Il Daspo frettoloso … “fa” provvedimenti nulli

Il soggetto cui viene notificato dal questore un provvedimento che prescrive, unitamente al divieto di accedere ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive – da cui l'acronimo D.A.SPO. – anche l'obbligo di comparire in determinati orari presso l'ufficio di polizia territorialmente competente, ha quarantotto ore dalla notifica dello stesso per presentare una propria memoria difensiva: qualora quest'ultima non sia stata depositata e la convalida del giudice per le indagini preliminari intervenga prima di tale termine quest'ultima va annullata (senza rinvio) per lesione del diritto di difesa (art. 178, comma 1, lett. c), c.p.p.).

Nei tre casi presi in esame dalle rispettive decisioni in commento – tutte adottate dalla medesima autorità giudiziaria e tutte cassate dall'intervento dei giudici di legittimità – in seguito al provvedimento adottato dal questore, impositivo sia del divieto di accesso alle manifestazioni sportive che dell'obbligo di presentazione agli uffici di polizia in orari concomitanti ad esse, l'ufficio del pubblico ministero, nel medesimo giorno in cui lo stesso viene notificato agl'interessati (14 aprile 2016), deposita, presso la cancelleria del giudice per le indagini preliminari, la richiesta di convalida.

Il giudice per le indagini preliminari ricevuti gli atti, prim'ancora che sia decorso il termine delle quarantotto ore dalla notifica agli interessati e, soprattutto, non dando modo a quest'ultimi di usufruire, temporalmente, della possibilità di depositare memoria difensiva, così come concesso dal comma 2-bis dell'art. 6 della legge 301/1989, convalida – in data 15 aprile 2016 – i provvedimenti del questore.

Ricorrono per cassazione gli interessati lamentando che le quarantotto ore dalla notifica del provvedimento, previste dall'art. 6, comma 3, della legge 401/1989, costituiscono, allo stesso tempo, termine imposto all'ufficio del pubblico ministero per formulare, se ritiene che sussistano i presupposti, la richiesta di convalida al giudice – pena l'inefficacia delle prescrizioni imposte dall'autorità di pubblica sicurezza – e spazio temporale concesso alla difesa per argomentare la propria opposizione cartolare.

Una volta stabilita la valenza meramente cartolare (e non in udienza camerale) del contraddittorio dinanzi al giudice per le indagini preliminari (Cass. pen., Sez. III, n. 30408/2016) in sede di legittimità si è stati chiamati a soffermare l'attenzione sulla sequenza procedimentale relativa alla convalida del provvedimento del questore con cui viene imposto, unitamente al Daspo anche l'obbligo di presentazione all'autorità di polizia negli orari concomitanti alle manifestazioni sportive interdette.

Proprio l'incidenza di tali prescrizioni sulla libertà personale dell'interessato determina la necessità di prevedere un adeguato spazio assegnato alla difesa del soggetto colpito dalle prescrizioni per opporsi alla richiesta di convalida.

Nel silenzio del Legislatore sul punto, contestualmente all'espressa attribuzione del diritto di formulare deduzioni e presentare memoria, la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto di individuare tale spazio, in quello stesso, contestualmente, assegnato all'ufficio del pubblico ministero per le proprie determinazioni.

Ci si è chiesti, pertanto, se tale spazio temporale debba essere rispettato anche dal giudice per le indagini preliminari atteso che allo stesso è concesso un termine massimo entro il quale provvedere (nelle quarantotto ore successive … alla richiesta di convalida …), pena l'inefficacia delle misure imposte ma nulla è stabilito riguardo ad un termine minimo.

Può, difatti, accadere nella prassi – e, difatti, è accaduto nei casi in esame – che il pubblico ministero, come è legittimo che sia, richieda la convalida ben prima delle quarantotto ore dalla notifica del provvedimento all'interessato, ed il giudice, a sua volta, si determini anch'egli al deposito della propria decisione prima della scadenza di esse, così, di fatto, comprimendo illegittimamente il diritto di opposizione cartolare assegnato alla difesa.

