Programmi di CIGS ex D.Lgs. n. 148/2015: criteri per l’approvazione
10 Marzo 2016
Abstract
Il legislatore con il D.lgs. 148/2015 ha concentrato in un unico provvedimento tutta la disciplina della CIG abrogando le norme stratificatesi nel tempo. L'art 21 del D.lgs. definendo tre causali d'intervento della CIGS - riorganizzazione aziendale; crisi aziendale, e contratto di solidarietà - ha determinato la necessità di riformulare, tramite specifico provvedimento legislativo, i criteri per l'approvazione dei programmi di CIGS coerentemente con i principi contenuti ai commi 2°, 3° e 5° dello stessoarticolo 21 . A decorrere dal 9 febbraio 2016, è entrato in vigore il Decreto del Ministero del Lavoro n. 94033 datato 13 gennaio 2016, con il quale sono stati adottati i nuovi criteri per l'approvazione dei programmi di cassa integrazione guadagni.Introduzione
La Cassa Integrazione Guadagni (CIG) è un istituto presente nel nostro ordinamento ormai da più di 70 anni in quanto istituito nel 1941 con i contratti collettivi corporativi del 13 giugno e 29 luglio 1941 con lo scopo di integrare le retribuzioni degli operai dipendenti di aziende industriali che, in conseguenza della riduzione dell'attività lavorativa a causa dello stato di guerra (carenza di energia, materie prime ecc…), rimanevano inattivi e, conseguentemente, il cui orario di lavoro doveva essere necessariamente ridotto rispetto alla prestazione ordinaria.
Da quella data, possiamo affermare che l'evoluzione normativa della CIG ha accompagnato lo sviluppo industriale del Paese divenendo lo strumento principale, quantomeno per ciò che riguarda le politiche passive, per sostenere il tessuto industriale e commerciale di fronte a crisi settoriali o generali (con la legge 5 novembre 1968 n. 1115 fu istituita la Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria) e gestirne le conseguenze sotto il profilo della difesa dell'occupazione. Lo strumento, peraltro, è stato “testato sul campo” nel corso del tempo intervenendo nel caso di crisi settoriali o sostenendo aziende in difficili processi di ristrutturazione, riconversione o riorganizzazione. Da ultimo, la grave crisi economica nazionale e internazionale, che ha investito il nostro Paese dal 2008 in avanti, ha messo in evidenza, da un lato, la forte tutela del posto di lavoro che l'istituto, così come dal lontano 1941 aggiornato e adattato nel tempo, ha assicurato, e, nel contempo, però ha anche mostrato come il sistema fosse troppo sbilanciato sulle “politiche passive” necessitando di essere riformato strutturalmente in modo tale da investire maggiori risorse anche su “politiche attive” più efficaci e moderne rispetto al passato.
La produzione legislativa in materia di CIG è stata in questo lungo periodo abbondante, ricca d'interventi di respiro complessivo e generale ma anche di provvedimenti particolari che hanno determinato un quadro legislativo di riferimento tra i più complessi sia sotto il profilo della quantità di norme disciplinanti l'istituto sia perché il legislatore spesso è dovuto intervenire sotto l'urgenza di situazioni di crisi senza, pertanto, avere la possibilità o la volontà di agire in modo organico e in armonia con il quadro già esistente.
Al fine di completare questa breve introduzione storica, può risultare utile ricordare le principali norme/riforme che hanno regolamentato e disciplinato l'istituto prima dell'entrata in vigore del Decreto Legislativo 14 settembre 2015 n. 148 “Disposizioni per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro, in attuazione della legge 10 dicembre 2014 n. 183 ” che, in linea di massima, costituisce oggi l'unica norma di riferimento.
Tutte queste norme, che hanno regolamentato l'istituto sino al 24 settembre 2015, come noto sono state superate dal che oggi è, fondamentalmente, l'unica norma disciplinante la CIG intendendo per tale: l'intervento ordinario, quello straordinario e il contratto di solidarietà divenuto fattispecie tipica della stessa CIGS.
Come già detto il legislatore con il D.lgs. 148/2015 ha concentrato in un unico provvedimento tutta la disciplina della CIG abrogando, conseguentemente, tutte le norme in materia di CIG e CDS stratificatesi nel tempo.
