Il concetto di sanzione amministrativa definitiva

Iunio Valerio Romano
08 Luglio 2016

In materia di lavoro e legislazione sociale, il procedimento sanzionatorio amministrativo è regolato dal combinato disposto di due normative speciali, la L. n. 689/1981 e il D.Lgs. n. 124/2004.Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, richiamando la giurisprudenza formatasi sul tema, ha chiarito che l'atto definitivo di irrogazione di una sanzione amministrativa è l'ordinanza-ingiunzione di cui all'art. 18 della L. n. 689/1981, con ogni conseguenza di legge in capo al trasgressore. Con il presente focus l'Autore fornisce il dettaglio sulla natura giuridica della sanzione amministrativa, illustra il procedimento, la potestas puniendi, il provvedimento definitivo e infine descrive la posizione del Ministero.
Abstract

*

Il presente contributo è frutto esclusivo del pensiero dell'Autore e non è in alcun modo vincolante per la P.A. di appartenenza.

La potestà sanzionatoria in materia di illecito amministrativo è strettamente collegata all'antigiuridicità della condotta posta in essere dal contravventore in violazione di norme di diritto e si estrinseca nel potere di emanare il provvedimento sanzionatorio e di quantificarne l'importo, secondo le prescrizioni di legge.

Il procedimento sanzionatorio amministrativo in materia di lavoro e legislazione sociale è regolato dal combinato disposto di due normative speciali, la

L. n. 689/1981

e il

D.Lgs. n. 124/2004

.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, richiamando la giurisprudenza formatasi sul tema, ha chiarito che l'atto definitivo di irrogazione di una sanzione amministrativa è l'ordinanza-ingiunzione di cui all'

art. 18 della L. n. 689/1981

, con ogni conseguenza di legge in capo al trasgressore.

Natura giuridica della sanzione amministrativa

Il procedimento sanzionatorio amministrativo è regolato dalla

L. 22 novembre 1981, n. 689

, che, nei primi dodici articoli, ne fissa i principi generali.

La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore ad euro 6 e non superiore ad euro 10.329. Le sanzioni

proporzionali

non hanno limite massimo. Fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, il limite massimo della sanzione amministrativa non può, per ciascuna violazione, superare il decuplo del minimo (

art. 10 L. n. 689/1981

).

La sanzione amministrativa è espressione di un potere/dovere dello Stato ineliminabile ed incomprimibile nel superiore interesse del rispetto delle leggi poste a presidio del bene giuridico tutelato. La potestà sanzionatoria ex

lege

n. 689/1981

è strettamente collegata all'antigiuridicità della condotta posta in essere dal contravventore in violazione di norme di diritto e si estrinseca nel potere di emanare il provvedimento sanzionatorio e di quantificarne l'importo, secondo le prescrizioni di legge (cfr. parere Avv. Gen. dello St. prot. n. 155380 del 18/05/2009).

La sanzione amministrativa si sostanzia, dunque, in una

misura afflittiva - non consistente in una pena criminale o in una sanzione

civile - irrogata nell'esercizio di potestà amministrative come conseguenza di

un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o

di un provvedimento amministrativo o, comunque, irrogata al responsabile

cui l'illecito sia imputato

.

Il Legislatore ha stabilito che nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge, che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione (c.d.

principio

di legalità

). Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano, inoltre, soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati (c.d.

principio del tempus

regit actum

), non potendo trovare applicazione il principio penalistico del favor rei (cfr.

Cass. Civ., sez. Lav., 24 maggio 2010 n. 12596

;

Cass. Civ. sez. Lav., 5 luglio 2003 n. 10631

).

Il procedimento sanzionatorio amministrativo in materia di lavoro e legislazione sociale

Il procedimento sanzionatorio amministrativo in materia di lavoro e legislazione sociale, pur soggiacendo ai principi generali di cui alla

L. n. 241/1990

e ss.mm.ii., è regolato dal combinato disposto di due normative speciali, rispettivamente contenute nella

L. n. 689/1981

e nel

D.Lgs. n. 124/2004

e ss.mm.ii.

.

