Ripresa di operatività dell’aggiornamento del canone per locazioni passive della PA secondo la circolare n. 16/2024 del MEF

Introduzione. Il quadro normativo

L'art. 3, comma 1, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modi­fica­zioni, dalla l. 7 agosto 2012, n. 135, ha previsto che - “in considerazione dell'eccezionalità della situazione eco­nomica e tenuto conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente prov­ve­dimento” - “l'ag­giornamento relativo alla variazione degli indici ISTAT previsto dalla normativa vi­gente non si applica al canone dovuto dalle amministrazioni inserite nel conto economico consoli­dato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'ar­t. 1, comma 3, della l. 31 di­cembre 2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi in­clusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) per l'utilizzo in locazione pas­siva di immobili per finalità istituzio­nali.”

La disposizione è stata successivamente mantenuta in vita - ed estesa quanto alla sua portata di inibi­zione degli aggiornamenti del canone per le locazioni indicate - per ben 12 anni attraverso i decreti “milleproroghe” intervenuti anno dopo anno fino all'anno 2023.

Il più recente decreto “milleproroghe” entrato in vigore - il d.l. 30 dicembre 2023, n. 215 (“Di­sposi­zioni urgenti in ma­teria di termini nor­mativi”) - non ha più disposto, però, la proroga della norma prefata.

Ciò signi­fica che, a far tempo dall'anno 2024, l'operatività delle clausole di aggiornamento del ca­none per le locazioni passivedegli Enti pub­blici individuati dalla norma anzidetta è nuovamente consen­tita.

La circolare 9 aprile 2024, n. 16 del MEF

A seguito della riacquisizione di operatività delle clausole ISTAT per le locazioni individuate dalla norma an­zidetta va chiarito come devono svolgersi le cose sul piano applicativo e concreto quanto all'aggiornamento del canone per le locazioni nei cui confronti aveva trovato applicazione la norma anzidetta.

In questo senso, è intervenuto il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il quale ha ritenuto di fornire, con la circolare 9 aprile 2024, n. 16, “indicazioni circa le modalità di deter­minazione del calcolo dell'ag­gior­namento ISTAT in parola” appunto al fine di “fugare eventuali in­certezze interpretative”.

Consideriamo quanto viene precisato in argomento da tale circolare.

Nel provvedimento in questione, in sede di introduzione, il Ministero sottolinea che per potere sug­gerire agli operatori il corretto modo di gestire - a far tempo dall'inizio dell'anno 2024 - le vicende relative all'aggiornamento del canone per le locazioni indicate, devono essere prese le mosse dalla cor­retta interpretazione della disposi­zione che non è più stata oggetto di proro­ga.

Al proposito, viene affermato che la corretta lettura della disposizione di cui al comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 95/2012 deve considerare che:

- da un lato, “sotto il profilo del dettato letterale della norma”, “il legi­slatore, con riferimento all'ag­giornamento re­la­tivo alla variazione degli indici ISTAT pre­visto dalla normativa vigente”, ha “utiliz­zato la locuzione ‘non si applica'”, espressione che secondo l'opinione del Ministero non sarebbe “ricon­ducibile ai con­cetti di ‘sospensione' o ‘con­gelamento'”;

- d'altro lato, il legislatore ha circoscritto “l'orizzonte applicativo tem­porale (“per gli anni 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 e 2023”)” individuando “l'avvio della portata prescrittiva di tale disapplica­zione” attraverso l'utilizzo della “formula ‘a decorrere dall'entrata in vi­gore del pre­sente provve­dimento'”.

A queste osservazioni -  che il Ministero ritiene necessarie affinché possa essere data l'interpreta­zione corretta della norma in esame - la circolare ha poi aggiunto l'ulteriore rilievo che “inoltre […] non può tra­scurarsi di considerare il contenuto della relazione tecnica dell'Atto Parlamentare concer­nente la “Conversione in legge del de­creto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revi­sione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”, dalla quale si evince che il risparmio di spesa corrente stimato è strutturale”.

Sulla scorta degli elementi interpretativi così individuati, la circolare giunge ad affermare che, dun­que, alla luce “dell'apprezza­mento testuale dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012, sopra ri­chiamato, nonché degli elementi desumibili dalla predetta relazione tec­nica, […] l'aggiornamento ISTAT per i ca­noni di loca­zione passiva in discorso è da rite­nersi permanentemente escluso per tutti gli anni consi­derati dalla norma, a decorrere dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge, trattan­dosi, in con­creto, della ‘disapplicazione' dell'aggiornamento del canone di locazione per lo stesso arco tempo­rale”.

