«Bonus Mamme» e lavoratrici a tempo determinato: l’ennesima violazione del principio di non discriminazione

Massima

In tema di lavoratrici assunte a tempo determinato, la clausola 4 dell'Accordo quadro CES, UNICE e CEEP del 18 marzo 1999, allegato alla direttiva n. 99/70/CE, impone al datore di lavoro di assicurare loro la parità di trattamento con le dipendenti assunte a tempo indeterminato, sicché un'interpretazione conforme alla predetta clausola, self executing, dell'art. 1, comma 180 della legge n. 213 del 2023, impone di riconoscere anche alle lavoratrici assunte a tempo determinato l'esonero contributivo, c.d. bonus mamme, previsto dalla normativa interna solo a favore delle lavoratrici assunte a tempo indeterminato.

Il caso

La ricorrente, lavoratrice a tempo determinato e madre di due figli, ha agito in giudizio nei confronti del Ministero dell'istruzione sostenendo che l'art. 1, comma 180, legge n. 213 del 2023, nella parte in cui accorda il c.d. bonus mamme alle sole lavoratrici a tempo indeterminato, violi il principio di non discriminazione previsto dalla direttiva in tema di lavoro a tempo determinato.

Il Ministero dell'istruzione, pur non mettendo in luce ragioni obiettive che giustificassero la diversità di trattamento dei lavoratori a termine rispetto a quelli assunti a tempo indeterminato, ha chiesto la reiezione del ricorso, alludendo, tra l'altro, al fatto che l'accoglimento della domanda avrebbe precluso l'accesso ad altri benefici incompatibili con quello invocato.

La questione

La pronuncia del Tribunale di Lodi, fondata su consolidate coordinate ermeneutiche offerte dalla Corte di giustizia, ha accolto la domanda della ricorrente, ritenendo che allo scopo non dovesse procedersi ad un rinvio pregiudiziale al Giudice europeo, bensì alla mera interpretazione adeguatrice della disciplina interna rispetto a quella sovranazionale, self executing.

Le soluzioni giuridiche

A premessa della propria motivazione, il Tribunale ha ricostruito la disciplina interna rilevante, ricordando che il c.d. “bonus mamme” rappresenta una misura di sostegno al reddito netto introdotta dall'art. 1, commi 180 e 181, della legge n. 213 del 2023 (c.d. “legge di Bilancio 2024”) per le lavoratrici madri con rapporto di lavoro dipendente a tempo indeterminato, consistente nell'esonero della trattenuta dei contributi previdenziali per l'invalidità, vecchiaia e superstiti, entro la soglia di euro 3.000 annui, modulabili su base mensile. L'esonero, esteso in via sperimentale fino al 31.12.2024 anche alle lavoratrici madri di due figli, è alternativo a quello previsto dall'art. 1, comma 15, della medesima legge, il quale accorda a tutti i dipendenti, salvi i lavoratori domestici, un esonero, senza effetti sul rateo di tredicesima, sulla quota dei contributi previdenziali per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti a carico del lavoratore di 6 punti percentuali, a condizione che la retribuzione imponibile, parametrata su base mensile per tredici mensilità, non ecceda l'importo mensile di 2.692 euro, al netto del rateo di tredicesima.

Secondo il Tribunale, e ad onta di quanto sostenuto dal Ministero resistente, l'alternatività tra le due misure non osta all'accoglimento della domanda, posto che trattasi di misure differenti e tra loro opzionabili: «che la lavoratrice assunta con contratto a termine, madre di due figli, opzioni l'estensione al proprio caso del beneficio dell'esonero contributivo ex lege di Bilancio 2024, art. 1 commi 180 e 181, non deve distogliere dal fatto che tale è la scelta della stessa, manifestata nel rispetto del divieto di cumulo dei benefici e della strutturale alternatività degli stessi».

Poiché la ricorrente ha sostenuto che il c.d. bonus mamme rappresenti una “condizione d'impiego” ai sensi della clausola 4 comma 1 dell'accordo quadro allegato alla direttiva UE n. 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999, il Tribunale di Lodi ha verificato la fondatezza dell'asserzione e ha ricostruito il panorama normativo e giurisprudenziale d'elaborazione europea.

