Il progetto di riforma della disciplina del sovraindebitamento

La disciplina del sovraindebitamento è stata introdotta dalla L. 27 gennaio 2012, n. 3, al fine di mettere a disposizione dei soggetti non fallibili, ma gravemente indebitati o insolventi, strumenti che consentano la composizione della crisi o disciplinino un'ordinata liquidazione del patrimonio. Sebbene la normativa sia stata sottoposta ad un'importante opera sistematrice, realizzata con il D.L. 18 ottobre 2012, n. 179 convertito con modificazioni dalla L. 17 dicembre 2012, n. 221, la disciplina del sovraindebitamento, pur consentendo al soggetto non fallibile uno strumentario di notevole efficacia, risulta ad oggi afflitta da non poche incongruenze, tanto da rendere i procedimenti in essa previsti farraginosi e di non semplice utilizzazione. Con la proposta di legge che qui si commenta, si propongono soluzioni nell'intento di rendere più proficuo e snello l'accesso e lo svolgimento della procedura, anche in considerazione della situazione di grave crisi economica che da anni ormai colpisce il nostro Paese.

La proposta di legge mira a ridefinire gli schemi applicativi del sovraindebitamento in cui possono incorrere famiglie, professionisti, enti non commerciali o imprenditori, comunque non sottoponibili a procedure fallimentari. La condizione presupposto del ricorso alla procedura è la mancanza, protrattasi nel tempo, di risorse economiche che consentano di fare fronte agli impegni assunti. L'obiettivo è realizzare, attraverso una disciplina modellata su quella fallimentare e concordataria e supervisionata da un giudice, un'effettiva ristrutturazione dei debiti contratti.

Le tre procedure previste dalla L. n. 3/2012 (l'accordo di composizione della crisi, il piano del consumatore e la procedura liquidatoria) permettono, quindi, ai soggetti poc'anzi indicati l'utilizzo di strumenti non dissimili nei presupposti fondamentali al concordato preventivo, nonché all'accordo di ristrutturazione dei debiti o, ancora, al piano di risanamento ex art. 67, l. fall.

La proposta di legge che qui si commenta consta di un unico articolo, che, organizzato in sedici punti (dalla lettera aalla r), modifica in più parti la legge che disciplina le procedure appena descritte, in una prospettiva di riduzione delle leggi in materia fallimentare e con l'obbiettivo di favorire le procedure precoci di ristrutturazione, relegando le procedure liquidative a casi non risolvibili in altro modo.

La relazione alla proposta di legge indica con precisione gli interessi che devono necessariamente essere tenuti in considerazione allorché il legislatore si accinga a regolare la materia in questione.

Da un lato c'è l'esigenza di tutela del debitore in situazione di difficoltà, il quale, pur non rappresentando un'impresa commerciale di grandi dimensioni, è comunque in grado di deteriorare la situazione economica degli altri soggetti che con esso intrattengono rapporti di natura commerciale. Dall'altro, un apparato normativo efficiente in grado di sostenere il debitore nell'opera di risanamento non può che tutelare anche gli interessi di coloro che vantano pretese patrimoniali, specie considerando come spesso il soddisfacimento dei debiti dipenda proprio dal superamento dello stato di crisi in cui si trova il soggetto debitore, operazione che non viene raggiunta se non attraverso il coordinamento delle iniziative dei creditori e concedendo al debitore di imporre un piano di rientro in grado, da un lato, di conciliare le esigenze del ceto creditorio, dall'altro di poter conservare i mezzi per garantire un'esistenza dignitosa.

Non sembra fuori luogo osservare che la parte fondamentale dei principi che ispirano riforme relative al tema dei sistemi di composizione della crisi dei non fallibili siano ereditati dalla galassia fallimentare, i principi ispiratori della quale dominano incontrastati anche la crisi del consumatore e del piccolo imprenditore. Non sarebbe errato – a sommesso parere di chi scrive – iniziare a concepire i mezzi messi a disposizione del consumatore quali facenti parte di un sistema a se stante, che, pur condividendo l'esigenza di contrastare la non facile contingenza economica a cui si è assistito negli ultimi anni, vivono ed operano secondo esigenze diverse dal semplice mantenimento della cd. vitalità d'impresa, intesa quale capacità produttiva dell'azienda. L'economia di un nucleo familiare, ad esempio, non sembra possa essere salvaguardato da una disciplina che tragga forza da un fondamento per cui le unità non produttive devono uscire dal mercato per evitare che ne compromettano il funzionamento.