La conclusione alla quale il Ministero perviene è, pertanto, che, “stante la mancata proroga della di­sposizione recata dal più volte ricordato art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012, l'aggiorna­mento del canone di locazione passiva, per l'utilizzo di im­mobili per finalità istituzionali da parte delle pubbliche ammini­strazioni ivi contemplate, sarà dovuto -  sempre qualora richiesto dal locatore - soltanto a partire dall'anno 2024 (di fatto, neutralizzando gli anni dal 2012 al 2023), alla naturale scadenza dell'annua­lità del canone relativo allo specifico contratto di locazione, prendendo come base di calcolo quanto dovuto al locatore in virtù del blocco degli aggiornamenti ISTAT per gli anni in questione” (nonché comunque eventualmente “te­nendo conto della decurtazione del 15 o del 30 per cento operata a seconda dei casi, rispettiva­mente, ai sensi del comma 4 ovvero del comma 10 dell'art. 3 del medesimo decreto-legge n. 95/2012”).

Corrette modalità di applicazione dell'aggiornamento del canone

Quello che abbiamo seguito è il contenuto della circolare ministeriale: analiz­zeremo ora i due pas­saggi chiave del ragionamento seguito dal Ministero.

Il primo aspetto cui va prestata attenzione - rispetto a ciò che viene affermato dalla cir­colare in questione - è costituito dalla affermazione che deve escludersi che la varia­zione degli indici ISTAT verificatasi nel pe­riodo di vigenza della disposizione di sospensione della facoltà di aggiornamento del canone possa es­sere considerata ai fini della determi­nazione del canone dovuto per il periodo succes­sivo al 1° gen­naio 2024.

Va detto subito che non sembra che l'affermazione trovi giustificazione nel testo della norma ricor­data: alla sua base, anzi, sembra esservi un equivoco.

Si consideri, infatti, che il termine “aggiornamento” del canone (termine che viene utilizzato dal le­gi­slatore con la disposizione in esame) indica l'operazione at­traverso la quale la misura del canone viene determinata così che sia mantenuto sul piano della sostanza il valore del canone iniziale: si tratta dunque dell'operazione volta a neutralizzare gli effetti dell'aumento del costo della vita quale emerge dalla variazione degli indici ISTAT.

Ciò che va sottolineato, dunque, è che l'“aggiornamento” del canone non è la variazione degli indici ISTAT, ma è, invece, l'operazione diretta a mo­dificare l'entità del canone in misura corrispondente a tale varia­zione (o ad una percen­tuale di tale variazione).

Chiarito un tanto, va osservato che il comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 95/2012 era volto ad affer­mare la regola per cui l'operazione anzidetta non poteva essere effettuata - quanto ai canoni dovuti per le locazioni indicate dalla norma - negli anni indi­viduati dalla norma stessa (anni che - come si è detto - sono giunti ad essere, a seguito dell'in­ter­vento di anno in anno delle dispo­sizioni di proroga, tutti gli anni com­presi tra il 2012 ed il 2023). Il significato della disposizione per cui “l'aggiornamento […] per gli anni […] non si applica […]” risulta essere dunque assai chiaro: si è di­sposto che negli anni indicati non fosse consentito che venisse effet­tuata l'operazione di aggior­namento ai fini della de­terminazione del canone dovuto.

Intesa la previsione nel senso ora indicato, pare chiaro che debba escludersi che l'effetto della dispo­sizione possa essere esteso anche ai canoni dovuti per il periodo successivo a quello indicato dalla norma.

A questo punto va ricordato che secondo quanto è sempre stato riconosciuto dalla giurispru­denza, l'applicazione dell'aggiornamento del canone da operarsi sulla scorta di quanto prevede l'art. 32 della l. n. 392/1978 richiede l'utilizzo del criterio della va­riazione “assoluta”. Costituisce princi­pio fermo, infatti, quello secondo cui “con riguardo alla locazione di immobili destinati ad uso non abitativo per l'ag­giorna­mento del ca­none di locazione […] l'art. 32 della l. n. 392/1978, come modi­ficato dall'art. 1 della l. n. 118/1985, pone come dato sul quale operare annualmente l'aggiornamento il ca­none ini­ziale, con le conse­guenze che a tale canone di partenza occorre fare riferimento in occa­sione degli aggiornamenti an­nuali, conside­rando unitariamente la variazione verificatasi per tutto il pe­riodo considerato e che, ai soli fini di questo calcolo, è ininfluente che per qualche annualità inter­me­dia non sia stato richiesto in prece­denza l'aggiornamento, in quanto detta mancata richiesta im­pe­disce solo l'accoglimento della do­manda degli aggiornamenti pregressi (c.d. arretrati)” (così Cass. civ., sez. III, 5 agosto 2004, n. 15034; nello stesso senso, Cass. civ., sez. III, 8 novembre 2006, n. 23836 e Trib. Roma 4 ottobre 2012).

