L’ambito di applicazione del PTT: alternatività tra modalità cartacee e telematiche nei due gradi di giudizio e nelle fasi processuali

Il cittadino o professionista che intenda avvalersi del Processo Tributario Telematico deve rispettare, oltre alle regole generali processuali del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, anche quelle introdotte dal Regolamento del Processo Telematico (d.m. 23 dicembre 2013, n. 163) e da quelle di carattere specificamente tecnico-operative contenute nel decreto direttoriale del 4 agosto 2015, previsto dal comma 3 dell'art. 3 del detto Regolamento.

Va precisato che nello specifico tema dell'utilizzo dei documenti informatici e del “domicilio digitale” nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, trovano applicazione le disposizioni del Codice dell'Amministrazione Digitale - CAD (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82), salvo però ove non diversamente stabilito dal Regolamento, ai sensi del comma 4 dell'art. 2 del medesimo, e per quanto nello stesso

CAD

non espressamente rinviato al Regolamento del PTT per la notifica, il deposito e la consultazione degli atti nel processo tributario.

Difatti già in via generale il

CAD

all'art. 2, comma 6, stabilisce che esso si applica al processo tributario nel limite di quanto compatibile e salvo che non sia diversamente stabilito dalle disposizioni in materia di processo telematico; successivamente all'art. 21, comma 2, ed all'art. 64, comma 2-septies, si conferma che, in eccezione a quanto in tali articoli regolato, per il deposito telematico di atti e documenti restano ferme le disposizioni secondo la normativa anche regolamentare in materia di processo telematico.

Il cosiddetto “doppio binario”, ossia la possibilità di scegliere le modalità da seguire per la formazione degli atti e provvedimenti del processo tributario, nonché di quelli relativi al procedimento attivato con l'istanza di reclamo e mediazione, è contenuta nell'art. 2, comma 1, del Regolamento, il quale dispone che essi (sia nel primo grado che in quello di appello) «possono essere formati come documenti informatici sottoscritti con firma elettronica qualificata o digitale, secondo le modalità disciplinate nel presente regolamento». Considerati i citati espressi rinvii contenuti nel

CAD

a quanto regolamentato per il PTT in tema di deposito di atti e documenti, tale disposizione è da intendersi prevalente su quelle contenute in altre norme nella medesima materia.

La notifica del ricorso costituisce un fase rilevante del processo tributario, essendo quella con la quale il cittadino destinatario di un atto impositivo comunica, al soggetto che lo ha emesso, la sua volontà di contestarne i contenuti, anche a mezzo del successivo deposito del ricorso presso la competente Commissione Tributaria.

La corretta esecuzione delle notificazioni rappresenta istituto di fondamentale importanza nell'ambito del processo, in quanto garanzia del, a sua volta, corretto instaurarsi e svolgersi del contraddittorio e delle esigenze di conoscibilità dei vari atti del giudizio.

Nel d.lgs. n. 546/1992 le notificazioni sono regolate dall'art. 16, comma 2, il quale rinvia, innanzitutto, alle disposizioni di cui agli artt. 137 ss. c.p.c., salvo quanto disposto dal successivo art. 17 che riguarda il luogo in cui devono essere effettuate.

Con il d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156 è stato introdotto nel richiamato decr. n. 546/1992 l'art.16-bis, il quale oltre a recepire quanto stabilito nel Regolamento sulla effettuazione delle notificazioni anche mediante l'utilizzo della posta elettronica certificata, ai sensi del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ha precisato che l'indirizzo di PEC da utilizzare quale domicilio digitale è quello indicato nel ricorso o nel primo atto difensivo ed ha ribadito che le notificazioni tra le parti ed i depositi presso le Commissioni Tributarie possono avvenire in via telematica, secondo quanto stabilito nel Regolamento del PTT.

In tema di notifiche degli atti processuali tra le parti e dalla segreteria della Commissione Tributaria alle parti trovano esclusiva applicazione le regole dettate dal d.m. 23 dicembre 2013, n. 163 e dai successivi decreti di attuazione.