Poste tali premesse, vengono di seguito commentate, senza pretesa di esaustività, talune modifiche che la proposta di legge ha ritenuto di promuovere, non senza rilevare che l'effettiva portata delle stesse potrà naturalmente essere studiata solamente se le novità da essa previste otterranno forza di legge.

La proposta di legge si apre (art. 1, lett. a), n. 1) con un intervento sulla nozione di ‘consumatore': la procedura del piano del consumatore è consentita anche a coloro che abbiano svolto un'attività imprenditoriale o professionale ormai cessate al momento della proposta. Tuttavia, è previsto che l'indebitamento residuo sia inferiore a quello derivante dagli scopi estranei all'attività imprenditoriale o professionale.

Lo scopo della modifica risulta evidente. In un precedente articolo pubblicato su questo portale (Sovraindebitamento: quale procedimento in caso di natura mista dei crediti?), la scrivente già faceva presenti le difficoltà di interpretazione della norma allorché, come spesso capita, il soggetto che intende procedere con l'esperimento di un piano del consumatore sia anche imprenditore. In quella sede, si era evidenziato come non fosse tanto un problema di scindere l'attività di imprenditore da quella di mero consumatore, dovendosi avere riguardo, invece, esclusivamente al debito a cui il soggetto aveva dato origine (per ogni ulteriore riferimento si rimanda al lavoro citato).

La proposta di legge risolve il problema dando accesso anche all'imprenditore alla disciplina decisamente più favorevole del piano del consumatore – non prevedendo quest'ultima un assenso della maggioranza dei creditori – sempre che l'indebitamento originato dall'attività d'impresa sia inferiore rispetto a quello derivante da scopi estranei all'attività imprenditoriale o professionale.

Altra novità proposta riguarda la specificazione in ordine alla non necessaria assistenza dell'avvocato nella procedura di composizione della crisi, potendo il soggetto debitore essere assistito solamente dal professionista facente funzioni dell'OCC.

Sebbene tale soluzione consenta di evitare ulteriori esborsi da parte del debitore già in stato di crisi, non pare fuori luogo rammentare come la procedura imponga, anche prima della nomina di un professionista facente funzioni di organismo di composizione della crisi, scelte la cui opportunità può essere vagliata solamente con l'ausilio di un tecnico che già conosce le esigenze della procedura stessa e la capacità del patrimonio del debitore di rispondervi. In altri termini, secondo chi scrive, si dovrebbe rifuggire l'idea che le procedure in questione siano la soluzione di qualunque situazione debitoria non in equilibrio. Tali procedure, invece, dovrebbero sempre essere concepite come una soluzione a cui giungere solo dopo un accurato esame della singola situazione creditoria e delle cause che l'hanno posta in essere. Solitamente questa disamina viene fatta dai professionisti di fiducia nominati anteriormente alla procedura stessa, tra cui certamente, l'advisor legale.

Altra novità prevista dalla proposta di legge riguarda la falcidiabilità dell'iva.

In merito, come del resto sottolinea la relazione alla proposta parlamentare, va riferito che una modifica di tal fatta adeguerebbe la normativa in materia di composizione da sovraindebitamento alle determinazioni della Corte di Giustizia dell'Unione Europea circa il trattamento da riservare all'imposta in sede di rinegoziazione del debito. Come noto, infatti, con la recente sentenza del 7 aprile 2016 (causa C-546/2014), la predetta Corte ha stabilito come non sia in contrasto con il diritto comunitario l'interpretazione della normativa italiana che facoltizza il debitore a proporre all'Erario – mediante lo strumento del concordato preventivo – il pagamento solo parziale dell'imposta e non solamente un pagamento dilazionato dell'intera somma pretesa, a condizione, però, che venga dimostrato come la liquidazione giudiziale non possa comunque garantire un versamento maggiore rispetto a quello preventivato nel concordato.