Ciò che deve avvenire - sul piano operativo -  in conseguenza della mancata proroga della disposi­zione che ha escluso per determinati anni l'applicazione dell'aggiornamento del canone, è dunque la ripresa dell'operatività della clausola di aggiornamento del canone a partire dalla data di cessazione della vigenza della norma di esclusione dell'applicazione della clausola stessa: e per l'opera­ti­vità della clausola dovrà essere seguito il criterio che è riconosciuto corretto dalla giurisprudenza, e cioè il criterio che consi­dera la variazione assoluta degli indici ISTAT.

Si tratta dunque - sul piano concreto ed operativo - di prendere in considerazione il canone iniziale della locazione e di incrementare tale canone della somma corrispondente alla percentuale (peraltro nel li­mite, fissato dall'art. 32 della l. n. 392/1978, del 75% di tale percentuale) della variazione degli indici ISTAT che si sia verificata tra la data di inizio della locazione e la data di applicazione dell'ag­giornamento. 

Da sottolineare (prendendo in considerazione il problema interpretativo alla luce delle osservazioni contenute nella circolare del Ministero) che la soluzione che qui si prospetta appare coerente:

- sia con il dato letterale della norma che fa riferimento alla “disapplicazione”: la norma - come ha notato la circolare del Ministero - fa uso dell'espressione “non si applica” e la soluzione che qui si prospetta prevede appunto che negli anni indicati dalla norma non si applichi alcun aggiornamento del canone;

- sia con la natura “strutturale” del risparmio di spesa (carattere che la circolare del Ministero af­ferma che sarebbe riconosciuto dalla relazione al d.l. n. 95 citato), atteso che tale risparmio di spesa comunque dovrebbe riguardare solo gli anni indicati (corrispondenti al periodo nel quale è stata presente la situazione economica “eccezionale” richiamata dalla norma) e non anche gli anni suc­cessivi.

Pare, dunque, debba concludersi che quella indicata sia la soluzione alla quale deve pervenirsi, solu­zione che è diversa da quella indicata dalla circo­lare del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 9 aprile 2024.

Quest'ultima appare, pertanto, non condivisibile, da un lato, perché essa non tiene conto della necessità dell'uti­lizzo del criterio indi­cato dalla giurisprudenza quale metodo da seguirsi per l'operazione di aggiorna­mento del canone (criterio costituito, come si è visto, dal criterio della variazione assoluta), e, d'altro lato, perché finisce per con­ferire alla disposizione di esclu­sione dell'ag­giornamento del ca­none per alcuni anni (la quale trova la sua ragione anche nella “ec­cezionalità” delle condizioni eco­nomiche proprie di quegli anni) una non prevista ed indebita opera­tività ulte­riore, venendo ad avere effetto anche per il canone do­vuto per i periodi successivi a quelli per i quali l'esclusione dell'ag­gior­namento è stata disposta.  

Momento di operatività della clausola di aggiornamento del canone

Un secondo profilo della circolare del Ministero che stiamo esami­nando che è destinato a suscitare perplessità è quello relativo all'affermazione secondo cui l'aggior­namento nel 2024 opererà solo “alla naturale scadenza dell'annualità del canone relativo allo speci­fico con­tratto di locazione”.

Pare più corretto ritenere che - in conseguenza della mancata proroga della disposizione di esclu­sione dell'operatività dell'aggiornamento - con il giorno 1° gennaio 2024 (primo giorno successivo alla scadenza del periodo per il quale la disposizione di esclusione anzidetta era vigente in virtù della proroga disposta dal decreto “milleproroghe” per l'anno 2023) sia nuovamente presente la possibi­lità di aggiornamento del canone.

