Abolizione del reato di traffico di influenze illecite: sollevata questione di legittimità costituzionale

Massima

Il Tribunale di Roma, Sezione G.u.p., solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lett. e), legge n. 114/2024 che ha modificato l'art. 346-bis c.p. per violazione degli artt. 11 e 117 Costituzione in relazione all'art. 12 della Convenzione di Strasburgo sulla Corruzione del 1999, ratificata con legge n. 110/2012, in quanto l'attuale formulazione della fattispecie del reato di traffico di influenze illecite non prevede l'incriminazione del nucleo minimo di condotte individuato dalla predetta fonte convenzionale.

Il caso

Il procedimento nel quale si inserisce l'ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale concerne l'accusa, nei confronti di un soggetto vicino al Commissario Straordinario per l'emergenza Covid-19 e di altri soggetti concorrenti, di avere sfruttato le proprie relazioni personali con il predetto Commissario, al fine di indurlo a compiere atti contrari ai doveri d'ufficio costituenti reato di abuso d'ufficio, ottenendo un'esclusiva in via di fatto per l'intermediazione delle forniture di maschere chirurgiche e dispositivi di protezione individuale e, al contempo, ottenendo, per l'illecita mediazione, dalle società estere fornitrici il trasferimento a proprio favore di una ingente somma di denaro.

A seguito dell'incriminazione entrava in vigore la legge n. 114/2024 che, nel modificare la fattispecie di cui all'art. 346-bis c.p., ha comportato una abolitio criminis parziale del reato di traffico di influenze illecite.

Il Pubblico Ministero, dunque, depositava nel procedimento una memoria con la quale domandava al G.u.p. di dichiarare la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 1, lett. e), legge n. 114/2024 per contrasto con l'art. 117 Cost., per il tramite dell'art. 12 della Convenzione di Strasburgo sulla corruzione.

Il Tribunale di Roma, Sezione G.u.p., ha condiviso la tesi per cui la legge n. 114/2024, nella parte in cui restringe eccessivamente l'ambito di punibilità del reato, contrasta con l'obbligo costituzionale, in capo allo Stato italiano, di conformarsi ai vincoli derivanti da trattati internazionali e ha, pertanto, sollevato la questione di legittimità costituzionale della predetta norma.  

La questione

Il giudice delle leggi dovrà esprimersi sull'ammissibilità della questione sollevata e, nel caso di riconosciuta ammissibilità, giudicare sulla fondatezza della medesima, valutando se, nel caso portato alla sua attenzione, sussista un'eccezione al divieto di sindacato costituzionale di norme che comportano una abolitio criminis con effetto in malam partem, rappresentata dalla contrarietà della norma attenzionata a specifici obblighi sovranazionali rilevanti ai sensi dell'art. 117, comma 1, Cost., idonea alla dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, lett. e), legge n. 114/2024, con conseguente reviviscenza della norma parzialmente abrogata.

Le soluzioni giuridiche

Il delitto di traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.) veniva introdotto dalla legge 190/2012 per rispondere all'esigenza di sanzionare condotte prodromiche alla consumazione dei reati di corruzione.

Spesso, infatti, il mercimonio della pubblica funzione si concretizza già attraverso un'attività di intermediazione e di filtro svolta da soggetto terzi in una fase prodromica al raggiungimento dell'accordo corruttivo. Per altro verso, il Governo italiano si era impegnato a tenere fede a puntuali vincoli internazionali, derivanti, in specie, dalla Convenzione delle Nazioni Unite sulla corruzione del 2003 (c.d. Convenzione di Merida) e dalla Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d'Europa.

Successivamente, la legge n. 3/2019 (c.d. legge spazzacorrotti) abrogava il reato di millantato credito (art. 346 c.p.) ma, al contempo, inseriva la sua dimensione truffaldina nell'art. 346-bis c.p. attraverso il richiamo alle relazioni “asserite”, ovverosia vantate.

Dunque, la legge 114/2024, da un lato, ha abrogato il delitto di abuso d'ufficio e, dall'altro lato, ha riformulato il delitto di traffico di influenze illecite restringendone sensibilmente l'area penalmente rilevante.

