Foro erariale

L'art. 25 c.p.c. per le cause in cui è parte un'amministrazione dello Stato prevede la competenza del giudice del luogo ove ha sede l'ufficio dell'avvocatura dello stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie. Mentre quando l'amministrazione dello stato è attrice il giudice competente si determina secondo le regole ordinarie, invece, quando l'amministrazione è convenuta, questo distretto si determina con riferimento al giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione, o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda.

La regola del c.d. foro erariale prevede una competenza funzionale e inderogabile, a tutto vantaggio delle amministrazioni dello stato, e determina una deroga generale, anche se non assoluta, alle regole ordinarie sulla competenza per territorio. Si tratta, pertanto, di un foro speciale fondato su di un criterio soggettivo e contenente una regola di favore per l'amministrazione dello Stato; l'art. 25 c.p.c. è, pertanto, norma relativa alla difesa e rappresentanza dello Stato in giudizio e in questo senso va coordinata con le disposizioni di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 relativo anch'esso alla rappresentanza e difesa dello Stato in giudizio.

Dal combinato disposto degli artt. 25 c.p.c. e 6 r.d. n. 1611/1933 deriva la regola che, quando lo Stato è parte di un giudizio davanti al Tribunale o alla Corte d'Appello, è necessario preliminarmente individuare quale sarebbe il giudice territorialmente competente secondo le regole ordinarie e, poi, individuare in quale distretto dell'avvocatura dello Stato ha sede quel giudice. A questo punto si può individuare il giudice funzionalmente competente ai sensi dell'art. 25 in commento che è quello che ha sede nel distretto dell'avvocatura dello Stato così determinato. L'appello contro le sentenze dei pretori o dei tribunali pronunciate in tali giudizi va però proposto avanti al tribunale o alla Corte del luogo in cui ha sede l'Avvocatura dello Stato nel cui distretto è stata pronunciata la sentenza impugnata. Lo stesso t.u. aggiunge poi, all'art. 8, allargando le fattispecie regolate dal codice, che la competenza sulle controversie riguardanti le tasse e soprattasse, anche se insorte in sede di esecuzione, spetta in prima istanza, quando sia parte un'Amministrazione dello Stato, al tribunale del luogo ove ha sede l'avvocatura nel cui distretto si trova l'ufficio che ha liquidato la tassa e soprattassa in contestazione.

Si tratta, in ogni caso, di una competenza esclusiva ed inderogabile, in quanto l'inderogabilità, ai sensi dell'art. 28 c.p.c., è disposta dall'art. 9 del succitato r.d. n. 1611/1933; questo privilegio riguarda strettamente lo Stato in persona di una delle sue amministrazioni, restandone esclusi tutti gli enti pubblici da esso distinti.

Pur essendo un di criterio di competenza di natura funzionale ed inderogabile, può essere rilevato anche d'ufficio ma non oltre la prima udienza di trattazione, a seguito delle riforme che a partire dal 1990 hanno interessato il processo civile.

La norma dell'art. 25 c.p.c. fa riferimento alle sole controversie nelle quali sia parte un'amministrazione dello Stato sicché non è estensibile alle cause con enti che abbiano soggettività giuridica formalmente distinta da quella dello Stato (salvo diversa e specifica previsione normativa) anche se svolgono attività proprie dello Stato (Cass. 17 novembre 1983, n. 6858; Cass. 7 dicembre 2005, n. 26994). La giurisprudenza lo ha pertanto escluso ad esempio, rispetto all'Agenzia per la Promozione dello Sviluppo del Mezzogiorno (Cass. 25 agosto 1997, n. 7956), rispetto alle Ferrovie dello Stato (Cass. 28 giugno 1997, n. 5787), rispetto all'Anas (Cass. 27 marzo 2007, n. 7405); rispetto al Garante per la protezione dei dati personali (Cass. 15 luglio 2005, n. 15076); rispetto ad università statali (Cass. 29 luglio 2008, n. 20582), all'INPDAP (Cass. 7 maggio 2008, n. 11187); rispetto alle Agenzie del territorio (Cass. 2 settembre 2015, n. 17475). L'art. 25 non è inoltre applicabile nei giudizi in cui sia parte una regione a statuto ordinario, che non si avvalga del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato (Cass. 13 aprile 2005, n. 7685; conf. Cass. 28 giugno 2005, n. 13893. Il foro erariale è stato esteso nei confronti delle regioni siciliana dall'art. 1, d.l. 142/1948, sarda dall'art. 55, d.P.R. n. 250/1949 e del Trentino-Alto Adige dall'art. 42, d.P.R. 574/1951, purché non si tratti di giudizio tra lo Stato e le suddette regioni).

La norma trova applicazione anche nel caso di pluralità di cause e con riguardo all'intera controversia, non solo quando l'amministrazione statale sia parte della causa principale, ma anche quando la stessa sia parte (non intervenuta volontariamente) di altra causa connessa alla prima, e indipendentemente dalla sua qualità di litisconsorte necessario o dall'esistenza di un vincolo d'inscindibilità o dipendenza fra le cause che danno luogo al simultaneus processus, salva la particolare disposizione dettata, per l'ipotesi di chiamata in garanzia, dal secondo comma dell'art. 6, r.d. n. 1611/1933 (Cass. 20 gennaio 1982, n. 355; Cass. 5 dicembre 1998, n. 12323; Cass. 22 luglio 2004, n. 13796).

