La Corte costituzionale torna sul principio di proporzionalità

Massima

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 2641 c.c. nella parte in cui prevede la confisca obbligatoria di una somma di denaro o di beni di valore equivalente a quelli utilizzati per commettere il reato, nonché, in via consequenziale, del primo comma del medesimo articolo limitatamente alle parole “e dei beni utilizzati per commetterlo”, per contrasto con il principio di proporzionalità della pena di cui agli artt. 3,27, comma 3, Cost., e agli artt. 11 e 117, comma 1, in relazione all'art. 49, § 3, della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea (di seguito, CDFUE).

Il caso

La vicenda trae origine dal procedimento penale a carico di ex dirigenti della Banca Popolare di Vicenza, accusati di aver posto in essere operazioni finalizzate a manipolare il mercato e a ostacolare le funzioni di vigilanza della Banca d'Italia, della Banca Centrale Europea e/o della CONSOB, mediante l'erogazione di finanziamenti destinati all'acquisto di azioni proprie, per un ammontare complessivo di 963 milioni di euro.

In primo grado, il Tribunale di Vicenza condannava gli imputati per i reati di aggiotaggio societario manipolativo e informativo (art. 2637 c.c.), ostacolo alle funzioni di vigilanza (art. 2638 c.c.) e falso in prospetto (art. 173-bis d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, Testo unico in materia di intermediazione finanziaria, di seguito TUF), ordinando, dopo aver precisato di non poter procedere alla confisca diretta nei confronti della Banca in quanto sottoposta a liquidazione coatta amministrativa, nei confronti degli imputati la confisca per equivalente, prevista dall'art. 2641, comma 2, c.c.

La Corte d'appello di Venezia, in sede di gravame, pur confermando parzialmente la responsabilità degli imputati, revocava la misura ablativa, ritenendola manifestamente sproporzionata e, dunque, in contrasto con il principio di proporzionalità delle pene sancito dalla CDFUE. In particolare, la Corte d'appello rilevava che la confisca risultava eccessiva rispetto al disvalore delle condotte contestate e non teneva conto delle specifiche responsabilità individuali degli imputati, rispetto ai quali non vi erano evidenze di profitti personali tratti dalla commissione degli illeciti. In tal senso, la Corte d'appello riteneva di non dover sollevare alcuna questione di legittimità costituzionale in quanto legittimata a disapplicare direttamente le sanzioni incompatibili con il principio di proporzionalità sancito dall'art. 49, § 3, CDFUE.

Avverso tale decisione, il Procuratore Generale presso la Corte d'appello proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione di legge in relazione all'art. 2641 c.c., nonché agli artt. 25, comma 2, e 101, comma 2, Cost. Secondo il ricorrente, la Corte d'appello aveva erroneamente disapplicato l'art. 2641 c.c., che impone al giudice di disporre la confisca dei beni utilizzati per commettere i reati societari, senza prevedere correttivi legati alle peculiarità del caso concreto.

La Corte di cassazione, sezione V penale, con ordinanza del 27 febbraio 2024, ha rimesso la questione alla Corte costituzionale al fine di dirimere il giudizio di compatibilità dell'art. 2641 c.c. con i principi costituzionali e, al tempo stesso, con quelli sanciti dalla CDFUE.

La questione

La Corte di cassazione, investita del ricorso, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2641, commi 1 e 2, c.c., nella parte in cui prevede la confisca obbligatoria, anche per equivalente, dei beni utilizzati per commettere il reato, per contrasto con i principi di proporzionalità della pena, di tutela della proprietà privata e di individualizzazione della pena ricavabili dagli artt. 3,27, commi 1 e 3, 42 e 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 17 e 49, § 3, della CDFUE.

In particolare, la Corte di cassazione ha evidenziato che l'obbligo di ordinare la confisca dei beni utilizzati per commettere il reato, senza possibilità di modulare la misura in relazione alle circostanze del caso concreto, potrebbe condurre a risultati sanzionatori manifestamente sproporzionati, in violazione del regime costituzionale previsto per le sanzioni penali. Il principio di proporzionalità, infatti, impone che le sanzioni siano commisurate alla gravità del reato e alle condizioni personali ed economiche dell'autore, evitando pene eccessivamente severe che possano risultare ingiuste e ostacolare la funzione rieducativa della pena.

