La Corte europea dei diritti dell'Uomo alle prese con l'esecuzione civile: un caso di violazione della Convenzione per imprevedibilità della norma

Franco De Stefano
02 Febbraio 2017

I principi della Convenzione per la protezione dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali si applicano anche, almeno in via indiretta, nei rapporti tra privati. Pertanto viola l'art. 1 del prot. 1 alla Convenzione una decisione giudiziaria che applichi una disposizione normativa la quale consenta la vendita giudiziaria del bene pignorato per un prezzo inferiore di oltre un terzo a quello stabilito da un perito nominato dal giudice.
Massima

Poiché i principi della Convenzione per la protezione dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali si applicano anche, almeno in via indiretta, nei rapporti tra privati, viola l'art. 1 del prot. 1 alla Convenzione una decisione giudiziaria che applichi una disposizione normativa la quale, in un contesto normativo nazionale – quale quello croato – che codifica il rispetto della dignità del debitore e l'esigenza che il processo esecutivo si svolga col minor pregiudizio possibile per il medesimo quali principi generali di detto processo, consenta la vendita giudiziaria del bene pignorato per un prezzo indeterminato (e, in particolare, inferiore di oltre un terzo a quello stabilito da un perito nominato dal giudice), in quanto trattasi di norma imprevedibile e quindi inidonea a garantire la necessaria protezione del diritto fondamentale della proprietà contro interferenze arbitrarie da parte dell'Autorità.

Il caso

Per non avere onorato un debito per il saldo del prezzo di acquisto della sua abitazione, un cittadino croato ne subì – nel marzo 2003 – il pignoramento, più di dodici anni dopo la definitività del titolo che lo condannava al pagamento in favore dei creditori (per circa 17.000 marchi tedeschi); e, nel corso della procedura esecutiva, stimato il valore del bene da un perito nominato dal giudice in circa € 52.000, dopo due infruttuosi tentativi di vendita all'asta fu applicata una norma del processo esecutivo, introdotta nel 1999 (e che sarebbe stata abrogata alla fine dell'anno in corso, ma senza efficacia per i processi in corso), che consentiva non solo un terzo tentativo, ma pure senza fissazione di alcun prezzo minimo di aggiudicazione.

L'abitazione staggita fu così aggiudicata per l'equivalente di € 6.940, ma il debitore impugnò il relativo provvedimento, che fu riformato, per ritenuto contrasto della norma di legge con i principi generali del processo esecutivo croato sulla dignità del debitore e sulla sua necessaria minore onerosità possibile per il debitore; sicché il bene fu rimesso in vendita per una nuova terza asta e finalmente aggiudicato, stavolta a circa € 9.500. Le successive impugnazioni del debitore, anche per avere i creditori dichiarato di essere soddisfatti del loro credito, furono stavolta tutte o respinte o dichiarate inammissibili ed il debitore, distribuito il ricavato della vendita, sfrattato dall'abitazione nel 2009, venti anni dopo l'inadempimento iniziale.

Il debitore si rivolse allora alla Corte EDU, prospettando sostanzialmente la violazione dell'art. 1 del prot. N. 1 (protezione della proprietà), per essere stata venduta la sua casa a meno di un quinto del suo valore, in violazione sia della legge nazionale, sia della giurisprudenza nazionale che vietava la vendita ad un valore così basso.

La Corte EDU riconosce, con due voti contrari su sette, la violazione dell'art. 1 del prot. N. 1 ed accorda al debitore un'equa riparazione di € 7.870 per danni materiali, quale differenza tra il valore di vendita del bene ed il minimo valore al quale esso sarebbe stato vendibile secondo la normativa ricostruita come prevedibile (un terzo di quello stimato dal perito nominato dal giudice).