La regola del foro dello stato opera soltanto per le cause proposte davanti al tribunale o alla Corte d'Appello; infatti l'art. 7 R.D. 1611/1933 specifica che nei giudizi davanti al giudice di pace (pretore e conciliatore prima della abrogazione dei due giudici) si applicano le norme ordinarie di competenza

La norma dell'art. 25 c.p.c., oltreché dinanzi ai giudici di pace, non trova applicazione nei procedimenti esecutivi (Cass. 3 maggio 1990, n. 3635; Cass. 26 aprile 1999, n. 4165) inclusi quelli di cui all'art. 3, r.d. n. 639/1910 (Cass. 29 giugno 1977, n. 2802); nei procedimenti fallimentari (Cass. 25 giugno 1977, n. 2719); nei sinistri marittimi (art. 587 c. nav.) e nelle cause ereditarie (art. 22).

La competenza si determina, quando lo Stato è attore, secondo le norme ordinarie, salvo che per le cause in materia di imposte e tasse.

Quando invece lo Stato è convenuto, l'art. 25 prevede un doppio criterio:

Il primo criterio è quello del forum destinatae solutionis, ossia il luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione: la legge sulla contabilità pubblica al riguardo prevede che i pagamenti da parte dello Stato, ove non siano fatti mediante ruoli, avvengono o mediante assegni o mediante ordinativi diretti sulla sezione di tesoreria della provincia dove il creditore è domiciliato (art. 54, r.d. 18 nov. 1923/2440; cfr. Cass. 22 febbraio 2005, n. 3573; Cass. 28 settembre 2004, n. 19413; Cass. 30 agosto 2004, n. 17424) sicché giudice del luogo ove deve eseguirsi l'obbligazione è quello nella cui circoscrizione si trova tale ufficio della tesoreria (Cass. 17 giugno 2004, n. 11385); mentre i pagamenti allo Stato si fanno all'Ufficio incaricato di riscuotere, ove pertanto si radica la competenza per le azioni relative. Peraltro la giurisprudenza ha precisato che laddove l'obbligazione dedotta in giudizio tragga origine da un fatto illecito, per individuare il giudice competente per territorio nelle cause in cui sia parte un'amministrazione dello stato, il forum delicti concorre, alternativamente, con il forum destinatae solutionis individuato come in precedenza (Cass. 17 settembre 2015, n. 18287; Cass. 4 ottobre 2004, n. 19808; Cass. 5 luglio 1990, n. 7071).

Il secondo criterio è quello del luogo in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda: il forum rei sitae, si è precisato, viene notevolmente ampliato rispetto alla norma dell'art. 21 c.p.c., sia perché esso vale anche per i beni mobili, sia perché non è limitato alle cause relative a diritti reali, ma concorre con il forum obligationis per le cause relative a diritti obbligatori aventi ad oggetto cose certe e determinate.

Secondo la giurisprudenza anche nelle controversie lavoristiche prevale il foro erariale sulla competenza determinata ai sensi dell'art. 413 c.p.c. (Cass. 16 gennaio 1995, n. 457; Cass. 8 ottobre 1985, n. 4857) neppure quando l'amministrazione dello Stato intervenga in causa per ordine impartito dal giudice ex art. 107 (Cass. 28 maggio 1976, n. 1922). E anche la competenza a conoscere della causa in grado di appello va determinata in relazione al criterio del foro erariale, che prevale sui criteri stabiliti dall'art. 433, e spetta, al tribunale del luogo in cui ha sede l'Avvocatura dello Stato, nel cui distretto si trova il tribunale che sarebbe competente secondo le norme ordinarie (Cass. 29 novembre 1988, n. 6477; Cass. 3 novembre 1998, n. 10983).

Peraltro ricordo che il d.lgs. 80/1998 con l'art. 40 ha inserito un quinto comma nell'art. 413 c.p.c. relativo alla competenza territoriale per le controversie relative a rapporti di pubblico impiego; si tratta di un foro territoriale inderogabile che deroga alla regola generale del foro erariale, e che coincide con la circoscrizione nell'ambito della quale ha sede l'ufficio cui il dipendente è addetto o era addetto al momento della cessazione del rapporto.

Anche le controversie tributarie, ossia quelle che riguardano la spettanza o l'ammontare del tributo, sono devolute alla competenza territoriale inderogabile del tribunale del luogo in cui ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie (Cass. 7 aprile 1982, n. 2147; Cass. 2 novembre 1993, n. 11957).

A mente dell'art. 8 R.d. n. 1611/1933, la competenza a decidere le controversie in materia tributaria, anche se sorte in sede esecutiva, è attribuita al tribunale del luogo ove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova l'ufficio che ha liquidato la tassa o la sovratassa di cui si discute. L'ipotetico contrasto tra le due soluzioni, quella giurisprudenziale e la previsione della norma richiamata, è risolto dalla giurisprudenza la quale afferma che l'art. 8 in questione che devolve le controversie tributarie al tribunale del luogo in cui ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova l'ufficio che ha liquidato il tributo, pone un criterio di competenza eccezionale, rispetto a quello generale del foro della PA fissato dall'art. 25 in commento, la cui operatività postula che il tributo, al quale si riferisce la controversia, sia stato liquidato ed accertato da un ufficio finanziario (Cass. 2 giugno 1998, n. 5390).

• Levoni, Competenza nel diritto processuale civile, in Digesto civ., III, Torino, 1988, 133 e ss.;
• Ferrara, Fori erariali, in Digesto pubb., 1991, VI, Torino, 484 e ss.;
• Iannicelli, sub art. 25 c.p.c., in Commentario Verde, Vaccarella, I, Torino, 1995, 251 e ss.;
• Segré, Della competenza per territorio, in Commentario c.p.c. Allorio, I, 1973, 281 e ss.;
• Asprella, sub art. 25 c.p.c.,in Commentario del codice di procedura civile, a cura di Comoglio, Consolo, Sassani, Vaccarella, Torino, I, 1, 2012.