In particolare per quello che interessa maggiormente il nostro approfondimento, l' art. 21 del D.lgs. 148/2015 “Causali d'intervento” ha definito tre causali d'intervento della CIGS:
a) riorganizzazione aziendale;
b) crisi aziendale, ad esclusione, a decorrere dal 1 gennaio 2016, dei casi di cessazione dell'attività produttiva dell'azienda o di un ramo di essa;
c) contratto di solidarietà.
La modifica delle causali operata dall'
articolo 21 , rispetto a quelle codificate dall'art. 1, comma 3°, legge 223/1991 , (eliminazione delle causali di ristrutturazione e conversione aziendale, trasformazione del contratto di solidarietà a specifica causale di CIGS), ha determinato la necessità di riformulare, tramite specifico provvedimento legislativo, i criteri per l'approvazione dei programmi di CIGS coerentemente con i principi contenuti ai commi 2°, 3° e 5° dello stesso articolo 21.
In prima applicazione ed in attesa dell'emanazione di specifico provvedimento, il Ministero del lavoro ha precisato, nella sua circolare n. 24 del 5 ottobre 2015 , che “…nelle more dell'adozione dei criteri attuativi della nuova normativa, recanti i nuovi criteri per l'approvazione dei programmi e la concessione dei trattamenti, continueranno ad essere applicati, ove compatibili, i criteri previsti nei decreti ministeriali fino ad oggi utilizzati per la concessione dei trattamenti. In particolare:
A decorrere dal 9 febbraio 2016, essendo stato pubblicato sul sito istituzionale del Ministero del lavoro il giorno 8 febbraio 2016, è entrato in vigore il Decreto del Ministero del Lavoro n. 94033 datato 13 gennaio 2016, con il quale sono stati adottati i nuovi criteri per l'approvazione dei programmi di cassa integrazione guadagni straordinaria ai sensi di quanto disciplinato dall' art. 21 del D.lgs. 148/2015 .
Pertanto, così come disciplinato dall'art. 10 “Disposizioni finali” del DM 94033/2016, a tutte le istanze di CIGS presentate a decorrere dal 9 febbraio 2016 si applicano i nuovi criteri e dalla stessa data vengono abrogati i precedenti decreti ministeriali sopra indicati e rimasti in vigore nel periodo transitorio sino all'8 febbraio 2016.
Il DM 94033/2016 si compone di 10 articoli. Cigs per riorganizzazione aziendale
La prima importante novità consiste nell'eliminazione delle causali Ristrutturazione e Conversione con accorpamento delle caratteristiche precedentemente presenti in queste nella causale Riorganizzazione.
Il comma 2° dell' definisce le caratteristiche che il programma di riorganizzazione deve contenere affinché possa essere conforme alla norma. Il programma, oltre a definire un piano di interventi finalizzato a fronteggiare le inefficienze della struttura gestionale o produttiva deve contenere indicazioni sugli investimenti, sull'eventuale attività di formazione dei lavoratori e, in ogni caso, deve essere finalizzato ad un consistente recupero occupazionale del personale interessato all'intervento di cassa integrazione.
Analizziamo di seguito analiticamente i criteri previsti all'art. 1 del DM 94033/2016. Lettera a) “l'impresa richiedente deve presentare un programma di interventi volti a fronteggiare le inefficienze della struttura gestionale, commerciale o produttiva. Tale programma deve essere predisposto anche nel caso di ridefinizione dell'assetto societario e del capitale sociale, ovvero della ricomposizione dell'assetto dell'impresa e della sua articolazione”.
Questa condizione non costituisce una novità in quanto era già presente, quale primo requisito, nella precedente normativa sia nel caso della Riorganizzazione che della Ristrutturazione.
Lettera b) “il programma di interventi può contenere investimenti per impianti fissi ed attrezzature direttamente impegnate nel processo produttivo e può prevedere attività di formazione e riqualificazione professionale rivolta al recupero e alla valorizzazione delle risorse interne”.
In questo punto viene inserita la specificità che era presente nella vecchia tipologia della Ristrutturazione che focalizzava gli investimenti in immobilizzazioni materiali e immateriali. La possibilità che il programma di Riorganizzazione possa contenere investimenti per impianti fissi ed attrezzature direttamente impegnate nel processo produttivo, consente di avere, all'interno dell'unica causale ora rimasta della Riorganizzazione, anche la fattispecie che concretizzava precedentemente la Ristrutturazione.