Tale essendo l'interpretazione della normativa datane dalla Corte di Giustizia, onde evitare l'incostituzionalità (per violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Carta fondamentale) della disciplina del sovraindebitamento, la quale, invece, nella formulazione attuale dell'art. 7 esclude la possibilità di modulare il debito di tale natura, consentendo soltanto una dilazione del pagamento, il legislatore si trova costretto ad adeguare tale normativa ai principi dettati per la disciplina fallimentare.

Vale la pena, del resto, osservare come la tangibilità dell'iva rispecchi, tra l'altro, uno dei principi fondamentali che animano gli strumenti volti alla composizione della crisi, ossia la concezione per cui il recupero del credito passa attraverso reciproche concessioni da parte dei soggetti del rapporto obbligatorio, volte, all'interno di un contesto di collaborazione, ad ottenere una soluzione in grado di soddisfare parte delle esigenze di cui sono portatori.

Tra le interessanti possibili modifiche alla disciplina sul sovraindebitamento si annovera anche la riduzione della percentuale di creditori che devono fornire il loro assenso all'accordo proposto dall'imprenditore, affinché quest'ultimo possa essere omologato dal giudice competente.

La proposta di legge in commento, infatti, riscrive il comma 2 dell'art. 11 della legge sul sovraindebitamento, il quale prevede che l'accordo per essere presentato al giudice per l'omologazione debba trovare l'assenso almeno del sessanta per cento dei crediti, ipotizzando un abbassamento del quorum richiesto al solo cinquanta per cento, analogamente a quanto previsto dalla disciplina concordataria.

Si nota, in base ad una prima analisi, come l'accordo di composizione della crisi abbia notevoli somiglianze con il procedimento concorsuale concordatario, con il quale condivide, innanzitutto, gli effetti: entrambi i procedimenti, infatti, sono in grado di vincolare tutti i creditori alle determinazioni raggiunte tra imprenditore in crisi e maggioranza del ceto. In base a tali rilievi, quindi, non sembra fuori luogo disciplinare uniformemente i requisiti affinché possa essere raggiunta l'omologazione degli accordi e, conseguentemente, gli effetti finali.

Tuttavia, è ben vero che, alla luce della novella di cui al D.L. n. 83/2015, l'efficacia anche nei confronti dei creditori non partecipanti all'accordo non è più una prerogativa del procedimento concordatario, avendo tale ultimo intervento legislativo inserito all'interno dell'armamentario anticrisi anche l'accordo di ristrutturazione con intermediari finanziari e la convenzione di moratoria, che consentono, qualora il consenso debitorio raggiunga le maggioranze previste dall'articolo, di rendere l'accordo di ristrutturazione obbligatorio per tutti i creditori.

Al di là delle rappresentazioni dogmatiche, vero è che non sbaglia il legislatore a dosare nei diversi contesti le percentuali previste dalla normativa fallimentarista. Le percentuali di assenso non devono rappresentare una verità assoluta ed intoccabile, pena la destabilizzazione delle categorie di istituti, dovendo invece la calibrazione delle stesse percentuali rispondere alle mutevoli esigenze che si manifestano nello scenario del Paese. Come del resto è accaduto con il recente intervento legislativo con il quale si è aggiunto il poc'anzi citato accordo di ristrutturazione con intermediari finanziari, il quale aveva come scopo evitare che, nel contesto di un panorama debitorio dominato dalle banche, un solo istituto con un credito rilevante potesse impedire un accordo che trovasse il favore del resto del ceto. Similmente, nel caso degli accordi di composizione della crisi, può ritenersi necessario, onde agevolare un uso maggiormente diffuso dell'istituto, un assottigliarsi del quorum necessario affinché possano prodursi gli effetti dell'accordo.

Il progetto di riforma non risparmia la tematica dei soci illimitatamente responsabili di società non fallibili, i quali – attualmente - non possono godere degli effetti dell'esdebitazione. La soluzione proposta consiste nell'aggiungere all'art. 11 (“Raggiungimento dell'accordo”) della legge sul sovraindebitamento il comma 3-bis, ai sensi del quale “salvo patto contrario, l'accordo di composizione della crisi della società ha efficacia nei confronti dei soci illimitatamente responsabili”. La relazione alla proposta di legge ha cura di spiegare che il comma aggiunto – la cui concreta trasposizione letterale si spera venga rivista - è necessario a salvare la disposizione normativa dalle censure di incostituzionalità sollevabili in ragione del principio di ragionevolezza. Si sostiene, in tal senso, che la possibilità prevista per i soci illimitatamente responsabili di enti fallibili di godere dei benefici dell'esdebitazione impone, pena la violazione del principio poc'anzi nominato, che dello stesso beneficio possano usufruire anche i soggetti facenti parte di società cui fa riferimento la L. n. 3/2012, vista la sostanziale identità di situazione, interessi ed esigenze.

