Impugnazione del fermo amministrativo di beni mobili registrati

L'impugnativa dell'ipoteca iscritta ai sensi dell'art. 77 del d.P.R. n. 602/1973 e del fermo di beni mobili registrati, iscritto ai sensi dell'art. 86 dello stesso d.P.R., sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa dell'agente della riscossione di procedere all'iscrizione, dà luogo ad un giudizio che si conclude con sentenza impugnabile con il mezzo ordinario dell'appello.

Contro una sentenza che ha annullato l'iscrizione di ipoteca e di fermo di autoveicolo effettuato dal concessionario della riscossione per l'invalidità delle notificazioni delle relative comunicazioni Equitalia proponeva ricorso straordinario per cassazione che viene dichiarato inammissibile dalla pronuncia in commento.

Le questioni affrontate dalla pronuncia in commento sono sostanzialmente relative alla natura del fermo amministrativo di beni mobili registrati e dell'iscrizione ipotecaria previsti rispettivamente dagli artt. 86 e 77 del d.P.R. n. 602/1973 e ai conseguenti mezzi di impugnazione. Si pone, infatti, in linea con quanto previsto dalle Sezioni Unite in due recenti pronunce sui due atti in questione, una equazione tra la natura non espropriativa del fermo e dell'ipoteca e l'individuazione del relativo mezzo di impugnazione che viene ravvisato nell'appello.

ulla natura del provvedimento sono state espresse opinioni differenti, specie nella giurisprudenza di merito. Da un lato, infatti, vi sono le pronunce che ne affermano la natura cautelare e che, di conseguenza, attribuiscono al giudice ordinario il potere di sospendere ex art. 700 c.p.c. gli effetti dell'iscrizione del fermo quando ricorrano i presupposti della imminenza ed irreparabilità del pregiudizio (Così ad esempio T.A.R. Puglia, sez. Bari, 5 marzo 2003 n. 216, in www.lexitalia.it con osservazioni di Spagnoletti, "Le “ganasce” fiscali: breve storia del fermo amministrativo dei beni mobili registrati in sede di riscossione di entrate mediante ruolo, tra problemi sostanziali e processuali (con qualche riserva sulla legittimità costituzionale dell'istituto)"; Trib. Brindisi, sez. Ostuni, ord. 29 luglio 2002, in Giur. it., 2003, 915 ss. con nota di Dominici, Osservazioni a margine dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973: i beni mobili iscritti in pubblici registri tra tutela cautelare e pignoramento nell'esecuzione esattoriale, secondo cui avendo natura cautelare, il provvedimento di fermo ex art. 86 può essere sospeso con provvedimento d'urgenza quando il valore del bene sia notevolmente superiore all'importo del credito dell'amministrazione finanziaria).

Dall'altro lato, invece, vi è quella giurisprudenza che considera il fermo come una anticipazione degli effetti sostanziali del pignoramento (Così T.A.R. Piemonte, 5 ottobre 2002 n. 1577 nonché T.A.R. Veneto 30 gennaio 2003, n. 886, nonché Trib. Brindisi, ord., 16 dicembre 2002, ivi, secondo cui l'iscrizione del fermo è invece atto di natura esecutiva diretto ad anticipare la decorrenza degli effetti sostanziali del pignoramento quando si ritiene che vi siano specifiche ragioni per prevedere che le modalità di attuazione del pignoramento immobiliare non siano in concreto idonee ad assicurare la realizzazione del credito tributario).

Si è sottolineato come entrambe le tesi non inquadrino perfettamente la natura dell'istituto, forzandone la veste sino a comprimerlo in vesti che ad esso non si attagliano, attesa la forma giuridica e la disciplina dell'istituto (Dominici, Osservazioni, cit., 915 e ss.)

Secondo la dottrina il fermo amministrativo de quo è configurabile come modalità di pignoramento dei beni mobili iscritti in pubblici registri. Sostanzialmente esso realizzerebbe lo scopo del pignoramento mobiliare, ossia l'imposizione sul bene pignorato del vincolo di destinazione alle finalità esecutive realizzata per il tramite dell'ingiunzione effettuata dall'ufficiale giudiziario ed indirizzata al debitore, perché si astenga da qualunque atto diretto a sottrarre alla garanzia del credito, consacrato nel titolo, i beni individuati specificamente e i frutti di essi, che possono così essere assoggettati all'espropriazione: ciò perché ogni volta che la titolarità del bene risulti da un pubblico registro, la ricerca presso la casa o presso altri luoghi che appartengano al debitore è sicuramente superflua. D'altro canto neppure l'attività dell'ufficiale giudiziario, consistente nella descrizione e valutazione del bene appare necessaria, atteso che, come l'esperienza insegna, il valore del mezzo dipende da dati certi, ulteriori rispetto all'usura o allo stato generale, in particolare dalla data di immatricolazione, dal modello, dall'essere ancora o meno «in produzione».