Invero, il “vecchio” art. 346-bis, al comma 1 [post legge 3/2019], prescriveva: «Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 318, 319, 319-ter e nei reati di corruzione di cui all'articolo 322 bis, sfruttando o vantando relazioni esistenti o asserite con un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'art. 322-bis, indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità, come prezzo della propria mediazione illecita un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'art. 322-bis, ovvero per remunerarlo in relazione all'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, è punito con la pena della reclusione da un anno a quattro mesi a quatto anni e sei mesi».

Ora, il “nuovo” art. 346 prevede al comma 1: «Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 318, 319 e 319 ter e nei reati di corruzione di cui all'articolo 322 bis, utilizzando intenzionalmente allo scopo relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'articolo 322-bis, indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità economica, per remunerare un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'articolo 322-bis, in relazione all'esercizio delle sue funzioni, ovvero per realizzare un'altra mediazione illecita, è punito con la pena della reclusione da un anno e sei mesi a quattro anni e sei mesi”.

Al comma 2, invece, si definisce la mediazione illecita come “la mediazione per indurre il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'articolo 322-bis a compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito».

Risulta chiaro il restringimento dell'ambito di punibilità.

Ora, oltre ad essere stato escluso il riferimento alle relazioni non esistenti, ma asserite, per configurare il reato la mediazione deve avere l'obiettivo di un atto illegittimo, o comunque contrario ai doveri d'ufficio, che costituisca reato sia un reato e che comporti per il pubblico ufficiale (o per gli altri soggetti ad esso equiparati) un vantaggio indebito. Inoltre, si è precisato che il mediatore deve ricevere denaro o “altra utilità economica”, mentre in precedenza il riferimento era alla mera “altra utilità”, concretizzabile in qualsiasi vantaggio di qualunque natura, anche non patrimoniale.

Questo restringimento risulta particolarmente pregnante alla luce della considerazione che il mercimonio di influenze ha come fine condotte molto spesso ricadenti nell'abrogata fattispecie dell'abuso d'ufficio (art. 323 c.p.): da qui la sostanziale neutralizzazione della fattispecie lamentata dal Pubblico Ministero.

Ora, la problematica fondamentale è che, in linea di principio, sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale che concernano disposizioni abrogative di una previgente incriminazione e che mirino al ripristino nell'ordinamento della norma incriminatrice abrogata, poiché a questo ripristino osta il principio consacrato nell'art. 25, comma 2, Cost., che riserva al solo legislatore la definizione dell'area di ciò che è penalmente rilevante [si vedano, al riguardo, le sentenze della Corte costituzionale nn. 71/1983 e 330/1996, nonché le ordinanze della medesima corte aventi nn. 355/1997, 175/2001 e 355/2008]. 

Tuttavia, come precisato dalla stessa Corte costituzionale, tale principio presenta delle eccezioni [riassunte dalla sentenza n. 37/2019, citata dal Tribunale di Roma], tra le quali trova posto il caso in cui emerga la contrarietà della norma censurata ad obblighi sovranazionali rilevanti ai sensi dell'art. 11 o dell'art. 117, comma 1, Cost.

Più in particolare, questa tipologia di eccezione è stata trattata nelle sentenze n. 28/2010 e n. 32/2014 della Corte costituzionale: nel primo caso, i giudici censurarono una norma in contrasto con le direttive comunitarie in materia di rifiuti, mentre nel secondo caso, nell'ambito della dichiarazione di incostituzionalità della legge n. 49/2006 (c.d. legge Fini-Giovanardi) per contrasto all'art. 77 Cost., precisarono che l'effetto di reviviscenza (efficacia ex tunc) delle disposizioni penali illegittimamente sostituite in sede di conversione del decreto-legge, anche se con effetti in parte peggiorativi rispetto alla disciplina dichiarata illegittima, trovava motivo anche nella necessità di non lasciare impunite «alcune tipologie di condotte per le quali sussiste un obbligo sovranazionale di penalizzazione. Il che determinerebbe una violazione del diritto dell'Unione europea, che l'Italia è tenuta a rispettare in virtù degli artt. 11 e 117, comma 1, Cost.».

