Figura professionale del navigator: la qualificazione dei rapporti di lavoro tra requisiti normativi e concrete modalità di gestione

La massima

I rapporti di lavoro con i c.d. “Navigator”, reclutati per fornire supporto tecnico ai Centri per l'Impiego in relazione al reddito di cittadinanza in base all'art. 12 del D.L. 4/2019, si collocano nell'ambito delle collaborazioni coordinate e il potere di coordinamento esercitato da ANPAL Servizi nei loro confronti risulta rispettoso della normativa speciale senza configurare un rapporto subordinato.

Il caso

Il rapporto di lavoro dei “Navigator” tra requisiti normativi e concrete modalità di gestione.

I ricorrenti, tramite distinti ricorsi presentati ai sensi dell'art. 414 c.p.c. davanti al Tribunale di Torino, chiedevano la riqualificazione del rapporto di lavoro con ANPAL Servizi, ente pubblico incaricato di sostenere le misure del reddito di cittadinanza introdotte con il D.L. 4/2019. Nel 2019, dopo aver partecipato a una selezione nazionale indetta da ANPAL per individuare figure professionali da destinare al ruolo di “Navigator”, ciascuno dei ricorrenti aveva firmato un contratto di collaborazione in conformità all'art. 12, comma 3 della predetta norma.

Secondo i lavoratori, il rapporto di collaborazione con ANPAL Servizi è stato caratterizzato da modalità proprie del lavoro subordinato, esercitando di fatto l'ente un controllo rigido sullo svolgimento delle loro attività e sulle modalità operative nei centri per l'impiego piemontesi, attraverso una gestione quotidiana e dettagliata da parte di ANPAL, che, a loro dire, avrebbe imposto orari, modalità di lavoro, e ulteriori compiti non previsti dall'incarico originario quali, l'obbligo di presenza nei centri per l'impiego per tre o quattro giorni alla settimana, il rispetto dell'orario di apertura degli stessi, l'obbligo di attestare quotidianamente la presenza e di compilare un file di monitoraggio delle attività svolte. Inoltre, i lavoratori affermano di aver ricevuto istruzioni dettagliate sulle attività da svolgere, con procedure rigide e direttive da seguire, oltre all'uso di sistemi informatici regionali (SILP), riservati al personale dei centri per l'impiego, e mansioni ulteriori rispetto a quelle previste dalla Convenzione con la Regione Piemonte.

In questo quadro, i ricorrenti chiedevano,

• in via principale, la riqualificazione delle collaborazioni in rapporti di lavoro subordinato, con un inquadramento nel profilo professionale “Professional” C1 (o, in subordine, C2) previsto dal contratto collettivo aziendale di ANPAL Servizi, oltre alla condanna dell'ente al pagamento delle differenze retributive e contributive, al ripristino del rapporto di lavoro e al versamento delle retribuzioni non percepite fino alla loro eventuale riassunzione. In alternativa, i ricorrenti chiedevano la condanna dell'ente al pagamento dell'indennità ai sensi dell'art. 28 D.Lgs. 81/2015;
• in via subordinata, che il rapporto di lavoro intercorso fosse riqualificato come “etero-organizzato” secondo l'art. 2 D.Lgs. 81/2015, con conseguente trattamento retributivo del lavoro subordinato;
• in via ulteriormente subordinata, i ricorrenti chiedevano la disapplicazione dell'art. 19 D.Lgs. 175/2016, o dell'art. 2, comma 2 D.Lgs. 81/2015 in quanto in contrasto con la direttiva europea 1999/70/CE, che tutela la parità di trattamento tra lavoratori a termine e a tempo indeterminato.

Il Tribunale di Torino, esaminata la normativa rilevante e valutate le circostanze di fatto allegate in giudizio, rigettava la domanda. I lavoratori ricorrevano in appello.

La questione

La qualificazione della natura rapporto di lavoro dei “Navigator”.

Si tratta di valutare la natura dei rapporti di collaborazione dei Navigator con ANPAL Servizi attivati in applicazione dell'art. 12 del D.L. 4/2019, considerate le caratteristiche normative e concrete dello svolgimento del rapporto.

La soluzione giuridica

I contratti dei Navigator si collocano correttamente nell'ambito delle collaborazioni coordinate, nel rispetto delle previsioni normative che lo regolano e in coerenza alle finalità perseguite.

La prima questione esaminata dal Giudice di seconde cure riguarda la qualificazione del rapporto dei Navigator come subordinato o meno, considerando il quadro normativo stabilito dall'art. 12 co. 3 del DL 4/2019 e la Convenzione del 18/7/2019 tra ANPAL Servizi e la Regione Piemonte.

Anche la Corte d'Appello di Torino, così come già il Tribunale di Torino, esclude che il rapporto di lavoro con gli ausiliari in questione abbia le caratteristiche della subordinazione sulla base delle seguenti argomentazioni.