La Corte ha inoltre richiamato precedenti interventi normativi e giurisprudenziali che hanno limitato l'applicazione della confisca ai soli profitti illeciti derivanti dal reato, escludendo i beni utilizzati per commetterlo. In particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 112 del 2019, con la quale si è statuita l'illegittimità costituzionale dell'art. 187-sexies TUF, nella parte in cui prevedeva la confisca obbligatoria, diretta o per equivalente, del prodotto degli illeciti amministrativi in materia di abusi di mercato e dei beni utilizzati per commetterlo e non, dunque, del solo profitto, ritenendo tale misura sproporzionata rispetto alla gravità dell'illecito.

Alla luce di tali considerazioni, la Corte di cassazione ha ritenuto necessario sottoporre la questione al vaglio della Corte costituzionale, al fine di verificare la compatibilità dell'art. 2641 c.c. con i principi costituzionali e sovranazionali in materia di proporzionalità della pena e tutela del diritto di proprietà.

Le soluzioni giuridiche

La Corte costituzionale ha affrontato in via preliminare la questione relativa ai rimedi esperibili nel caso concreto, chiarendo che, in caso di contrasto tra una norma nazionale e una norma dell'Unione, il giudice nazionale, accanto alla possibilità di disapplicare la disposizione nazionale, ha altresì la facoltà di sollevare un incidente di costituzionalità laddove sia ravvisabile un “tono costituzionale” dei principi interessati.

Invero, il concorso di rimedi giurisdizionali discende dal comune principio del primato del diritto dell'Unione, per cui a ciascun giudice spetta il compito di individuare il rimedio più adeguato nel caso specifico.

In tal senso, la Corte costituzionale ha ritenuto che la disapplicazione diretta della previsione sanzionatoria nazionale sarebbe stata foriera di “incertezze e disparità di trattamento” con conseguente inosservanza dei principi di eguaglianza, di certezza del diritto e prevedibilità delle decisioni giudiziarie, oltreché del principio di legalità in materia penale.

Venendo alla questione sollevata, la prospettiva delineata dalla Corte costituzionale prende le mosse dal carattere punitivo-afflittivo della confisca prevista dall'art. 2641 c.c., in quanto impone l'ablazione diretta di beni strumentali al reato, a prescindere dalla valutazione della loro effettiva pericolosità. Ciò è ancor più evidente nel secondo comma, ove si prevede la confisca di una somma di denaro o beni di valore equivalente, dunque in assenza di qualsivoglia nesso di pertinenzialità con il reato.

Invero, l'estensione della misura oltre il profitto conseguito dal reato comporta il venir meno della funzione “ripristinatoria” della situazione patrimoniale precedente, lasciando spazio ad un vero e proprio peggioramento delle condizioni economiche preesistenti al reato.

La natura “autenticamente punitiva” è ulteriormente confermata dalla obbligatorietà della confisca, che ha in sé un preventivo giudizio prognostico di recidività, a differenza di quanto previsto dall'art. 240, comma 1, c.p. che prevede la facoltatività della confisca delle “cose che servirono o furono destinate a commettere il reato”.

Da ciò deriva l'assoggettamento della misura ai principi costituzionali che governano la comminatoria, l'irrogazione e l'esecuzione delle sanzioni penali.

Tra questi, assume particolare rilievo il principio di proporzionalità, ricavabile dal combinato disposto degli artt. 3, 27 commi 1 e 3, nonché dagli artt. 11 e 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 49, § 3, CDFUE.

Segnatamente, tale principio mira a far sì che la pena non costituisca una reazione sproporzionata rispetto alla gravità delle condotte, nonché in relazione anche alla pena comminata per altre figure di reato. Ciò in considerazione del fatto che una sanzione sproporzionata sarebbe inevitabilmente percepita come ingiusta dal condannato e, dunque, minerebbe la stessa finalità rieducativa della pena.

D'altra parte, non si tratta dell'unico principio menzionato dalla Corte costituzionale.