Solo con una circolare dell'Agenzia delle Entrate si è prevista la necessità di un preavviso nei confronti dei destinatari del fermo (Circ. Agenzia Entrate 31 marzo 2003, in Gazz. Uff., 8 aprile 2003 n. 82.): fino a quel momento, invece, era frequente che il debitore ne venisse a conoscenza a misura adottata con consequenziale, illogica, compromissione del diritto di difesa.

Di recente le Sezioni Unite hanno affermato che «il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento, sicché la sua impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore» (Cass. civ., sez. un., ord., 22 luglio 2015, n. 15354). Peraltro, sempre le Sezioni Unite, con la sentenza Cass. civ., sez. un., 18 settembre 2014, n. 19667, è altresì escluso che l'iscrizione ipotecaria costituisca atto dell'espropriazione forzata, configurandola piuttosto in termini di procedura ad essa alternativa; da ciò esse hanno desunto che il concessionario alla riscossione, prima di procedervi, non è tenuto, decorso un anno dalla notifica della cartella di pagamento, ad inviare al debitore un avviso che contenga l'intimazione ad adempiere entro cinque giorni l'obbligo risultante dal ruolo. Deve, comunque, sempre a parere delle Sezioni Unite, essere comunicato al contribuente che si procederà all'iscrizione, con contestuale assegnazione di un termine per presentare osservazioni o effettuare il pagamento.

Ne deriva che sia l'ipoteca che il fermo amministrativo sono atti estranei all'espropriazione forzata perché atti di una procedura alternativa a quest'ultima. In particolare, a parere di Cass. civ., 27 novembre 2015, n. 24234, sebbene il fermo sia definito come una misura «puramente afflittiva» ne è evidente la funzione anche di garanzia, pur se essa non si esplica in termini tecnico-giuridici come accade, invece, per l'ipoteca.

Di conseguenza le Sezioni Unite – definita la natura giuridica del fermo – si sono occupate del rimedio esperibile dal destinatario che intenda contestare la legittimità dell'iscrizione ipotecaria effettuata a suo danno. Hanno così affermato che il fermo di beni mobili registrati deve essere impugnato secondo le regole del rito ordinario di cognizione e nel rispetto delle norme generali sul riparto di competenza per materia e valore, e si configura come un'azione di accertamento negativo della pretesa dell'esattore di eseguire il fermo; con essa si devolve al giudice adito la cognizione sia della misura che del merito della pretesa creditoria. Sicché le Sezioni Unite hanno desunto il rimedio esperibile non tanto come conseguenza della natura della contestazione avanzata dall'impugnante o della censura effettivamente dedotta, quanto, piuttosto, dalla natura del fermo amministrativo.

Secondo la pronuncia in commento l'individuazione del rimedio esperibile contro l'iscrizione di fermo o di ipoteca è conseguenza della natura del provvedimento censurato e non della natura della contestazione avanzata dall'impugnante o dal tipo di vizio che sia da essa dedotto. In particolare la Cassazione ritiene che si possano trarre, dagli orientamenti su esposti delle Sezioni Unite, i seguenti corollari:

a) poiché sia l'ipoteca che il fermo sono misure estranee all'espropriazione forzata, essi non vanno contestati innanzi al giudice ordinario con i rimedi delle opposizioni esecutive;

b) quando l'attore chiede la cancellazione dell'ipoteca o del fermo, o l'annullamento di uno o di entrambi i provvedimenti, l'iniziativa in parola deve essere qualificata come «azione di accertamento negativo della pretesa dell'esattore di eseguire il fermo»;

c) è competente per materia o valore le controversie relative ad ipoteca e fermo, il giudice che sarebbe competente per materia o valore sul merito della pretesa creditoria.

Ne deriva che l'impugnazione dell'ipoteca iscritta ex art. 77 e del fermo iscritto ai sensi dell'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973, poiché si sostanzia in un'azione di accertamento negativo della pretesa del concessionario della riscossione di procedere all'iscrizione, dà luogo ad un giudizio che si conclude con una sentenza impugnabile con appello, con conseguente inammissibilità del ricorso straordinario per cassazione.

C. ASPRELLA, voce Bussola Fermo amministrativo, in questo portale;