In particolare l'art. 5 specifica che le notificazioni e comunicazioni telematiche per essere validamente eseguite devono essere indirizzate all'indirizzo di PEC che risulti rispettoso delle caratteristiche di cui al successivo art. 7 (per un approfondimento v. C. Sacchetto, PEC, Notifica del ricorso/appello e comunicazioni delle Segreterie (PTT), in www.ilProcessotelematico.it).

L'art. 6 ribadisce poi quanto ripreso dal citato d.lgs. n. 156/2015, ossia che l'indicazione dell'indirizzo di PEC nel ricorso o nel primo atto difensivo, se notificati con posta elettronica, equivale ad elezione di domicilio digitale ai fini delle comunicazioni e notificazioni telematiche; il comma 3 dell'articolo precisa che tali disposizioni si dovranno applicare anche negli ulteriori gradi del processo, coerentemente con quanto stabilito nei successivi artt. 9 e 10 ed ai sensi di quanto stabilito per le modalità di notifica analogiche dal secondo comma dell'art. 17, decreto n. 546/1992.

L'art. 9 del Regolamento, richiamando proprio l'art. 5, prevede al comma 1 la notifica del ricorso e degli atti processuali a mezzo della PEC ed il seguente art. 10 individua in tale azione il momento della scelta da parte del ricorrente del canale telematico, disponendo che egli per la corretta costituzione in giudizio debba obbligatoriamente far seguire la notifica telematica dal deposito telematico, utilizzando la nota di iscrizione a ruolo – NIR (per un approfondimento vedasi A. Parente, Nota di iscrizione a ruolo - NIR (PTT), in www.ilProcessotelematico.it).

Tutte le regole riferibili all'utilizzo della PEC nel Processo Tributario Telematico trovano esecuzione esclusivamente nelle Regioni ove esso è stato attivato con i decreti ministeriali di cui al secondo comma dell'art. 20 del Regolamento, considerato che le disposizioni tutte del Regolamento si applicano ai ricorsi notificati a partire dal primo giorno utile stabilito dal primo comma del medesimo articolo; le notifiche a mezzo PEC di ricorsi, atti e documenti processuali al di fuori di tale contesto sono giuridicamente inesistenti (al riguardo v. Cass. civ., ord., 12 settembre 2016, n. 17941, Processo telematico e decorrenza del termine breve d'impugnazione, in www.ilProcessotelematico.it).

Secondo il Regolamento, quindi, anche la notifica segue il principio del “doppio binario”, in quanto le disposizione dei richiamati articoli, di esclusiva valenza attesi gli specifici rinvii ad essi da parte del

CAD

, individuano sempre la possibilità e mai l'obbligo dell'utilizzo del canale telematico, salvo stabilire che se tale scelta venga effettuata dovrà poi essere mantenuta nei successivi gradi del processo, applicando quando già valido nel processo cartaceo ai sensi del richiamato comma 2 dell'art. 17 decr. n. 546/1992, poiché se il domicilio digitale dovrà essere mantenuto ed utilizzato anche in appello, allora alla notifica fatta ad esso dovrà seguire il deposito dell'appello a mezzo NIR telematica.

Unico caso di passaggio alle modalità telematiche dopo aver eseguito una notifica secondo quelle tradizionali, seguendo le disposizioni dell'art. 16 d. lgs. n. 546/1992, è quello in cui alla parte ricorrente residuino ancora giorni utili per eseguire tale incombenza; se, difatti, il ricorrente ha notificato con i metodi tradizionali all'Ente impositore, ma è ancora nei termini per eseguire la notifica ed ha deciso di voler utilizzare il canale telematico, può effettuarne una nuova utilizzando la posta elettronica certificata ed avvalendosi poi della possibilità di cui all'art. 10 del Regolamento per l'utilizzo del

SIGiT.

; unica accortezza, in questo caso, sarà di specificare nel ricorso che trattasi del medesimo già notificato con le modalità tradizionali, riportando gli estremi di quest'ultima, al fine di evitare che l'Ente impositore si costituisca come resistente due volte per lo stesso procedimento.

