la decisione al riguardo).

Si ricorda che a seguito delle modifiche effettuate dal d.lgs. n. 149/2022 il ricorrente non è più tenuto a chiedere alla cancelleria del giudice a quo la trasmissione del fascicolo d'ufficio e a depositare la relativa richiesta insieme con il ricorso per regolamento, nel dichiarato obiettivo di semplificare e razionalizzare il giudizio in Cassazione.

Anche per il controricorso si applica la stessa disciplina, pertanto esso è improcedibile se il deposito – entro quaranta giorni dalla notificazione del ricorso – non è effettuato nel termine (Cass. civ., sez. un., 4 dicembre 1982, n. 6420).

Si ricorda peraltro che non è applicabile al regolamento preventivo di giurisdizione, che non costituisce mezzo di impugnazione e nel quale, pertanto, è consentito alle parti di fornire le prove documentali che esse avrebbero potuto dedurre in sede di merito, se non si fossero avvalse del regolamento, il disposto dell'art. 372 c.p.c., il quale pone il divieto, fatte salve le eccezioni dallo stesso previste, di produrre nel giudizio di cassazione atti e documenti che non siano già stati acquisiti nei precedenti gradi del processo (Cass. civ. 19 maggio 2004, n. 9532). 

La Suprema Corte ha peraltro chiarito che, in tema di regolamento di giurisdizione, l'impossibilità di dedurre avanti alla Corte di cassazione prove costituende comporta l'inammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione (peraltro riproponibile successivamente all'espletamento delle prove stesse avanti al giudice del merito), nelle sole ipotesi nelle quali l'accertamento istruttorio necessario ai fini della statuizione sulla giurisdizione sia stato effettivamente e concretamente precluso dalla proposizione dell'istanza di regolamento ad iniziativa dell'altra parte, non essendo sufficiente che tale accertamento sia prospettato come possibile, stante la necessità di contemperare i limiti dei poteri di accertamento della Corte di cassazione con le esigenze di immediata regolazione della giurisdizione sottese all'istituto del regolamento preventivo (Cass. civ., sez. un., 28 marzo 2006, n. 7035).

Dopo la proposizione del ricorso, il procedimento segue le forme del giudizio di cassazione e, in particolare, degli artt. 375, comma 1, n. 4 c.p.c., art. 380-bis.1 c.p.c. e art. 380-ter c.p.c.

Ai sensi dell'art. 375 c.p.c. la pronuncia viene emanata in camera di consiglio, nella forma dell'ordinanza, salvi i casi precisati dall'articolo in questione, nel testo modificato dal d.lgs. n. 149/2022.

Effetto sospensivo

E' noto che, per porre fine all'abuso dello strumento del regolamento di giurisdizione a fini dilatori, il legislatore del 1990 ha modificato l'art. 367 c.p.c. prevedendo che, dopo il deposito presso la cancelleria del giudice, davanti al quale pende la causa, della copia del ricorso per regolamento di giurisdizione recante certificazione della notificazione compiuta alle altre parti, il giudice stesso sospende il processo se non ritiene l'istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata. Secondo la Suprema Corte l'art. 367 primo comma, c.p.c. esclude l'automaticità della sospensione del processo di merito a seguito della proposizione del ricorso preventivo di giurisdizione, facendo dipendere la sospensione da una valutazione del giudice di merito circa la non manifesta inammissibilità o la non manifesta infondatezza dell'istanza.

Valutazione, questa, da esprimersi a seguito di sommaria delibazione, ma che non può prescindere dall'apprezzamento di eventuali prove dedotte al fine di dimostrare l'infondatezza della contestazione della giurisdizione del giudice adito, posto che la Corte di cassazione, pur essendo in relazione alla decisione sulle questioni di giurisdizione giudice anche "del fatto", non potrebbe mai svolgere attività istruttoria né, comunque, fondare il proprio convincimento su circostanze diverse da quelle acquisite al processo nelle pregresse fasi di merito.

Riferimenti

• Cipriani, Il regolamento di giurisdizione, Napoli, 1977; 
• Massari, Regolamento di giurisdizione e di competenza, in Nov. Dig. It., vol. XV, Torino, 1968, 274; 
• Flore, Giurisdizione (regolamento di), in Enc. del dir., vol. XIX, I, Milano, 1973, 386; 
• Balena, Regolamento di giurisdizione (diritto processuale civile), in Enc. del dir., Agg., vol. IV, Milano, 2000, 1063; 
• Trisorio Liuzzi, Regolamento di giurisdizione, in Digesto civ., XIV, Torino, 1997, 507.