Merita un cenno anche il punto 2, lett. f)della proposta in questione in relazione al giudizio cd. di cram down che il giudice ha il dovere di porre in essere nel caso in cui un creditore non aderente al piano contesti la convenienza dello stesso. In tali casi l'art. 12 impone al giudice di vagliare le sorti del debito nel contesto del procedimento di liquidazione del patrimonio, verificando la possibilità che lo stesso possa incontrare un soddisfacimento più ampio rispetto a quello concesso dall'accordo proposto dal debitore. Ebbene, la proposta di legge suggerisce di ampliare il novero delle alternative a cui il giudice deve fare riferimento allorché sia messa in discussione la convenienza del procedimento di composizione della crisi instaurato.

La modifica segue la corrente di riforme miranti a far assumere al giudizio di cram down capacità protettive maggiori rispetto a quelle originarie. Sembra opportuno, infatti, richiamare il recente art. 182-septies l. fall. introdotto dal D.L. n. 83/2015 in tema di “Accordo di ristrutturazione con intermediari finanziari e convenzione di moratoria”, in base al quale è possibile vincolare tutti gli intermediari finanziari costituenti il panorama debitorio dell'imprenditore solamente allorché tali crediti possano risultare soddisfatti in misura non inferiore rispetti alle alternative concretamente praticabili.

Il progetto di riforma interviene anche sul tema dell'omologazione del piano del consumatore e, specificatamente, sul tema dei requisiti oggettivi della richiesta. All'art. 12-bis attualmente in vigore, infatti, si stabilisce che per aversi omologazione, il giudice deve escludere che il consumatore abbia assunto obbligazioni senza la ragionevole prospettiva di poterle adempiere ovvero che ha colposamente determinato il sovraindebitamento, anche per mezzo di un ricorso al credito non proporzionato alle proprie capacità patrimoniali.

La proposta in esame (v. lett. g) riformula il limite della colpa del consumatore istante, escludendola nei casi in cui a) lo stato di crisi sia dovuto alla carenza di informazioni da parte del finanziatore; b) lo stato di crisi sia dovuto dallo stato di necessità.

A sommesso avviso di chi scrive, l'ampliarsi dei requisiti oggettivi del piano dovrebbe essere valutato positivamente, posto che, con una disciplina simile a quella suggerita dalla proposta in analisi, si potrebbero effettivamente escludere dall'omologazione solamente quelle situazioni in cui il consumatore abbia – con colpa grave, a questo punto – generato un debito eccessivo rispetto alle proprie entrate e, per questo, non possa usufruire dei benefici del piano di cui alla L. n. 3/2012.

Per quanto attiene, invece, al requisito relativo alle informazioni che non sarebbero state fornite da parte dei finanziatori, va detto che, affinché possa essere applicato il meccanismo normativo in questione, dovrebbe, innanzitutto, essere accertato che la situazione di sovraindebitamento del consumatore sia caratterizzata da un forte indebitamento nei confronti degli istituti di credito (come, del resto, previsto dall'art. 182-septies l. fall. per quanto concerne gli accordi di composizione del debito), non essendo ragionevole che, in casi in cui le ragioni della situazione di crisi siano da cercare altrove, un comportamento inadempiente delle banche possa determinare l'accesso ad una procedura in grado di vincolare l'intero ceto creditorio.

A parere di chi scrive, la proposta di legge rappresenta un buon punto di inizio per una concreta riforma delle procedure relative alla composizione della crisi da sovraindebitamento, nell'intento di rendere maggiormente accessibile ed utilizzabile gli strumenti normativi messi a disposizione dal legislatore ai soggetti a cui non è concesso di usufruire dei meccanismi di ristrutturazione del debito previsti dalla legge fallimentare.