Risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi: è ragionevole il termine decadenziale molto breve per proporre l'azione innanzi al TAR

IL CASO Richiesta di risarcimento danni proposta da una società di costruzioni nei confronti di un Comune in relazione al rilascio di quattro permessi di costruire per un complesso residenziale e commerciale, rivelatisi illegittimi. Dopo aver ottenuto i permessi nei mesi di ottobre/novembre 2011, la società aveva dapprima iniziato i lavori, salvo poi doverli interrompere a seguito di una nota (datata 29 marzo 2012) in cui l'Anas affermava l'impossibilità di consentire l'inizio delle opere poiché i permessi erano privi del nulla osta obbligatorio ex art. 20 d.P.R. 380/2001. Constatata l'illegittimità dei permessi, le Amministrazioni hanno sottoscritto la convenzione, trasmessa alla società il 24 aprile 2013. I lavori, però, non hanno più avuto inizio e la società di costruzioni, in liquidazione, chiede la condanna del Comune al risarcimento dei danni, con ricorso notificato l'11 luglio 2013.

Il rimettente considera la domanda tardiva, sostenendo che il termine decadenziale di 120 gg debba decorrere dal 29 marzo 2012 e non dal 24 aprile 2013. Il TAR Piemonte solleva, con ordinanza 17 dicembre 2015, questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3, 24, commi 1 e 2, 111, comma 1, 113, commi 1 e 2, e 117 (quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta di Nizza e agli artt. 6 e 13 CEDU).

VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA Il TAR ritiene che il termine di 120 gg previsto per l'azione risarcitoria possa essere in contrasto non solo con gli artt. 24 e 113 Cost., per violazione del principio di generalità ed effettività della tutela giurisdizionale, ma in particolare con l'art. 3 Cost., muovendo dal presupposto che il termine ordinario per la tutela risarcitoria derivante da lesione di una posizione di diritto soggettivo sia molto più ampio, trattandosi di un termine di prescrizione e non di decadenza.

Evidenzia, infatti, come «ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di uguaglianza, poiché nel prevedere un regime processuale per l'azione risarcitoria da lesione di interessi legittimi “sensibilmente diseguale” rispetto a quello della prescrizione ordinaria per il risarcimento del danno derivante dalla lesione di diritti soggettivi determinerebbe un trattamento di favore per la pubblica amministrazione, responsabile dell'illecito, disciplinando così in modo differente situazioni soggettive sostanzialmente analoghe e “ugualmente meritevoli di tutela”».

TUTELA PIENA ED EFFETTIVA? Sostenendo dunque l'incompatibilità del termine decadenziale di 120 gg con il diritto ad una tutela piena ed effettiva della propria posizione giuridica, il TAR crede che ciò possa determinare anzi un privilegio per la PA responsabile di illecito, ossia «una rilevante discriminazione tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe, dipendente dalla qualificazione giuridica di diritto soggettivo o interesse legittimo che il giudice amministrativo è chiamato a compiere nella specifica vicenda sottoposta al suo esame».

ARTICOLATA DISCIPLINA PREVISTA PER LESIONE INTERESSI LEGITTIMI La Corte Costituzionale ritiene infondata la questione di legittimità così posta. Ricorda che i commi 2, 3, 4 e 5 dell'art. 30 c.p.a. hanno dettato articolata disciplina anche dell'azione risarcitoria dei danni derivanti da lesione degli interessi legittimi. A norma del comma 3, infatti, il risarcimento del danno cagionato per attività illecita della PA può essere conseguito mediante azione di condanna in via autonoma, così come può essere richiesto a norma del comma 5contestualmente all'azione di annullamento del provvedimento illegittimo o anche successivamente al passaggio in giudicato della relativa sentenza. In entrambe le ipotesi, le domande risarcitorie devono rispettare il termine di decadenza del 120 giorni, che decorre da momenti diversi.

Riporta poi il costante orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui «il legislatore gode di ampia discrezionalità in tema di disciplina degli istituti processuali (ex plurimis, sentenze n. 121/2016 e n. 44/2016); ciò vale anche con specifico riferimento alla scelta di un termine decadenziale o prescrizionale a seconda delle peculiari esigenze del procedimento (ex multis, n. 155/2014 e n. 430/2000) ». L'unico limite a questa discrezionalità è la non manifesta irragionevolezza delle scelte compiute.

OBIETTIVO: DEFINIZIONE IN TEMPI BREVI DEL RAPPORTO GIURIDICO La Corte conclude, dunque. affermando che «la previsione del termine di decadenza per l'esercizio dell'azione risarcitoria non può ritenersi il frutto di una scelta viziata da manifesta irragionevolezza, ma costituisce l'espressione di un coerente bilanciamento dell'interesse del danneggiato di vedersi riconosciuta la possibilità di agire anche a prescindere dalla domanda di annullamento (con eliminazione della regola della pregiudizialità), con l'obiettivo, di rilevante interesse pubblico, di pervenire in tempi brevi alla certezza del rapporto giuridico amministrativo, anche nella sua declinazione risarcitoria, secondo una logica di stabilità degli effetti giuridici ben conosciuta in rilevanti settori del diritto privato ove le aspirazioni risarcitorie si colleghino al non corretto esercizio del potere».

NON NECESSARIAMENTE STESSA TUTELA Quanto al tema della violazione del principio di uguaglianza e relativo al diverso trattamento riservato alla lesione dell'interesse legittimo rispetto a quella di una posizione di diritto soggettivo, la Corte rileva che «le due situazioni giuridiche soggettive poste in comparazione sono differenti: entrambe sono meritevoli di tutela, ma non necessariamente della stessa tutela». E pertanto, «discende, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l'infondatezza della censura di violazione del principio di uguaglianza (ex multis, vedi n. 43/2017, n. 155/2014, n. 108/2006, n. 340/2004 e n. 136/2004)». Infine, la Corte Costituzionale evidenzia come sia presente anche l'interesse contrapposto della stabilità dei bilanci della PA.