Già da tale data la clausola di aggiornamento del canone che fosse esistente nei contratti interessati dalla norma potrà essere utilizzata. Infatti, non si vede perché mai dovrebbe attendersi - nel corso dell'anno 2024 - che sia raggiunta la data di scadenza annuale per potere operare l'aggiorna­mento.

Per meglio chiarire quanto intendiamo dire può essere utile prendere in considerazione un esempio concreto.

Si consideri dunque un contratto di locazione della specie indicata dalla disposizione del comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 95/2012 nel quale sia presente la clausola di aggiornamento annuale del canone, contratto che sia stato stipulato - per esempio - in data 1° maggio 2015 (sì che l'aggiornamento del canone debba operare con riferimento alla variazione degli indici ISTAT aprile/aprile).

Pare corretto ritenere che, in relazione a tale contratto, con il giorno 1° gennaio 2024 il locatore po­tesse pretendere l'applica­zione dell'aggiornamento del canone con incremento del canone iniziale in misura corrispondente al 75% della va­riazione degli indici ISTAT intervenuta tra l'aprile 2015 (dato riferito al mo­mento di inizio della loca­zione) e l'aprile 2023 (momento questo nel quale avrebbe dovuto operarsi l'ul­timo aggiorna­mento del canone, che però era stato inibito dalla proroga della previsione di ino­peratività della clausola di aggiornamento, disposizione la cui vigenza è ve­nuta meno a far tempo dal 1° gennaio 2014).

In altre parole, deve considerarsi che, con effetto dal 1° gennaio 2024, è divenuto possibile per il loca­tore pretendere l'aggior­namento del canone: sì che, nel caso che si considera, l'aggiornamento che il locatore avrebbe richiesto con decorrenza dal 1° maggio 2023 (ma che non ha potuto richiedere a quella data a causa della previsione normativa che impediva l'operatività della clausola di aggiorna­mento) diviene per lui ri­chiedibile a far tempo dal 1° gennaio 2024 in conseguenza della mancata proroga della di­sposi­zione anzidetta.

Da aggiungere poi che successivamente, con il 1° maggio 2024, quel locatore potrebbe pretendere di operare il nuovo aggiorna­mento del canone (che sarà operato incrementando in questo caso il ca­none iniziale nella misura del 75% della varia­zione degli indici ISTAT verificatasi tra aprile 2015 ed aprile 2024).

Non sembra corretto, dunque, ritenere che, per la prima applicazione dell'aggiornamento con­se­guente al venire meno della proroga della previsione di inoperatività della clausola di aggiorna­mento, debba attendersi il giorno ed il mese, nell'anno 2024, corrispondenti alla scadenza annuale del con­tratto: sembra corretto ritenere, invece, che la possibilità di applicazione del primo aggiornamento consentito dalla mancata proroga della disposizione ricordata si sia avuta con il 1° gennaio 2024 e che re­sti a questo proposito del tutto priva di rilievo la data di scadenza dell'annualità contrattuale.

Pertanto, sembra che, anche con riguardo a questo aspetto, la circolare 9 aprile 2024 del Ministero dell'Economia e delle Finanze debba essere valutata criticamente.   

In conclusione

Possiamo trarre le conclusioni dalle osservazioni che abbiamo formulato fino ad ora.

La mancata ulteriore proroga della disposizione che inibiva l'aggiornamento del canone per le loca­zioni passive della Pubblica Amministrazione (il comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 95/2012) consente di operare l'aggiornamento di tali canoni a far tempo dal 1° gennaio 2024.

Peraltro, sembra corretto ritenere - diversamente da quanto prospettato dalla circolare 9 aprile 2024, n. 16 del Ministero dell'Economia e delle Finanze - che tale possibilità consenta che:

- l'aggiornamento del canone sia operato con il ricorso al criterio della variazione assoluta degli indici ISTAT;

- l'aggiornamento sia operato con effetto dal giorno 1° gennaio 2024, senza la necessità di attendere il giorno ed il mese dell'anno 2024 corrispondente alla scadenza annuale del contratto.  

Riferimenti

Scalettaris, Prorogato anche per il 2023 il divieto di applicazione dell'aggiornamento Istat per le locazioni passive degli enti pubblici, in IUS Condominio e locazione (giuffrefl.it), 23 gennaio 2023;

Scalettaris, Viene meno il divieto di applicazione dell'aggiornamento Istat per le locazioni degli enti pubblici in IUS Condominio e locazione (giuffrefl.it), 24 gennaio 2024.