Lettera c) “il valore medio annuo degli investimenti previsti nel programma – relativo alle unità aziendali interessate all'intervento, inclusi gli eventuali investimenti per la formazione e riqualificazione professionale di cui sopra, comprensivi dei contributi pubblici sia nazionali che dei fondi U.E. – deve essere superiore al valore medio annuo degli investimenti, della stessa tipologia, operati nel biennio precedente”.
Il valore minimo di investimenti che il programma deve prevedere è equivalente a quanto già la precedente normativa definiva.
La novità rispetto al passato consiste nel fatto che il confronto tra il valore degli investimenti previsti nel piano deve essere effettuato rispetto alle stesse tipologie di investimenti effettuati nel biennio precedente e non agli investimenti genericamente intesi. Infatti, la novità introdotta consiste nella precisazione “..della stessa tipologia..”.
Lettera d) “le sospensioni dal lavoro devono essere motivatamente ricollegabili, nell'entità e nei tempi, al processo di riorganizzazione da realizzare”.
Mentre il collegamento motivazionale tra sospensioni e processo riorganizzativo non costituisce una novità rispetto al passato, l'elemento di novità è il venir meno del rapporto quantitativo tra i lavoratori coinvolti nei processi formativi e quelli sospesi che precedentemente non poteva essere inferiore al 30%. Peraltro, la non riproposizione di una percentuale minima di lavoratori soggetti a percorsi di formazione rispetto al totale di quelli sospesi, non deve far ritenere che, nell'ambito di un programma di Riorganizzazione, la componente della formazione del personale coinvolto dalla CIGS non continui a rivestire un aspetto di particolare importanza anche in considerazione di quanto previsto alla successiva lettera g).
Lettera e) “le sospensioni decorrenti dal 24 settembre 2017 possono essere autorizzate soltanto nel limite dell'80% percento delle ore lavorabili nell'unità produttiva, nell'arco di tempo del programma autorizzato”.
La presente lettera ribadisce il limite all'utilizzo che entrerà in vigore dal 24 settembre 2017, già previsto dal comma 4 dell' art. 22 del D.lgs. 148/2015 .
Lettera f) “nel programma devono essere indicate le previsioni di recupero occupazionale dei lavoratori interessati alle sospensioni o riduzioni di orario, nella misura minima del 70%. Per recupero occupazionale deve intendersi, oltre al rientro in azienda dei lavoratori sospesi, anche il riassorbimento degli stessi all'interno di altre unità produttive della medesima impresa ovvero di altre imprese, nonché iniziative volte alla gestione non traumatica dei lavoratori medesimi. Per gli eventuali esuberi strutturali residui devono essere dettagliatamente precisate le modalità di gestione”. Questo passaggio contiene gli elementi di maggior novità rispetto al passato.
Innanzitutto viene precisato che il programma deve prevedere un recupero occupazionale nella misura minima del 70%, individuando un'oggettiva quantificazione del concetto più astratto “..consistente recupero occupazionale..” espresso dal comma 2 dell' art. 21 D.lgs. 148/2015 . La norma, inoltre, precisa che per recupero occupazionale si deve intendere non solo il rientro in azienda dei lavoratori al termine del programma di CIGS ma anche il riassorbimento degli stessi all'interno di altre unità produttive dell'azienda, che potrebbero evidentemente anche non essere state interessate dalla CIGS, o di altre imprese nonché iniziative volte alla gestione non traumatica dei lavoratori medesimi. È evidente, e assolutamente condivisibile, che l'obiettivo sia quello di spingere a trovare soluzioni (politiche attive) finalizzate al riassorbimento dell'occupazione non solo all'interno della realtà produttiva in cui viene richiesto l'intervento della CIGS ma anche, in una interpretazione più ampia del concetto di recupero occupazionale, a tutte quelle possibilità che possono essere individuate anche oltre i confini dell'unità produttiva e dell'impresa stessa. In questo senso il concetto espresso tende, a giudizio di chi scrive, a sovrapporsi agli strumenti che normalmente vengono messi in campo per l'elaborazione del piano di gestione degli esuberi residuali e, conseguentemente, soluzioni di riassorbimento non traumatiche potranno essere utilizzate sia per soddisfare il recupero dei lavoratori sospesi in CIGS che per la gestione degli eventuali esuberi strutturali che il programma potrebbe prevedere al suo termine.