La questione

La sentenza, benché non ancora definitiva, si segnala non solo per l'importante profilo della diretta applicabilità della Convenzione europea nei rapporti interprivati (che dà anzi quasi per scontato, dedicandovi poco più di un paragrafo, il 61), ma anche per due aspetti: uno, di rilevanza più generale, relativo alla peculiare applicazione del principio sulla necessaria prevedibilità della norma di ingerenza sul diritto fondamentale, applicato stavolta alla norma come inserita nell'ordinamento dallo stesso legislatore; l'altro, per le potenziali ricadute in tema di esecuzione forzata individuale.

Sotto il primo angolo visuale, la Corte europea ha già affermato che il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali nei rapporti tra privati, complementare a quello negativo di non ingerenza diretta ed immediata negli uni e nelle altre, discende quale obbligo positivo e mediato da quello che ciascuno Stato contraente ha assunto con la Convenzione, cioè di rendere in concreto esercitabile il diritto riconosciuto da quest'ultimo: è la teoria dell'efficacia indiretta od orizzontale della CEDU nei rapporti tra privati (affermata fin da Corte EDU, 13 luglio 2004, Pla e Puncernau c. Andorra, § 59; più analiticamente, si veda il precedente richiamato dalla stessa sentenza qui in commento: Corte EDU, 12 dicembre 2013, Zagrebačka banka d.d. c. Croazia, soprattutto §§ 250 e seg.).

È in genere vero, peraltro, che la tutela di matrice convenzionale è meno intensa della protezione contro lo Stato, perché è apprestata sotto il profilo del divieto allo Stato di adottare e mantenere una legislazione affetta da arbitrarietà o irragionevolezza evidenti, tali da comportare appunto la lesione dei diritti e delle libertà fondamentali protetti dalla Convenzione (di recente: Corte EDU, 31 maggio 2016, Vukušić c. Croazia, § 48).

In applicazione di tale principio ai rapporti tra privati ed in particolare al processo esecutivo individuale, quando vengono quindi in conflitto la tutela del creditore al soddisfacimento delle sue ragioni e la tutela del debitore da un'arbitraria ingerenza dello Stato nel diritto di proprietà, la Corte:

  • in primo luogo, non prende minimamente in considerazione i profili specificamente invocati dal ricorrente debitore – il cui protratto inadempimento è stato messo in ben maggior luce dall'opinione dissenziente dei due giudici – della tutela della sua dignità e dell'esigenza del minor pregiudizio possibile per il debitore da parte del processo esecutivo;
  • in secondo luogo, si appunta esclusivamente sull'ingiustizia dell'ingerenza dello Stato nel diritto di proprietà del debitore, ma esclusivamente per la ritenuta imprevedibilità della normativa che la regolava al momento in cui l'ingerenza – consistita nel processo esecutivo, dettato peraltro dall'inevitabile necessità di garantire il soddisfacimento delle pretese dei creditori – ha avuto luogo.

In particolare, la Corte europea ravvisa l'ingiustizia dell'ingerenza dello Stato nel diritto di proprietà del debitore esecutato nel fatto che la legge, che consentiva la vendita al terzo incanto senza prezzo base (come si direbbe in Italia), consentiva un'interpretazione che non offriva al giustiziabile adeguata protezione contro un'interferenza arbitraria della pubblica autorità nel suo diritto fondamentale, perché il suo contenuto non era prevedibile; e riscontra poi una simile carenza di prevedibilità:

  1. nelle severe critiche mosse alla norma dagli interpreti nazionali,
  2. nelle valutazioni negative della disciplina riprese poi in sede di abrogazione della relativa riforma e trasfuse nella relazione di accompagnamento alla legge che la aboliva,
  3. nelle pronunce delle maggiori istituzioni giudiziarie croate, che in più di un'occasione avevano disapplicato la disposizione ritenendola perfino immorale,
  4. nel fatto che, salvo il breve periodo di vigenza di quella norma (per poco più di quattro anni), non c'era mai stata in Croazia la possibilità di vendere un bene subastato a meno di un terzo del valore stimato da un perito nominato dal giudice.