Invero, si riporta altresì il principio di personalità della responsabilità penale - incompatibile con la previsione di pene “fisse” - e il principio di tutela della proprietà privata previsto all'art. 42 Cost., secondo cui ogni limitazione al diritto di proprietà deve soggiacere al limite della proporzionalità.

Nel vaglio di legittimità rispetto ai descritti parametri costituzionali, la Consulta ha rimarcato a più riprese il carattere obbligatorio della confisca ex art. 2641 c.c., il quale rappresenterebbe il vero ostacolo al giudizio di conformità rispetto alla Carta costituzionale.

In altri termini, l'art. 2641 c.c. non lascia alcun margine di valutazione in capo all'interprete ma impone di sottoporre a confisca i beni strumentali al reato o, nel caso della misura indiretta, anche beni differenti sino ad un ammontare predeterminato, a prescindere dalle condizioni economiche in cui versa il soggetto condannato. 

La Consulta, infatti, ha avuto modo di rammentare che, con riferimento alle pene pecuniarie, requisito imprescindibile per garantire la compatibilità con i principi costituzionali è dato dal potere discrezionale di cui dovrebbe disporre il giudice nella loro applicazione, in modo da evitare conseguenze sanzionatorie eccessive rispetto alle condizioni di vita del condannato.

Invero, il disposto dell'art. 2641 c.c. è idoneo a determinare, in concreto, effetti sanzionatori di evidente sproporzione. Ciò risulta ancor più rilevante se si considera che la confisca per equivalente può essere disposta anche nei confronti di soggetti diversi dai proprietari del bene impiegato nella commissione del reato, purché corresponsabili dello stesso. Ne deriva, di fatto, l'assunzione da parte della persona fisica del ruolo di garante rispetto all'eventuale incapienza patrimoniale della persona giuridica dinanzi alla pretesa ablativa dello Stato, senza che tale misura possa essere in alcun modo graduata in relazione alla gravità del fatto o alle condizioni economiche del soggetto.

Si tratta di una questione già nota nel diritto penale economico, dove la Consulta, in passato, ha avuto modo di esprimersi in termini similari con riferimento all'apparato sanzionatorio previsto dal TUF.

La Corte ha richiamato la propria sentenza n. 112 del 2019, con la quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 187-sexies TUF, nella parte in cui imponeva la confisca obbligatoria - diretta o per equivalente - non solo del profitto derivante dagli illeciti amministrativi in materia di abusi di mercato, ma anche del prodotto dell'illecito e dei beni utilizzati per commetterlo. A seguito di tale pronuncia, il legislatore è intervenuto con la legge 23 dicembre 2021, n. 228, prevedendo, in caso di condanna per reati in materia di abusi di mercato, la confisca obbligatoria – diretta o per equivalente – limitatamente al solo profitto del reato. Tale scelta è stata motivata dalla necessità di garantire una proporzionalità automatica della misura ablativa, evitando che la confisca assumesse un carattere eccessivamente punitivo e, dunque, potenzialmente sproporzionato.

Prima ancora, con la sentenza n. 222/2018, la Corte ha toccato il tema della proporzionalità della pena anche in merito alle pene accessorie previste per il reato di bancarotta fraudolenta ai sensi dell'art. 216, comma 4, r.d. 16 marzo 1942, n. 267, c.d. legge fallimentare.

In tale pronuncia, infatti, la Consulta ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della previsione di pene accessorie di durata fissa decennale (inabilitazione all'esercizio di un'impresa commerciale e incapacità di esercitare uffici direttivi nelle imprese), ritenendole incompatibili con i principi di proporzionalità e di necessaria individualizzazione del trattamento sanzionatorio.

La Corte ha sottolineato come la gravità dei fatti riconducibili alla bancarotta fraudolenta possa variare sensibilmente, sicché una durata fissa e indifferenziata delle pene accessorie rischia di determinare conseguenze sanzionatorie manifestamente sproporzionate per i casi meno gravi. Di conseguenza, ha affermato che il giudice, nel condannare un imputato per fatti di bancarotta fraudolenta, deve disporre di un margine di discrezionalità nella dosimetria della durata delle pene accessorie, senza alcun automatismo.