In tal senso, ha ricordato che l'accordo quadro ha una applicazione estensiva nei confronti di tutti i lavoratori che forniscono prestazioni retribuite nell'ambito di un rapporto di lavoro determinato che li vincola al loro datore di lavoro e che il divieto di un loro trattamento meno favorevole rispetto a quello riservato ai lavoratori a tempo indeterminato, di cui alla clausola 4 dell'accordo quadro, riguarda le “condizioni di impiego” dei lavoratori. Il criterio per stabilire se una misura introdotta da una normativa nazionale rientri nella nozione di “condizioni di impiego” ai sensi della clausola 4 dell'accordo quadro è proprio quello dell'«impiego», vale a dire il rapporto di lavoro sussistente tra un lavoratore e il suo datore di lavoro.

Il Tribunale ha quindi ricordato che il considerando 14 della direttiva 1999/70 precisa che l'obiettivo dell'accordo quadro consiste nel migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato, fissando “requisiti minimi” atti a garantire l'applicazione del principio di non discriminazione. Si tratta di una clausola dotata d'effetto diretto, espressiva d'un principio di diritto sociale dell'Unione e contenente il divieto di trattare, per quanto riguarda le “condizioni di impiego”, i lavoratori a tempo determinato in un modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per l'unico motivo che lavorano a tempo determinato, a meno che un trattamento diverso non sia giustificato da “ragioni oggettive”.

Ricordato che è compito dello Stato membro e del giudice nazionale, in ossequio al principio di leale cooperazione di cui all'art. 4.3 del Trattato sull'Unione Europea, garantire un obbligo di interpretazione conforme al significato ed alla portata di una direttiva avente effetti diretti nell'ordinamento interno (quale la clausola 4.1 dell'accordo quadro sopra citata) della normativa interna nazionale, il Tribunale ha concluso ritenendo di escludere che sia «necessario un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea; sicché una interpretazione conforme alla clausola della direttiva auto-esecutiva non può che far propendere per l'accoglimento della pretesa».

Dopo aver verificato la sussistenza degli ulteriori presupposti di fatto per accordare alla ricorrente il c.d. bonus mamme, ha osservato che l'esonero in questione «non può che rappresentare una “condizione di impiego”, dacché riguarda direttamente un elemento del rapporto di impiego della lavoratrice alle dipendenze del datore pubblico (MIM) incentrato sulla retribuzione…, consistente nell'esonero dalla trattenuta in busta paga dei contributi previdenziali; si tratta pertanto di una previsione che deve essere attratta nella portata – come ripetute volte affermato dalla giurisprudenza, non restrittiva ma espansiva - della clausola self executing n. 4 comma 1 dell'accordo quadro allegato alla Direttiva CE del 1999 in materia di principio di non discriminazione, che vieta che i lavoratori a termine possano essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili». Secondo la sentenza, «la “condizione di impiego” consiste, per la precisione, nell'incremento retributivo dello stipendio di cui godrebbe la lavoratrice, perseguendo la normativa una finalità latamente assistenziale del nucleo familiare della lavoratrice madre».

In mancanza di ragioni obiettive che giustifichino la distinzione tra lavoratori tracciata dalla disposizione normativa, essa deve essere interpretata nel senso di estendere il beneficio in questione anche a soggetti quali la ricorrente.

Osservazioni

La pronuncia in commento s'inserisce pienamente nel solco dei molteplici interventi che nel tempo hanno posto in luce l'inadeguatezza di molteplici disposizioni dell'ordinamento italiano rispetto al principio di non discriminazione dei lavoratori in ragione della loro assunzione a tempo determinato o indeterminato.

È noto che il settore maggiormente coinvolto da queste pronunce è, da oltre 10 anni, quello scolastico, tanto ciò vero che nel gergo, più giornalistico che giuridico, è stata coniata la triste locuzione dei “precari della scuola”, così alludendo ad una saga che, anche all'esito del dialogo fra le corti, ha destrutturato la disciplina nazionale accordando ai lavoratori a tempo determinato tutele altrimenti assenti.