La Corte ha quindi, sia pure con il significativo dissenso di due dei sette giudici (che bene lo esprimono al punto 3 della loro opinione dissenziente), rivolto la critica di non prevedibilità direttamente alla norma di legge, facendo carico alle istituzioni legislative croate di avere approvato una norma non in linea, quanto a prevedibilità, appunto con i requisiti imposti dalla Convenzione, come pure alle istituzioni giudiziarie di averne reso un'interpretazione sfumata e sfuggente, quanto ai criteri in base ai quali sarebbe stato lecito vendere al terzo incanto il bene subastato.

Le soluzioni giuridiche

Primo profilo: la prevedibilità della norma. La prevedibilità è stata espressamente riferita al grado di incertezza che sia indotto non solo dal tenore testuale della norma (cosa che, già di per sé, è di elevata opinabilità), ma anche da pronunce giurisprudenziali di organi giurisdizionali di alto grado (nel caso esaminato, provenienti dalle maggiori autorità giudiziarie del Paese membro), come pure alle vicende complessive della disposizione, anche valutate ex post (nella specie, il fatto che la norma era restata in vigore per soli quattro anni, oltretutto in un contesto caratterizzato da una singolare concatenazione di oscillazioni riformatrici concentrate in pochi anni e con discipline transitorie intricate).

Secondo profilo: il processo esecutivo civile. La Corte si disinteressa dei profili tecnici del processo esecutivo civile, tralasciando volutamente di impegnarsi sulla necessità o meno di una più o meno ampia tutela della dignità del debitore o del contenimento al minimo indispensabile del sacrificio da imporgli; ma, dopo avere condiviso che la norma vigente al momento dei fatti era stata applicata correttamente e aveva potuto sorreggere la decisione finale della vendita ad un prezzo così vile, ha poi riscontrato proprio l'arbitrarietà della norma stessa – per quanto correttamente applicata – siccome in evidente contrasto con quella che si potrebbe definire la tradizione giuridica nazionale croata e, soprattutto, con gli indici normativi testuali immediatamente precedenti e quelli dopo poco tempo ripristinati, letti alla stregua di significative pronunzie giurisprudenziali.

Osservazioni

Come premessa, giova ricordare il punto attuale di approdo della vexata quaestio dell'interazione della Convenzione europea con l'ordinamento interno: la cui soluzione, in linea di estrema approssimazione, può riassumersi, insieme a Cass., ord., 22 settembre 2016, n. 18619 (§§ 8.2 e seg.) e con richiamo alla giurisprudenza costituzionale in materia (soprattutto la nota Corte cost. n. 49/2015), nel senso della legittimità, ma al tempo stesso della doverosità per i giudici italiani, dell'adozione di un'interpretazione “convenzionalmente” orientata (in linea con l'interpretazione della Corte di Strasburgo, soprattutto se consolidata) della norma nazionale tutte le volte che non si ravvisi un contrasto insanabile con la sua lettera, occorrendo in questo caso invece il passaggio della rimessione degli atti alla Consulta per illegittimità costituzionale di quest'ultima nella parte in cui non consente l'applicazione della disciplina della Convenzione.

Ciò posto, la concezione di arbitrarietà che viene rafforzata dalla sentenza qui in commento può avere effetti importanti. Se si pensa che l'incertezza interpretativa successiva può bene essere ignorata al momento in cui la norma è varata ed anche in quello in cui è applicata, in puntuale osservanza del tenore testuale della disposizione vigente al momento, la sanzione di «illegittimità da imprevedibilità» irrogabile dalla Corte di Strasburgo assomiglia ad una vera spada di Damocle. È una concezione che introduce fattori di estrema aleatorietà nella valutazione di ragionevolezza e prevedibilità necessaria per la valutazione di conformità della concreta applicazione di una norma alla Convenzione europea e, al tempo stesso, dovrebbe spingere sia il legislatore al momento del varo che ogni interprete al momento dell'applicazione ad un'estrema prudenza nell'adozione, rispettivamente, di un tenore testuale o di un'interpretazione ampi o vaghi che comportino il rischio di incertezza applicativa, a sua volta ridondante in una indebita ingerenza dello Stato nel diritto fondamentale protetto dalla Convenzione.