Sebbene la sentenza abbia riguardato specificamente le pene accessorie, i principi espressi risultano perfettamente sovrapponibili al tema trattato nella pronuncia in commento.

Anche in questo caso, infatti, l'imposizione di una misura ablativa rigida e automatica, senza possibilità di adeguamento alla concreta situazione del condannato, si pone in contrasto con il principio di proporzionalità della sanzione, che impone una valutazione caso per caso, tenendo conto della gravità del fatto e delle condizioni soggettive dell'interessato.

Tale parallelismo conferma un orientamento ormai consolidato della Corte costituzionale, secondo il quale qualsiasi misura che incida sul patrimonio o sulla libertà del singolo deve essere calibrata in relazione alla specificità del caso concreto e, nella prima ipotesi, anche alla capacità economica del soggetto.

Osservazioni

La pronuncia della Corte, dunque, si innesta in un consolidato filone giurisprudenziale volto a rafforzare il principio di proporzionalità delle pene (anche patrimoniali), in armonia con i dettami costituzionali e sovranazionali.

L'art. 2641 c.c., nella formulazione censurata, prevedeva un meccanismo di confisca obbligatoria dei beni utilizzati per commettere il reato, estendendolo anche ai beni di valore equivalente, senza lasciare alcun margine di valutazione al giudice in ordine alla concreta sproporzione della misura rispetto alle condizioni economico-patrimoniali degli imputati.

Tale conclusione è diretta conseguenza della qualificazione della misura ablativa di cui ai commi primo e secondo dell'art. 2641 c.c. come pena, in quanto avente una chiara funzione repressiva.

Come riconosciuto anche dalla stessa giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 29 del 1961 e n. 46 del 1964), il c.d. “polimorfismo della confisca” impone un'analisi della sua funzione specifica, poiché la natura giuridica dell'istituto varia a seconda dello scopo perseguito.

In tal senso, quando la confisca assume carattere punitivo, essa deve necessariamente soggiacere ai principi costituzionali propri delle sanzioni penali.

La stessa Corte EDU (Sud Fondi c. Italia del 20 gennaio 2009) ha riconosciuto che, in alcuni casi, la confisca assume a tutti gli effetti natura di pena e, come tale, deve rispettare le garanzie previste dalla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo in ordine alla “materia penale”.

Alla luce di queste considerazioni, la pronuncia in esame rappresenta un ulteriore tassello nell'evoluzione giurisprudenziale che tende a ricondurre la confisca nell'alveo delle sanzioni penali quando essa assume una funzione afflittiva e repressiva, con la conseguente necessità di garantirne l'applicazione nel rispetto dei principi costituzionali e convenzionali in materia penale, tra cui il principio di proporzionalità.

A seguito della censura dell'art. 2641 c.c., sulla scorta di quanto avvenuto attraverso la legge 23 dicembre 2021, n. 228 per le misure ablative in materia di illeciti finanziari, è parimenti auspicabile un intervento del legislatore che introduca una nuova disciplina della confisca per i reati societari entro i confini dettati dal principio di proporzionalità.

Il tema della proporzionalità della pena pecuniaria è stato, peraltro, considerato nella riforma Cartabia (d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150), la quale ha modificato l'art. 133-bis c.p. al fine di rendere la determinazione della multa o dell'ammenda ancor più aderente alle effettive capacità economiche del condannato. In particolare, il legislatore ha previsto che il giudice, nella quantificazione della sanzione, debba tenere conto non solo delle condizioni economiche, ma anche di quelle patrimoniali del reo; con evidenti ricadute sul versante processuale, dal momento che, ai sensi dell'art. 187, comma 1, c.p.p., rappresentano oggetto di prova anche i fatti rilevanti ai fini della determinazione della pena.

Resta in ogni caso inalterata – come rimarcato dalla stessa Corte – la facoltà del giudice, previa valutazione del pericolo di recidiva, di disporre la confisca diretta delle “cose che servirono a commettere il reato”, ai sensi della disposizione generale di cui all'art. 240 c.p. richiamata espressamente dal terzo comma dell'art. 2641 c.c., pur sempre entro i limiti dettati dal principio di proporzionalità.