Non è quindi un caso che la sentenza in commento, pur facendo applicazione d'una disposizione dedicata a tutti i lavoratori – tanto del settore pubblico, quanto del settore privato –, abbia ad oggetto un caso concreto relativo proprio a una lavoratrice a termine dipendente del Ministero dell'istruzione.

Non suscita ormai nemmeno stupore il fatto che, patologicamente, il legislatore continui ad elaborare strumenti normativi che, a dispetto delle nitide indicazioni provenienti dalle disposizioni europee, come interpretate dal giudice sovranazionale e dalla giurisprudenza interna, finiscono per riprodurre indebite disparità di trattamento e violazioni del principio di non discriminazione, dando così luogo a contenziosi seriali che concorrono ad ostacolare l'efficienza del sistema giurisdizionale.

La legge di bilancio del 2024 è l'ennesimo esempio di questa miopia apparentemente incurabile, laddove l'esclusione delle lavoratrici a termine dall'esonero contributivo è apparsa, già prima facie, l'ennesima discriminazione destinata alla censura.

L'esito “a rime obbligate” cui è pervenuto il Tribunale di Lodi non tuttavia esime da talune valutazioni in ordine alla tecnica decisoria impiegata.

In tal senso, si vuole fare riferimento al fatto che la sentenza ha accolto la pretesa facendo contemporaneo riferimento alla disapplicazione della disposizione interna e alla sua interpretazione conforme rispetto al parametro europeo.

Le due tecniche, tuttavia, vanno tenute distinte.

Dando per scontata la primautè del diritto dell'Ue rispetto alle norme interne, espressamente desumibile, nell'ordinamento italiano, dal dettato costituzionale di cui agli artt. 11 e117, primo comma, Cost., è noto che il giudice ordinario che, nel caso concreto, rilevi un'antinomia tra norma interna e norma europea deve comportarsi in modo tale da risolvere il contrasto. Già a partire dalla nota sentenza Francovich (cause riunite C-6/90 e C-9/90), la Corte di Giustizia ha affermato come non sia prerogativa assoluta del Giudice europeo quella di interpretare ed applicare le norme eurounitarie, bensì «è compito dei giudici nazionali, incaricati di applicare, nell'ambito delle proprie competenze, le norme del diritto comunitario, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti attributi ai singoli». Anche la Corte costituzionale italiana, a partire dalla sentenza Granital, ha affermato la necessità per il giudice del caso concreto, in presenza di contrasto fra la norma interna e la norma eurounitaria, di disapplicare la prima, applicando direttamente la norma europea provvista di effetto diretto [Corte cost., n. 170/1984].

Il giudice ordinario, tuttavia, non ha a disposizione soltanto il mezzo della disapplicazione della norma interna a favore della norma Europea, bensì anche quelli dell'interpretazione conforme e del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE.

Nel caso concreto, pare condivisibile la scelta di ritenere superfluo il rinvio pregiudiziale. L'efficacia diretta della clausola 4 è conclamata nella giurisprudenza multilivello e i precedenti del giudice europeo confortano adeguatamente la tesi ricostruttiva secondo cui un esonero contributivo quale quello determinato dal c.d. bonus mamme rientra tra le «condizioni di impiego» per cui va garantita parità di trattamento. Invero, l'effetto immediato dell'esonero è un incremento del trattamento retributivo netto della lavoratrice, onde la chiara incidenza dell'applicazione del beneficio sulla retribuzione, pienamente rientrante tra le condizioni di impiego predette [cfr. CGUE, N. 649/2024].

Chiarito quindi che il giudice ordinario ha correttamente ritenuto di poter risolvere la vicenda senza bisogno d'un rinvio pregiudiziale, giova riflettere sulla tecnica decisoria adottata a valle, che ha giustapposto “interpretazione conforme” e “disapplicazione”, rendendo sfumata la loro alternatività.