Quanto allo specifico profilo delle ricadute sul processo esecutivo, va sottolineato con forza che è con riferimento alla peculiare realtà processuale croata che una vendita ad un prezzo inferiore ad un terzo di quello stimato dal perito nominato dal giudice è stata ritenuta un'indebita ingerenza dell'Autorità nel diritto di proprietà; nel processo esecutivo italiano non vigono i principi espressamente codificati nella legislazione croata presa in esame nel caso portato alla cognizione della Corte europea, dandosi correttamente qui – conformemente alla maggior parte dei riti civili dei Paesi europei, come ad un sommario sguardo comparatistico risulta evidente – prevalenza alla considerazione dell'interesse primario del creditore (vedi oggi, per tutte, la norma dell'art. 164-bis disp. att. c.p.c., che di presunti interessi del debitore non parla affatto, focalizzandosi invece sul ragionevole soddisfacimento delle pretese dei creditori, in rapporto ai costi necessari per la prosecuzione della procedura, alle probabilità di liquidazione del bene ed al presumibile valore di realizzo), sia pure – beninteso – con la salvaguardia di alcuni limitati e residui diritti del debitore, soprattutto in punto di legalità del processo esecutivo.

Il debitore resta pur sempre una parte assoggettata al prepotere legittimo dell'altra, in forza di un diritto in precedenza già riconosciuto a quest'ultima (in genere, con il titolo esecutivo) e per l'esigenza, legittima e impellente in ogni società democratica di garantire che i titoli esecutivi siano soddisfatti: visto che l'esecuzione forzata resta ineludibile complemento della tutela di ogni diritto, costituendo essa uno strumento di effettività del sistema giuridico e così dello stesso Stato democratico moderno, l'unico che può, se efficiente, garantire i diritti di tutti, senza che più contino la classe sociale, la razza o la ricchezza (fin dalla celebre Corte EDU, 19 marzo 1997, Hornsby c/ Greece, § 40, via via fino alle più recenti, fra cui Corte EDU, 31 marzo 2016, Dimitar Yanakiev c. Bulgaria).

Al limite, ad applicare in Italia il primo principio, quello della prevedibilità, potrebbe bene invocarsi un'interpretazione la più stabile possibile delle norme, già chiare, in materia: come quella – già richiamata – dell'art. 164-bis disp. att. c. p.c. o quella sul giusto prezzo di vendita, di cui all'art. 586 c.p.c., che la Corte di cassazione ha di recente, con una importante pronuncia (Cass. 21 settembre 2015, n. 18451), tentato di definire con apprezzabile meticolosità proprio per ridurre l'aleatorietà che a Strasburgo sarebbe foriera di potenziale condanna dello Stato italiano.

Guida all'approfondimento
  • Oltre alla giurisprudenza citata in commento, v., sull'efficacia indiretta od orizzontale della CEDU nei rapporti tra privati, Zagrebelsky, Chenal, Tomasi, Manuale dei diritti fondamentali in Europa, 2016, pp. 114 e 116;
  • sulla prevedibilità della norma: tra molti altri contributi di dottrina: Viganò, Ubertis, Corte di Strasburgo e giustizia penale, Torino 2016, pp. 237 ss.;
  • Squillaci, Il diritto storto - Brevi note sulle aporie esistenti tra il diritto interno e la tradizione eurounitaria, 2015, 166;
  • AA.VV., Dialogando sui diritti - Corte di Cassazione e CEDU a confronto, Napoli 2016, passim e soprattutto pp. 88 ss.;
  • sullo scopo del processo esecutivo, ci si permette un rinvio a F. De Stefano, I procedimenti esecutivi, Milano 2016, cap. I.
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