In nessuna parte del Regolamento si rinvengono disposizioni contrarie che obblighino all'utilizzo del canale analogico se non è stata utilizzata la notifica a mezzo PEC, tanto che, come vedremo nei successivi paragrafi, anche dopo una notifica eseguita con metodi tradizionali è possibile passare al canale telematico nel grado di giudizio successivo.

Il d.m. n. 163/2013 è molto esplicito nel tracciare la strada verso l'utilizzo del canale telematico attraverso i già esaminati artt. 2, 9, 10 e 11 e seguendo un preciso percorso logico.

Con il comma 1 dell'art. 2, viene chiarito che quella di formare gli atti e provvedimenti del processo tributario come documenti informatici, sottoscritti con firma digitale, rappresenta una mera facoltà del ricorrente/difensore (difatti il verbo utilizzato è “possono” e non “debbono”) e che, in tal caso, occorrerà seguire le modalità disciplinate dal Regolamento. Il comma 2 precisa, poi, che se si vuole che anche la trasmissione, comunicazione, notificazione e deposito degli atti e provvedimenti avvenga con le modalità informatiche, occorre sempre attenersi ai modi previsti dal Regolamento.

Ma quali sono questi modi e quando avviene la “scelta” di una modalità piuttosto che l'altra, tra analogica e telematica?

Rispondono a questo interrogativo gli artt. 9, 10 e 11: il primo comma dell'art. 9 dispone che il ricorso e gli altri atti del processo tributario sono notificati mediante l'utilizzo della posta certificata, secondo le regole di cui al precedente art. 5, combinate con quelle del 7; il comma 2, a sua volta, specifica che i documenti di cui al comma 2, quindi notificati telematicamente, per essere depositati nella segreteria della Commissione Tributaria, unitamente alle ricevute della PEC utilizzata, devono passare esclusivamente attraverso il canale telematico del

SIGiT

. Analoga regola viene applicata dal comma 3 alle controdeduzioni ed altri atti del processo tributario.

Il termine è perentorio (“esclusivamente”) e crea un legame indissolubile tra notifica del ricorso a mezzo PEC e deposito telematico di quanto inserito nel messaggio di posta elettronica, legame che viene ribadito dal comma 1 del successivo art. 10, il quale dispone che, se il ricorrente ha notificato il ricorso ai sensi del detto art. 9 a mezzo PEC, la costituzione in giudizio avviene proprio attraverso il deposito dello stesso utilizzando la nota di iscrizione a ruolo telematica (NIR) ed il canale telematico

SIGiT

.

Riassumendo e semplificando possiamo quindi affermare che se il ricorrente si avvale della PEC per notificare il proprio ricorso, in quel preciso momento, secondo il Regolamento, si è obbligato ad utilizzare il canale telematico per il suo iter processuale e sarà tenuto ad utilizzare esclusivamente il

SIGiT

per la costituzione in giudizio e per il deposito degli atti nel fascicolo informatico così attivato.

Il medesimo obbligo sembrerebbe stabilito, congiuntamente, per il resistente, in quanto il comma 3 del citato art. 10 estende anche ad esso le disposizioni del comma 1 in merito alla obbligatorietà della costituzione telematica in giudizio e deposito degli atti processuali, sempre connesse ad utilizzo della PEC per la notifica. Tuttavia, l'art. 9 Circ. 11 maggio 2016, n. 2DF_LineeGuidaPTT, attuativa delle disposizioni del d.m. 23 dicembre 2013, n. 163 e del d.m. 4 agosto 2015, precisa che la costituzione in giudizio del resistente può avvenire mediante il deposito delle controdeduzioni e dei documenti allegati in modalità telematiche, confermando la libertà di scelta anche per l'altra parte processuale, in modo disgiunto.