I giudici di legittimità con la sentenza in commento, anche richiamando vari principi enucleati in precedenti decisioni, hanno affermato – per quanto riguarda i modi di declinazione del diritto di difesa – i seguenti principi di diritto :

• il soggetto destinatario della misura deve poter interloquire nel procedimento presentando memorie e deduzioni ed esaminando la documentazione;
• affinché il diritto di difesa possa essere esercitato con concretezza è necessario che venga riconosciuto all'interessato un termine congruo per svilupparsi;
• poiché il pubblico ministero ha il termine di quarantotto ore (dalla notifica del provvedimento) per le proprie determinazioni deve ritenersi che anche l'interessato abbia analogo termine (decorrente ugualmente dalla notifica);
• entro le quarantotto ore dalla notifica del provvedimento l'interessato ha il diritto di accesso alla documentazione (ovunque essa sia depositata) e la facoltà di presentare memoria difensiva;
• le memorie e le deduzioni depositate entro le quarantotto ore dalla notifica del provvedimento sono sempre tempestive e devono essere esaminate dal giudice;
• il giudice non può mai decidere prima delle quarantotto ore dalla notifica del provvedimento ed ove lo faccia il suo provvedimento è affetto da vizio di violazione di legge e, per l'effetto, nullo ex art. 178, comma 1, lett. c), c.p.p.;
• la dichiarazione di nullità comporta l'annullamento dell'ordinanza di convalida senza rinvio, con conseguente perdita di efficacia del provvedimento del Questore.

Le norme relative al c.d. Daspo, per la parte relativa all'obbligo di presentazione alle autorità di polizia, continuano a ricevere ad opera della III Sezione della Corte di Cassazione (che ha, in materia, un potere nomofilachico pressoché “assoluto”), fondamentali assestamenti “creativi”.

Fermo restando, difatti, la netta separazione, anche nell'ambito del medesimo provvedimento, tra il divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive – il cui sindacato, andando ad intaccare la libertà di locomozione e soggiorno dettata dall'art. 16 Cost., è demandato al giudice amministrativo – e l'obbligo di presentazione all'autorità di pubblica sicurezza - che incidendo sulla libertà personale è soggetto al controllo del giudice ordinario per come indirizzato dall'art. 13 Cost. – si va, sempre più, focalizzando l'equiparazione di quest'ultimo ai medesimi criteri di applicabilità e di griglie motivazionali che il giudice per le indagini preliminari utilizza in materia di misure cautelari personali.

Senza qui avere pretese esaustive possono, ormai, ritenersi consolidati alcuni fondamentali precetti interpretativi :

1. solo la misura impositiva dell'obbligo di presentazione all'autorità di polizia è sottoposta al vaglio del giudice per le indagini preliminari per cui ogni intervento di quest'ultimo teso a modificare la durata della contestuale prescrizione di non accesso alle manifestazioni sportive è nullo (Cass. pen., Sez. III, n. 10977/2016);
2. laddove nell'ordinanza di convalida il giudice per le indagini preliminari non abbia indicato il termine di durata dell'obbligo di presentazione all'autorità di polizia esso non può essere deduttivamente tratto da quello relativo al divieto di accesso alle manifestazioni sportive dovendo, invece, essere oggetto di specifica individuazione (Cass., III, n. 15088/2016);
3. il controllo di legalità da parte del giudice per le indagini preliminari si espande su tutti i presupposti della misura: pericolosità del soggetto, a mezzo dell'esame dei fatti indicati dal questore come sicuri indici della stessa; adeguatezza della misura in relazione alla sua durata, che può essere motivatamente ridotta (e mai aumentata) dal giudice (Cass., VI, n. 19511/2016); esame delle ragioni di necessità ed urgenza poste a fondamento dell'intervento dell'autorità di pubblica sicurezza (Cass., III, n. 23305/2016);
4. la competenza funzionale in tema di revoca/modifica/regolamentazione della misura dell'obbligo di presentazione all'autorità di polizia, nel corso della sua vigenza, va individuata in capo al giudice per le indagini preliminari (Cass., III, n. 24819/2016).

Per quanto riguarda, invece, la specifica questione qui oggetto di commento occorre, in primo luogo, osservare che il Legislatore, mutuando quanto previsto dal codice di procedura penale per la richiesta di convalida dell'arresto e del fermo da parte del pubblico ministero e per la successiva decisione del giudice per le indagini preliminari (artt. 390 e ss. c.p.p.), attese anche le novantasei ore sancite dall'art. 13 Cost. come termine massimo di compressione della libertà personale, ha sancito l'esistenza di due intervalli temporali di quarantotto ore, segmentandoli uno in capo al pubblico ministero e l'altro in capo al giudice senza però regolamentare compiutamente i tempi di intervento della difesa.

Se da un lato è vero che il termine delle quarantotto ore concesso dalla legge al pubblico ministero per determinarsi non deve essere inteso come spazio obbligato, ben potendo egli dar luogo alle proprie decisioni ben prima della scadenza, non può non sottolinearsi che a tale organo è deputato, prim'ancora che al giudice, il potere di disporre (con decreto motivato), anche qui mutuando la disciplina dell'art. 389 c.p.p., l'inefficacia delle prescrizioni imposte.