Normativa sui Navigator e Ruolo di Anpal Servizi: I Navigator sono stati reclutati come supporto tecnico ai CPI per il reddito di cittadinanza, tramite selezione pubblica, con contratti di collaborazione, coordinati e gestiti da Anpal Servizi, responsabile della loro formazione, equipaggiamento e supervisione, in conformità con quanto disposto dall'art. 12 co. 3 del DL 4/2019. La Convenzione del 18/7/2019 specifica le modalità di intervento del personale tecnico, definendo l'affiancamento ai responsabili dei CPI e l'utilizzo delle sedi e strumenti messi a disposizione dai CPI stessi, identificando normativamente, quindi, le predette caratteristiche dell'organizzazione del lavoro.

Poteri di Coordinamento vs. Potere Direttivo: La normativa impone ad Anpal Servizi specifiche attività di coordinamento, non di direzione o controllo. Ciò risponde alla necessità di raggiungere obiettivi specifici, come il supporto tecnico ai CPI, senza configurare un vincolo subordinato. La sentenza impugnata rileva l'assenza di un potere disciplinare di Anpal Servizi e conferma che le attività assegnate ai Navigator sono coerenti con quelle previste nella Convenzione.

Elementi Presuntivi: Gli indici presuntivi dedotti dai ricorrenti (reclutamento pubblico, obbligo di uniformarsi ai codici di comportamento, strumenti forniti da Anpal, retribuzione fissa, frequenza a corsi di formazione, registrazione delle presenze) derivano da obblighi normativi e non sono indici di subordinazione. Anche la gestione delle presenze e delle attività, come la rendicontazione dei risultati, risponde a finalità di coordinamento e non costituisce controllo delle presenze lavorative.

La seconda questione su cui la Corte d'Appello è stata sollecitata dai ricorrenti, in via gradata, riguarda l'applicabilità dell'art. 2 co. 1 D.Lgs. 81/2015 alle collaborazioni in questione. La sentenza esclude l'applicazione della disciplina della eterorganizzazione (che comporterebbe comunque l'applicazione delle condizioni economiche e protettive previste per la subordinazione), poiché i rapporti dei Navigator si basano su una normativa speciale (art. 12 DL 4/2019), successiva e specifica rispetto alla disposizione generale dell'art. 2 co. 1 del D.Lgs. 81/2015. Inoltre, l'accordo quadro nazionale sulla disciplina delle collaborazioni in questione stipulato da ANPAL Servizi con le OO.SS. il 22/7/2015, definendo dettagliatamente l'oggetto ed il contenuto dei contratti di collaborazione, la natura degli incarichi, le modalità di espletamento delle collaborazioni, il trattamento economico ed ulteriori aspetti normativi, ha soddisfatto i requisiti previsti dal comma 2 lettera a) per l'esonero dalla disposizione di cui al comma 1 dell'art. 2 D.Lgs. 81/2015.

Il coordinamento svolto da Anpal Servizi è quindi conforme agli scopi prefissati senza abusare della natura contrattuale di collaborazione.

La terza questione affrontata dalla Corte riguarda la richiesta di disapplicazione della deroga di cui all'art. 2 comma 2 lettera a) D.Lgs. 81/2015 per contrasto con l'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE per ottenere il trattamento economico dei lavoratori subordinati della committente. Il Giudice d'appello respinge anche tale domanda richiamando le conclusioni del Tribunale secondo cui il raffronto con i dipendenti a tempo indeterminato di Anpal è mal posto poiché il lavoratore a tempo indeterminato comparabile con i Navigator sarebbe individuabile – ove esistesse – nel collaboratore con analoghe mansioni ma con contratto privo di termine ed è evidente che tra un collaboratore autonomo a termine e un lavoratore dipendente a tempo indeterminato, a prescindere dall'apposizione del termine, sono ben diverse le caratteristiche della prestazione derivanti dalla tipologia contrattuale e che appaiono sufficienti ad integrare quelle ragioni oggettive che consentono di differenziare le condizioni di impiego.

In conclusione, il potere di coordinamento esercitato da Anpal Servizi risulta rispettoso della normativa senza configurare un rapporto subordinato. La sentenza conferma che i contratti dei Navigator si collocano correttamente nell'ambito delle collaborazioni coordinate e non è emerso alcun abuso di tale tipologia contrattuale. In particolare, non può dirsi dimostrato che, nello svolgimento di fatto dei dedotti rapporti, l'attività degli odierni appellanti sia stata sottoposta ad un minuzioso esercizio di poteri di direzione e controllo da parte di Anpal Servizi, risultando invece acclarato che il potere di coordinamento è stato correttamente esercitato, da parte di detta società, nel rispetto delle previsioni normative che lo regolano e in coerenza alle finalità perseguite.

Osservazioni

Nell'ambito del Piano straordinario di potenziamento dei centri per l'impiego e delle politiche attive del lavoro al fine di rafforzare le politiche attive del lavoro e di garantire l'attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative al reddito di cittadinanza, l'art. 12, c. 3 del DL 4/2019 prevedeva l'arruolamento di personale da adibire all'assistenza tecnica presso le sedi territoriali delle regioni tramite ANPAL Servizi Spa.