Il successivo art. 11 estende l'obbligo dell'utilizzo della modalità telematica anche agli atti e documenti informatici prodotti successivamente alla costituzione in giudizio, sempre che essa sia avvenuta ai sensi dell'art. 10, con l'ulteriore obbligo di indicare in essi il numero di Registro Generale assegnato al ricorso, al fine elementare di consentire al

SIGiT

di veicolarli correttamente nel fascicolo informatico di cui quest'ultimo fa parte.

Come visto la scelta di notificare il ricorso utilizzando la posta elettronica certificata rappresenta il passaggio fondamentale per definire le modalità di costituzione in giudizio e deposito degli atti processuali del ricorrente e del resistente, in quanto ad essa consegue anche il vincolo di utilizzare le modalità telematiche per tutto l'iter processuale, nonché, tornando al contenuto dell'art. 2, per tutti i gradi del giudizio; dispone, difatti, il comma 3 dell'art. 2 Regolamento che se la modalità telematica è stata utilizzata in primo grado dalla parte, essa sarà tenuta a mantenerla, non solo per l'intero grado del giudizio, ma anche per il grado di appello.

Proprio, però, perché l'anzidetto obbligo rappresenta una scelta operata dal difensore, se il ricorrente era tenuto ad avvalersene o se comunque incaricato, il legislatore ha ritenuto di non poter onerare di tale gravoso vincolo anche un eventuale nuovo difensore chiamato a sostituire quello inizialmente nominato dalla parte; pertanto nel caso in cui il difensore venga sostituito in corso di svolgimento dell'iter processuale, quello di nuova nomina potrà, se vuole,tornare ad utilizzare nel prosieguo la modalità cartacea per l'eventuale deposito ancora possibile degli atti e documenti processuali, nonché proseguire in tal modo nel grado di appello.

Se, invece, il cambio di difensore avviene solo in occasione dell'eventuale appello contro la sentenza di primo grado, allora il nuovo difensore è completamente libero fin dalla notifica di seguire le modalità tradizionali, utilizzando per essa le forme di cui all'art. 16 d. lgs. n. 546/1992, e costituendosi in giudizio poi ai sensi del successivo art. 22, mediante deposito del ricorso eseguito nella segreteria della commissione tributaria adita, o trasmettendolo a mezzo posta, in plico raccomandato senza busta con avviso di ricevimento.

Rimane indeterminato l'effetto sul resistente di tale eventuale scelta inversa da parte del difensore intervenuto in sostituzione durante l'iter processuale del medesimo grado, ossia se anche per esso valga la possibilità o addirittura l'obbligo di seguire il ritorno al cartaceo.

Appare invece pacifico che se nel primo grado di giudizio era stato seguito il canale telematico, l'eventuale scelta del nuovo difensore di seguire la modalità cartacea in avvio del grado di appello lascia libero anche il resistente di adeguarsi ad essa o di proseguire con quella telematica, perché, come vedremo di seguito, non vi sono preclusioni in tal senso negli articoli del Regolamento.

Va rimarcato, difatti, che con tutte le disposizioni esaminate il legislatore ha avuto come unico scopo quello di evitare che in questa fase di avvio del Processo Tributario Telematico la possibilità concessa del “doppio binario”, per le modalità di costituzione in giudizio e deposito degli atti e documenti processuali, portasse ad avere fascicoli misti, parte cartacei e parte telematici, guidando o, meglio, obbligando al percorso telematico le parti al verificarsi di determinati presupposti; non anche il contrario, poiché, come detto, l'intento chiaro è di favorire l'uso del canale telematico e, difatti, nessuna delle regole dettate dispone obblighi di utilizzare il cartaceo nelle varie fasi processuali o dei diversi gradi di giudizio, se non per scelta della parte ed, eventualmente, al solo verificarsi del cambio del difensore incaricato.

L'obiettivo di evitare che il “doppio binario”, per le modalità di costituzione in giudizio e deposito degli atti e documenti processuali, portasse ad avere fascicoli misti, parte cartacei e parte telematici è stato perseguito dal legislatore anche mediante l'onere stabilito dall'art. 12 del Regolamento a carico della Segreteria della Commissione Tributaria.