Lettera g) “il programma deve esplicitamente indicare le modalità di copertura finanziaria degli investimenti programmati”.
Anche la necessità di indicare dettagliatamente le modalità di copertura finanziaria degli investimenti programmati non costituisce una novità essendo già presente nella precedente normativa e rappresenta un comprensibile elemento di verifica rispetto ad eventuali approcci superficiali al tema.
L'art. 1 del DM 94033/2016 conferma che per l'approvazione del programma di Riorganizzazione aziendale devono riscontrarsi tutte le condizioni contenute nelle lettere dalla a) alla g) sopra evidenziate e commentate. Cigs per crisi aziendale
Nell'ambito della causale “Crisi aziendale” la novità più significativa rispetto al passato consiste nell'eliminazione, a decorrere dal 1 gennaio 2016, dei casi di cessazione dell'attività produttiva dell'azienda o di un ramo di essa.
Il comma 3° dell' art. 21 D.lgs. 148/2015 definisce le caratteristiche che il programma di crisi deve contenere affinché possa essere conforme alla norma. L'elemento di maggior novità rispetto al passato consiste nel fatto che il piano deve indicare gli obiettivi concretamente raggiungibili finalizzati alla continuazione dell'attività aziendale e alla salvaguardia occupazionale. Pertanto, la combinazione dei due aspetti di maggior novità sopra riportati evidenzia come, anche nel programma di crisi, sia, comunque, preminente la duplice finalità della continuazione dell'attività aziendale e della salvaguardia dei livelli occupazionali.
Nell'analisi che, di seguito, andiamo a svolgere dell'art. 2 del DM 94033/2016 emerge una normativa che complessivamente è in continuità con la precedente. Lettera a) “dagli indicatori economico-finanziari di bilancio (fatturato, risultato operativo, risultato d'impresa, indebitamento) complessivamente considerati e riguardanti il biennio precedente, deve emergere un andamento a carattere negativo ovvero involutivo; l'impresa deve presentare specifica relazione tecnica, recante le motivazioni a supporto della propria critica situazione economico-finanziaria”. Lettera b) “deve essere verificato, in via generale, il ridimensionamento – o, quantomeno, la stabilità – dell'organico aziendale nel biennio precedente l'intervento della CIGS. Deve, altresì, riscontrarsi, di norma, l'assenza di nuove assunzioni, con particolare riguardo a quelle assistite da agevolazioni contributive e/o finanziarie. Nel caso in cui l'impresa abbia proceduto ad assumere personale, ovvero intenda assumerne durante il periodo di fruizione della cassa integrazione guadagni straordinaria, deve motivare la necessità delle suddette assunzioni, nonché la loro compatibilità con la disciplina normativa e le finalità dell'istituto della CIGS”. Lettera c) “deve essere presentato, da parte dell'impresa, un piano di risanamento cge, nel presupposto delle cause che hanno determinato la situazione di crisi aziendale, definisca gli interventi correttivi intrapresi, o da intraprendere, volti a fronteggiare gli squilibri di natura produttiva, finanziaria o gestionale per ciascuna unità aziendale/settore di attività dell'impresa interessata dall'intervento straordinario di integrazione salariale”.
I requisiti sopra riportati, riproducono quanto già disciplinato alle stesse lettere dall'art.1 del “vecchio” DM 31826/2002. L'unica differenza è quella per cui l'azienda non sarebbe più tenuta ad allegare alla specifica relazione tecnica, recante le motivazioni a supporto della propria critica situazione economico-finanziaria, i documenti contabili relativi al biennio precedente.
Più interessante la formulazione adottata dal legislatore per la definizione del requisito contenuto nella lettera d) che, in linea con quanto detto prima, costituisce l'aspetto di novità. Lettera d) “il programma di risanamento di cui al punto precedente (quanto previsto dalla lettera c) deve essere finalizzato a garantire la continuazione dell'attività e la salvaguardia, seppur parziale, dell'occupazione. L'impresa – qualora, nel corso dell'intervento di CIGS o al termine dello stesso preveda esuberi strutturali – deve presentare un piano di gestione degli stessi.”
Il comma 2° dell'art. 2 del DM 94033/2016 conferma che per l'approvazione del programma di crisi aziendale devono riscontrarsi tutte le condizioni contenute nelle lettere dalla a) alla d) del comma 1°.