In questo senso, è da rilevare che il testo dell'art. 1, comma 180, è senz'altro chiaro nel non prevedere la misura a favore delle lavoratrici a termine. Vale in tal senso il brocardo ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. Fare riferimento all'interpretazione conforme appare perciò non condivisibile, dal momento che questa tecnica ermeneutica incontra un limite secondo il quale resta escluso che il giudice debba o possa trasformarsi in una sorta di sostituto del legislatore. Il limite di questa tecnica esegetica, del resto, è proprio quello della disapplicazione: in nome del suo coinvolgimento nell'applicazione di una fonte normativa gerarchicamente sovraordinata, il giudice non può spingersi al punto di attribuire alla disposizione un'interpretazione che si riveli del tutto incompatibile con il suo testo, sottoponendolo ad una “torsione” che esorbiti dal suo orizzonte semantico.

In tal modo, infatti, non si procederebbe ad un'interpretazione conforme della legge, bensì alla sua disapplicazione. E proprio ad essa, dunque, sarebbe stato opportuno fare esclusivo riferimento, trattandosi d'una tecnica decisoria del tutto alternativa a quella interpretativa e indubbiamente ammissibile in ragione della particolare natura self executing della clausola 4. Ciò del resto è stato compiutamente e ripetutamente affermato dalla Corte di cassazione in vicende analoghe, quale quella relativa alla ricostruzione di carriera del personale scolastico, per cui è stato chiarito che «il giudice, una volta accertata la violazione della richiamata clausola 4, è tenuto a disapplicare la norma di diritto interno in contrasto con la direttiva ed a riconoscere ad ogni effetto al lavoratore a termine, poi immesso nei ruoli dell'amministrazione, l'intero servizio effettivo prestato» [Cass. n. 31150/2019].

Le valutazioni che precedono inducono ad una riflessione conclusiva sul futuro contenzioso che, verosimilmente, si svilupperà rispetto al c.d. bonus mamme.

Invero, la possibilità di fare immediata applicazione della clausola 4, e in genere delle disposizioni di una direttiva che, in quanto chiare, precise e non condizionate, siano dotate di effetto diretto, è ammessa dalla Corte di giustizia soltanto nell'ipotesi in cui la norma sia fatta valere da parte di un privato nei confronti dello Stato (cc.dd. effetti diretti verticali). Questo scenario è invece escluso nel caso di controversie tra privati (cc.dd. effetti diretti orizzontali).

La logica alla base del divieto va rintracciata nel fatto che se nella prima ipotesi la produzione di effetti diretti è volta a tutelare il singolo leso dall'inadempimento statale, nel secondo caso il divieto si giustifica sulla base del legittimo affidamento che la controparte abbia riposto nella vigenza della norma interna, secondo il principio di legalità.

Ciononostante, la dottrina ha sin da subito evidenziato i profili di discriminazione sostanziale che il mancato riconoscimento degli effetti diretti orizzontali è in grado di sollevare: l'esempio classico è proprio quello delle direttive in materia di lavoro, che possono essere fatte valere dal dipendente pubblico - lo Stato è, al contempo, il datore di lavoro e il soggetto inadempiente -, ma non anche dai dipendenti privati, dal momento che, in tali circostanze, il datore, anch'egli privato, non ha alcuna responsabilità per il mancato recepimento della direttiva, atto formalmente indirizzato ai soli Stati-membri.

Nel caso di specie, in cui è coinvolta una disposizione attinente indistintamente a lavoratrici impegnate sia nel pubblico impiego che nel privato, la distorsione testé segnalata potrà senz'altro manifestarsi.

Un “rimedio” alle sostanziali discriminazioni appena tratteggiate è stato spesso individuato proprio nel mascherare la disapplicazione della disposizione nazionale con la sua interpretazione conforme, impiegando così quest'ultima alla stregua d'un grimaldello per giungere, di fatto, ad un effetto diretto orizzontale della direttiva. Nondimeno, quest'ipotesi, al di là della sua imperfezione sul piano dogmatico, non pare percorribile rispetto all'art. 1, comma 180, legge n. 213 del 2023 perché, come già segnalato, il suo testo non pare in alcun prestarsi ad un'interpretazione conforme.

In tal guisa, si spalanca lo scenario per cui le tutele verso le lavoratrici coinvolte procederanno a velocità differenti, a seconda della natura pubblica o privata del datore di lavoro coinvolto.