Nel caso in cui gli atti e documenti processuali risultassero depositati in formato cartaceo, essi saranno acquisiti dalla Segreteria della Commissione sotto forma di copia informatica che dovrà essere inserita nel fascicolo informatico, dopo che ad essi sia stata apposta la firma digitale, al fine di attestarne la conformità agli originali analogici.

Rimane da definire quando scatta per la Segreteria tale obbligo, atteso che certamente esso non vale per tutti i ricorsi, altrimenti non avrebbe senso porsi il problema dei fascicoli misti e tutto l'onere della informatizzazione del processo tributario graverebbe sulle spalle dell'ufficio.

Certamente l'obbligo è riferito alla presenza di un fascicolo informatico, stante il contenuto letterale dell'esaminato art. 12, è, quindi, alla casistica in cui almeno una delle parti si sia costituita depositando con modalità telematica.

In presenza di questa fattispecie il Regolamento non prevede l'obbligo per l'altra parte di adattarsi alla modalità telematica, poiché essa costituisce sempre e solo una scelta personale, e l'acquisizione degli atti e documenti cartacei mediante scansione da parte della Segreteria rimane l'unico modo per assicurare alla parte che ha comunque scelto il telematico di usufruire appieno dell'accesso da remoto agli atti del fascicolo.

Pari trattamento rispetto al primo grado di giudizio è stato riservato alle parti che decidono di appellare la sentenza della Commissione Provinciale, in quanto l'art. 13 del Regolamento dispone che per la costituzione in giudizio ed il deposito in tale grado valgono le medesime modalità indicate negli artt. 10, 11 e 12.

Esaminiamo i due possibili scenari del grado di appello per quanto alle modalità di costituzione e deposito:

a) se il ricorrente nel primo grado ha notificato il ricorso a mezzo di PEC, avrà dovuto di conseguenza utilizzare il

SIGiT

e, ai sensi del comma 3 dell'art. 2, è tenuto a proseguire con tale modalità anche in appello, tranne che, come già detto, non sostituisca il difensore nel passaggio di grado di giudizio;

b) se, invece, il ricorrente ha mantenuto nel primo grado la modalità tradizionale analogica, potrà in appello scegliere se continuare con essa o passare alla modalità telematica, provvedendo in tal caso a notificare l'appello al resistente all'indirizzo di PEC da questi esposto negli atti processuali o presenti nei pubblici registri, di cui al comma 5 dell'art. 7 del Regolamento, e costituendosi in giudizio depositando a mezzo

SIGiT

, ai sensi dell'art. 10.

La casistica di cui al punto b) che precede è quella ordinaria in questa fase di avvio graduale del PTT, poiché le parti non potevano avvalersi di quest'ultimo nel grado provinciale prima della sua entrata in vigore nella Regione di appartenenza.

Nessuna preclusione può individuarsi nel Regolamento a scegliere la modalità telematica per il grado di appello, stante quanto già sin qui argomentato ed anche tenendo conto che:

1) i decreti ministeriali di estensione del PTT alle varie Regioni stabiliscono che le disposizioni contenute nel decr. direttoriale del 4 agosto 2015, recante le specifiche tecniche di cui all'art. 3, comma 3, d.m. 23 dicembre 2013, n. 163, si applicano alle Commissioni tributarie provinciali e regionali, senza distinzione o propedeuticità alcuna, e che la limitazione della possibilità di utilizzare il PTT nel grado Regionale solo dopo averne già fatto scelta in quello Provinciale costituirebbe una lesione al diritto all'utilizzo delle modalità telematiche stabilito dal Regolamento e dai suddetti decreti di estensione Regionale;