Altra ipotesi per cui può essere concessa la CIGS per crisi aziendale è quella conseguente ad un evento improvviso ed imprevisto esterno alla gestione aziendale. L'azienda deve rappresentare l'imprevedibilità dell'evento causa della crisi, la rapidità con la quale l'evento ha prodotto gli effetti negativi e la completa autonomia dell'evento rispetto alle politiche di gestione aziendale. Questa fattispecie particolare deve soddisfare esclusivamente i requisiti di cui alle lettere c) e d) del comma 1°.
Il comma 4° dell'art. 2 riproduce i casi in cui, in via generale, i programmi di crisi aziendale non possono essere accolti. Sono tre specifiche situazioni già presenti nella precedente normativa e come tali sono state riconfermate.
Il contratto di solidarietà, come già detto, viene ora qualificato come fattispecie della CIGS.
L'art. 3 del DM 94033/2016 riconferma che il contratto di solidarietà è stipulato dall'impresa tramite un contratto collettivo aziendale, ai sensi dell' articolo 51 del D.lgs. 81/2015 , e deve stabilire una riduzione dell'orario di lavoro al fine di evitare, in tutto o in parte, la riduzione o la dichiarazione di esubero del personale.
Oltre alle modalità tecniche di applicazione della riduzione dell'orario di lavoro contenute nel comma 5° dell' art. 21 del D.lgs. 148/2015 , il contratto di solidarietà non può essere applicato nei casi di fine lavoro e fine fase lavorativa nei cantieri edili, non è ammesso per i rapporti a tempo determinato instaurati per soddisfare esigenze di attività produttive di tipo stagionale e può essere applicato anche al personale a part-time qualora lo stesso sia inserito strutturalmente nell'organizzazione del lavoro.
Ulteriore e fondamentale presupposto, che deve essere sempre contenuto nel contratto di solidarietà, è che l'esubero di personale, in relazione al quale viene stipulato il contratto di solidarietà, deve essere sempre quantificato e motivato nello stesso contratto.
Viene, inoltre, confermata (in quanto già prevista dall' art. 7 del DM n. 46448/2009 ) la possibilità di attivare, in vigenza di un contratto di solidarietà, una procedura di licenziamento collettivo, al fine di consentire una gestione non traumatica degli esuberi, solo però se esperita con il criterio della non opposizione dei lavoratori.
Viene confermato il principio generale per cui l'impresa non può richiedere l'intervento di integrazione salariale straordinaria (riorganizzazione, crisi, contratto di solidarietà) per le unità produttive per le quali abbia richiesto, con riferimento agli stessi periodi e per causali sostanzialmente coincidenti, l'intervento ordinario.
L'art. 9 del DM 94033/2016 disciplina il cumulo dei due interventi ordinario e straordinario (riorganizzazione, crisi, contratto di solidarietà) nella stessa unità produttiva alla condizione che i lavoratori interessati alle due distinte integrazioni siano comunque diversi, precisamente individuati tramite specifici elenchi nominativi, e la diversità deve sussistere sin dall'inizio e per l'intero periodo in cui coesistono le due distinte forme d'intervento. In conclusione
Il Decreto Ministeriale oggetto di questo approfondimento costituisce un importante ed ulteriore tassello con il quale si completa il D.lgs. 148/2015 .
Nel merito il decreto conferma, salvo qualche novità sulla quale abbiamo soffermato la nostra attenzione durante la trattazione, l'impostazione contenuta nei decreti emanati agli inizi degli anni duemila. In questo senso, pertanto, il Ministero dovrà provvedere ad adeguare la modulistica contenuta nella procedura informatica necessaria per la predisposizione della domanda per l'ottenimento della tipologia di intervento richiesto.
Indubbiamente l'obbiettivo di semplificazione della normativa disciplinante questi istituti rispetto alla quantità di norme che precedentemente disciplinavano la materia si può considerare raggiunto. Oggi, infatti, le norme di riferimento sono essenzialmente due il D.lgs. 148/2015 e il DM 94033/2016. Sarebbe auspicabile, comunque, un ulteriore passaggio ministeriale con una circolare sul DM 94033/2016 per completare il quadro di riferimento.
Riferimenti Normativi
Prassi
Ministero del lavoro, Circolare 5 ottobre 2015, n. 24
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