Nel caso di specie, secondo il Tribunale di Roma, lo Stato italiano, modificando restrittivamente la fattispecie di reato dell'art. 346-bis, sarebbe incorso nella violazione degli obblighi assunti in sede di ratifica della Convenzione Penale sulla Corruzione siglata a Strasburgo in data 27 gennaio 1999; difatti, secondo l'art. 12 della Convenzione: «Ciascuna parte adotta [“shall adopt”, nel testo inglese] i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano necessari per configurare in quanto reato in con conformità al proprio diritto interno quando l'atto è stato commesso intenzionalmente, il fatto di proporre, offrire o dare, direttamente o indirettamente qualsiasi indebito vantaggio a titolo di rimunerazione, a chiunque dichiari o confermi di essere in grado di esercitare un'influenza sulle decisioni delle persone indicate agli articoli 2, 4 a 6 e 9 ad 11 (pubblici funzionari), a prescindere che l'indebito vantaggio sia per se stesso o per altra persona, come pure il fatto di sollecitare, di ricevere, o di accettarne l'offerta o la promessa di rimunerazione per tale influenza, a prescindere che quest'ultima sia o meno esercitata o che produca o meno il risultato auspicato».

Il giudice remittente ritiene che tale disposizione abbia portata cogente per il nostro ordinamento, delineando un vero e proprio obbligo di incriminazione: di conseguenza, il mancato rispetto di tale obbligo si porrebbe in contrasto con gli obblighi internazionali ai quali la nostra legislazione è tenuta a conformarsi.

Il testo della Convenzione di Merida del 2003, contenendo un mero invito ad introdurre la fattispecie di traffico di influenze illecite, non viene, invece, ritenuto suscettibile di integrare una violazione dei predetti obblighi. 

Dunque, sulla scorta dei precedenti citati, è prevedibile che la Consulta decida di pronunciarsi sulla questione sottopostale dal Tribunale di Roma.

Probabilmente la peculiarità principale della questione rimessa alla Corte costituzionale è che essa non trova fonte anche nel diritto dell'Unione Europea, bensì esclusivamente in un trattato internazionale.

Nel caso di specie, però, non si discute di diretta applicabilità dei trattati nell'ordinamento interno, pacificamente riconosciuta al solo diritto eurounitario.

Un tempo si riteneva che le norme di esecuzione dei trattati avessero la forza tipica della sola legge ordinaria e che quindi potessero essere abrogate o derogata da tutte le altre leggi ordinarie successive.

Tuttavia, l'art. 117 Cost. nella sua formulazione attuale, introdotta con la riforma costituzionale del “Titolo V”, ha mutato questo paradigma e introdotto un chiaro obbligo per la legge ordinaria di rispettare i trattati, i quali si pongono come parametro interposto nei giudizi di legittimità sulle leggi.

Né pare possibile, da parte del Governo italiano, assumere il principio di legalità come “controlimite” della norma internazionale, avendo la giurisprudenza costituzionale già ammesso eccezioni al divieto di sindacato costituzionale di norme che comportano una abolitio criminis con effetto in malam partem.  

In conclusione, chi scrive ritiene che, ove si riconosca la deficienza dell'attuale fattispecie di traffico di influenze illecite rispetto al precetto contenuto nell'art. 12 della Convenzione di Strasburgo, si configuri l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, lett. e), legge n. 114/2024 per violazione dell'obbligo di incriminazione.

Ciò detto, in caso di futura ritenuta incostituzionalità della legge n. 114/2024, in applicazione dei principi derivanti dagli artt. 25 Cost e 2 c.p., dovrà, comunque, farsi applicazione della disciplina “annullata”, in quanto più favorevole, a tutti i fatti preveduti come reato e commessi sotto la vigenza del testo così come modificato dalla medesima c.d. legge Nordio.  

Al contrario, non sarà possibile applicare la disciplina più favorevole anche ai fatti commessi precedentemente all'introduzione della legge n. 114/2024: se da un lato è evidente che tali fatti potrebbero, in astratto, beneficiare della legge più favorevole del 2024 sulla base del meccanismo previsto dall'art. 2 c.p., dall'altro lato, poiché la decisione della Consulta travolge la norma dichiarata incostituzionale con effetto retroattivo, essa deve considerarsi come mai entrata in vigore con conseguente impossibilità di far valere la disciplina della successione di leggi penali nel tempo.