2) esplicitamente il legislatore nelle “Definizioni” di cui all'art. 1 del Regolamento ha precisato alla lettera k) che, all'interno di quest'ultimo, con il termine “ricorso” si intende parimenti il ricorso del grado provinciale ed il ricorso in appello, oltre che il reclamo, il ricorso per revocazione e il ricorso in ottemperanza. Pertanto, poiché tutte le disposizioni degli articoli esaminati del Regolamento nelle quali genericamente si fa riferimento al ricorso, si devono intendere valide per il ricorso in appello, e per gli altri di cui alla definizione di ricorso, è pacifico che anche per tale grado di giudizio trovi piena applicazione la possibilità del ricorrente di scegliere le modalità di notifica, costituzione e deposito, a prescindere da quelle seguite per il grado precedente (ad eccezione ovviamente dell'obbligo di utilizzo del canale telematico discendente dalla applicazione del comma 3 dell'art. 2);

3) sempre esplicitamente, l'art. 13 del Regolamento stabilisce che la costituzione in giudizio ed il deposito degli atti e documenti riferiti al giudizio di appello avviene mediante il

SIGiT

seguendo le modalità indicate nei precedenti artt. 10, 11 e 12, senza stabilire alcuna propedeuticità con le modalità utilizzate nel grado provinciale e lasciando al ricorrente la scelta se eseguire o meno la notifica ai sensi dell'art. 9 per la conseguente applicazione delle disposizioni di quelli già menzionati 10, 11 e 12 (sempre con l'eccezione dell'obbligo di utilizzo del canale telematico discendente dalla applicazione del terzo comma dell'art. 2);

4) abbiamo già esaminato la possibilità di tornare alla modalità tradizionale di notifica, costituzione e deposito in caso di sostituzione del difensore e, pertanto, ritenere di non consentire il contrario, ossia passare da quella tradizionale a quella telematica, costituirebbe anch'essa una violazione al diritto al pari trattamento per le parti dinanzi ad una scelta fatta nel grado provinciale ed in assenza di uno specifico divieto nelle disposizioni del Regolamento.

La disamina eseguita degli articoli del Regolamento ha consentito di mettere a fuoco la precisa volontà del legislatore, nel dettare le regole del Processo Tributario Telematico, di voler accelerare il più possibile il passaggio ad un utilizzo esclusivo delle modalità telematiche, pur consentendo in questa fase di avvio l'uso del cosiddetto “doppio binario”.

La ragione delle concesse modalità alternative trova una sua probabile ragione unicamente nella volontà di rispettare la così ampia e differente varietà di soggetti e figure coinvolte nel processo tributario, non tutte nella immediata possibilità, per conoscenze possedute o per impossibilità di dotazione tecnica, ad affrontare le nuove modalità telematiche, le quali richiedono certamente la capacità di corretto utilizzo degli strumenti informatici indispensabili, quali la PEC, la firma digitale ed il

SIGiT

.

Non dimentichiamo, difatti, che nel processo tributario non è solo il professionista specializzato che prepara il ricorso, lo notifica e lo deposita, ma anche il contribuente destinatario dell'atto impositivo può difendersi in prima persona per atti di valore fino a 3000,00 euro, e tra essi troviamo ogni tipo di preparazione culturale/tecnologica o di età; inoltre tra gli stessi difensori previsti dal d.lgs. n. 546/1992 sono presenti le più disparate categorie, alcune senza albi o ordini di appartenenza, non necessariamente organizzate come uno studio di un avvocato o di un commercialista ed, ancora, anche gli enti impositori annoverano al loro interno piccolissime realtà che potrebbero non essere già attrezzate per utilizzare modalità telematiche.

Rimane chiaro che il “doppio binario” è destinato a cessare dopo che il PTT sarà esteso a tutte le Regioni (luglio 2017) e, in particolare, quando il numero di ricorsi presentati i a mezzo

SIGiT

rappresentino una percentuale valutata come significativa; oggi è certo che nell'attuale fase del Processo Telematico Tributario la modalità cartacea la fa ancora da padrona, anche se, come abbiamo definito nei combinati rinvii tra i vari articoli, il ricorrente fa sempre in tempo a “redimersi” ed a passare a quella telematica, soprattutto nel passaggio al grado di appello, a prescindere se abbia o no cambiato difensore.