Sempre secondo la norma in questione, le modalità di intervento con cui avrebbe operato il predetto personale erano da definirsi con convenzioni tra ANPAL Servizi Spa e le singole amministrazioni regionali e provinciali individuate nel Piano. Nelle more della stipulazione delle convenzioni, i contingenti di risorse umane individuati nel Piano medesimo avrebbero potuto svolgere la propria attività presso le sedi territoriali delle regioni. ANPAL Servizi Spa avrebbe adeguato i propri regolamenti per consentire la selezione, mediante procedura selettiva pubblica, delle professionalità necessarie ad organizzare l'avvio del reddito di cittadinanza, la stipulazione di contratti, nelle forme del conferimento di incarichi di collaborazione, con i soggetti selezionati, la formazione e l'equipaggiamento dei medesimi, nonché la gestione amministrativa e il coordinamento delle loro attività, al fine di svolgere le azioni di assistenza tecnica alle regioni e alle province autonome.

Avviata la selezione, ANPAL Servizi Spa formalizzava con i vincitori del bando di selezione un contratto di collaborazione coordinata e continuativa che definiva i compiti assegnati e gli obiettivi minimi da raggiungere.

La fonte normativa principale individua, quindi, la natura del rapporto di lavoro con i Navigator: si tratta di un contratto che, ai sensi dell'art. 409 c.p.c., rientra nelle "prestazioni di opera continuativa e coordinata, prevalentemente personale, anche se non subordinata". Le caratteristiche della collaborazione con i Navigator sono dunque da individuarsi

(i) nella continuità della prestazione, che soddisfa un interesse durevole e non occasionale di ANPAL Servizi;

(ii) nel coordinamento, cioè l'integrazione funzionale tra il lavoro del Navigator e la struttura di ANPAL Servizi;

(iii) nel carattere prevalentemente personale, consistente nell'apporto individuale del Navigator verso il raggiungimento degli obiettivi.

La predetta fonte normativa - di rango primario - si pone, quindi, come deroga normativa al principio generale stabilito dall'art. 2, c. 1, del D.Lgs. n. 81/2015 secondo cui la disciplina del lavoro subordinato si applica anche anche ai rapporti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro prevalentemente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione sono organizzate dal committente. La decisione in commento - nella prima questione affrontata - conferma la predetta impostazione formale, richiamando anche la prima delle eccezioni previste dall'art. 2, c. 2, del D.Lgs. n. 81/2015. Tale disposizione, alla lettera a), esclude, infatti, comunque, dal principio generale le collaborazioni per le quali gli accordi collettivi nazionali stipulati da associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale prevedono discipline specifiche riguardanti il trattamento economico e normativo, in ragione delle particolari esigenze produttive ed organizzative del relativo settore. È il caso dell'accordo-quadro nazionale per le collaborazioni stipulato da ANPAL Servizi S.p.A. con le OO.SS.. cui la sentenza del Tribunale di Torino, confermata dalla Corte d'Appello, si richiama per validare ulteriormente la propria esegesi.

Su questa ultima considerazione, vi è però da rilevare una contraddittorietà normativa posta dalla natura pubblica di ANPAL Servizi S.p.A., riconosciuta dall'ISTAT in base alla l. n. 196/2009 sulla contabilità pubblica. L'art. 7, comma 5-bis, del D.Lgs. 165/2001, vieta, infatti, alle amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione esclusivamente personali, continuativi e organizzati dal committente in merito a tempi e luogo di lavoro. La sentenza in commento risolve tale contraddizione richiamando il principio di specialità della normativa sul reclutamento dei Navigator.

Riguardo alla natura dell'incarico dei Navigator, anche l'accordo-quadro nazionale precisa che gli incarichi sono di collaborazione, consentendo ai Navigator, durante tutto il rapporto, di svolgere altre attività lavorative, purché compatibili con le esigenze di ANPAL Servizi.

Quanto alle valutazioni sulla genuinità del rapporto di collaborazione dei Navigator espresse dai giudici torinesi sulla base delle evidenze probatorie in relazione alle concrete modalità di svolgimento delle prestazioni lavorative, già all'epoca dell'introduzione di questa figura  erano stati identificati come fattori critici (ai fini dell'efficacia dell'operato dei Navigator) proprio l'autonomia e l'indipendenza di tali ausiliari dall'organizzazione pubblica, non avendo vincoli di orario, di presenza e lavorando su obiettivi (cfr. Giada Lucia Macrì “La istituzione della figura del Navigator a supporto dell'attuazione del reddito di cittadinanza” in ADAPT LABOUR STUDIES e-Book series n. 84 - 14 gennaio 2020).

Secondo notizie di stampa (Italia Oggi 131 del 04/06/2024) anche il Tribunale di Napoli avrebbe deciso in favore di ANPAL Servizi analogo caso (sentenza 15/05/2024 n. 3506), sostanzialmente sulle medesime argomentazioni della sentenza in commento, rilevando come, nella fattispecie sottoposta al suo esame, non vi erano le attività di controllo della prestazione denunciate in ricorso anche perchè i ricorrenti avevano sempre lavorato esclusivamente da remoto e in assenza di affiancamento fisico al personale dei centri per l'impiego.