Ed è proprio l'attribuzione di tale potere al pubblico ministero che ha concorso ad individuare lo spazio temporale a questi assegnato con quello che la giurisprudenza di legittimità ha attribuito anche alla difesa tenuto conto del fatto che l'intervento cartolare di quest'ultima potrebbe indurlo, con decreto motivato, a non condividere l'operato dell'autorità di pubblica sicurezza determinando l'inefficacia delle misure imposte.

L'obbligo del rispetto dello spazio delle quarantotto ore dalla notifica del provvedimento all'interessato assegnato alla difesa – che essendo un termine ad ore non è soggetto ad alcuna proroga anche nell'eventuale ricorrenza di giorni festivi (Cass. pen., Sez. III, n. 28240/2016) – non è stato fatto ricadere in capo al pubblico ministero che, ben può, laddove ritiene, depositare la richiesta di convalida nella cancelleria del giudice per le indagini preliminari prima del suo decorso.

Del resto, sostenere interpretativamente che il pubblico ministero, nell'eventualità che non ritenga con decreto motivato di determinare l'inefficacia delle misure imposte, non possa trasmettere la propria richiesta di convalida prima della scadenza delle quarantotto ore dalla notifica del provvedimento all'interessato, a differenza di quanto accade per la richiesta di convalida dell'arresto/fermo, non solo cozza con la lettera della legge – che stabilisce solo un termine massimo e non un termine minimo – ma finirebbe per addossargli ogni responsabilità riguardo ai ritardi nell'esercizio della domanda.

È per tale ragione che il compito è affidato dalla legge, ed indirettamente dalla giurisprudenza di legittimità, esclusivamente al giudice per le indagini preliminari in quanto a questi è demandato l'assicurazione del contraddittorio che, sebbene privo di uno sviluppo a mezzo di un'apposita udienza, è comunque attestato sulla soglia minima del (facoltativo) intervento cartolare.

È per questo che mai difatti – salvo ovviamente il caso in cui l'intervento cartolare della difesa si sia già svolto – il giudice per le indagini preliminari potrà adottare il provvedimento di convalida delle prescrizioni di presentazione, imposte dal questore, prima del decorso delle quarantottore dalla notifica dello stesso all'interessato.

L'unico spazio insindacabile per il giudice è quello delle quarantotto ore assegnategli dal Legislatore per la propria decisione, le quali possono avere decorrenza anche in stretta aderenza con il decorso del segmento procedimentale che va dalla notifica del provvedimento all'interessato.

Proprio come accaduto nei casi sottoposti al vaglio di legittimità una richiesta di convalida depositata dal pubblico ministero nel medesimo giorno della notifica del provvedimento all'interessato comporta la possibile compressione delle quarantotto ore concesse al giudice per la propria decisione.

Se, difatti, nel medesimo giorno si vengono a verificare sia notifica del provvedimento del questore all'interessato che deposito della richiesta di convalida al giudice è evidente che a quest'ultimo residua – nel rispetto delle quarantotto ore concesse alla difesa per esplicare il proprio intervento cartolare – solo l'intervallo ad ore tra l'uno e l'altro.

La doppia decorrenza delle quarantotto ore assegnate al pubblico ministero ed al giudice per le indagini preliminari ha un proprio lineare svolgimento nel momento in cui, come nel caso della convalida dell'arresto e del fermo, non si attribuisce alla difesa un termine perentorio di intervento mentre laddove lo si attribuisce, e la giurisprudenza di legittimità lo fa – invero, non pesando fino in fondo la ricaduta pratica delle proprie decisioni – è evidente che spetta al pubblico ministero di regolamentare appropriatamente quest'ultimo al fine di evitare di comprimere eccessivamente lo spazio deliberativo del giudice per le indagini preliminari.

Le uniche deroghe, concesse al giudice per le indagini preliminari, al principio secondo cui egli mai può decidere prima del decorso delle quarantotto ore dalla notifica del provvedimento all'interessato, sono costituite dal fatto che la difesa abbia già presentato memoria ovvero che, a prescindere da essa e dal termine per la sua presentazione, si determini, in punto di merito, per la non convalida (anch'essa ricorribile in sede di legittimità, Cass. pen., Sez. III, n. 33539/2016).

GARAFFA, La nuova normativa contro la violenza negli stadi : un piccolo passo in avanti ed un grande passo indietro, in Dir. pen. cont.