In materia

di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, cfr., altresì,

D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81

e ss.mm.ii.

L'accertamento dell'illecito amministrativo si conclude con l'emissione del cd. verbale unico conclusivo di accertamento e notificazione, con il quale il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido, previa contestazione delle violazioni verificate, sono ammessi alla procedura di regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili (cfr.

art. 13 D.Lgs. n. 124/2004

), con conseguente possibilità di pagamento delle sanzioni in misura cd. agevolata, ovvero in misura ridotta ai sensi dell'

art. 16 della L. n. 689/1981

. La regolazione e il pagamento della sanzione in misura agevolata, ove possibile, ovvero ridotta, estingue il procedimento sanzionatorio.

In difetto, la procedura segue il suo corso, con conseguente emissione di ordinanza-ingiunzione, ai sensi dell'

art. 18 della L. n. 689/1981

.

Il verbale di notificazione dell'illecito amministrativo, redatto ai sensi dell'

art. 13, comma 4, del D.Lgs. n. 124/2004

e degli

artt. 14

e

16 della L. n. 6

89/1981

, costituiscono atti procedimentali non definitivi, di regola non impugnabili, ma essenziali per il corretto sviluppo della procedura, in quanto atti presupposti all'emissione del provvedimento finale, ossia l'ordinanza-ingiunzione, con la quale la P.A., nel rispetto del principio di legalità, esercita la postestas puniendi,

art. 97 Cost.

e

art. 1 L. n. 241/1990

. Sulla immediata impugnabilità in sede amministrativa degli atti di accertamento in materia di lavoro e legislazione sociale, cfr.

art. 17, comma 2, D.Lgs. n. 124/2004

, nonché

art. 11, comma 1, lett. d) ed e) D.Lgs. n. 149/2015

.

Esercizio della potestas puniendi e provvedimento defintivo

L'irrogazione delle sanzioni amministrative avviene, dunque, con ordinanza-ingiunzione, che è un tipico provvedimento amministrativo autoritativo, dotato dei caratteri dell'esecutività, in quanto idoneo ad incidere unilateralmente sulla sfera giuridica del trasgressore, e della esecutorietà

, in quanto può essere portato ad effetto attraverso le procedure costrittive demandate all'autorità pubblica.

Tanto il verbale di primo accesso ispettivo

(

art. 13, comma 1, del D.Lgs. n. 124/2004

e ss.mm.ii.),

quanto il verbale unico di accertamento e notificazione dell'illecito non possono essere oggetto di azione giudiziale di accertamento negativo, in quanto la stessa risulterebbe irrituale e, comunque, inammissibile, perché riguarderebbe atti non definitivi e non sarebbe supportata dall'interesse richiesto dall'

art. 100 c.p.c

.

(cfr.

Cass. Civ.

, sez. Lav.

, 29/12/1989, n. 5820

).

Per ciò che concerne in particolare l'atto diffida obbligatoria di cui all'

art. 13

, comma 2,

del D.Lgs. n. 124/2004

, essa non rappresenta uno strumento di contrasto alla commissione di violazioni in materia di previdenza sociale e di lavoro, ma un incentivo alla regolarizzazione delle situazioni giuridiche violate. Tale atto non crea l'obbligo in capo al privato, ma si sostanzia in un formale invito ad osservare un dovere che trova fondamento nella legge. Non è, pertanto, un provvedimento autonomamente impugnabile, ma un “doveroso adempimento” procedimentale, in difetto del quale il provvedimento sanzionatorio definitivo risulterà viziato per violazione di legge (Circolare n. 24/2004 MLPS).

La posizione del Ministero del lavoro

Con il parere contenuto nella nota prot. n. 11559 del 7 giugno 2016, la Direzione generale per l'attività ispettiva presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha ribadito il concetto di definitività della sanzione amministrativa pecuniaria, con riguardo alla corretta applicazione dell'

art. 6, comma 1, lett. b) del D.L. 24 giugno 2014, n. 91

, convertito in L. n. 116. Com'è noto, la norma in questione ha istituito presso l'Inps la Rete del lavoro agricolo di qualità, alla quale possono partecipare le imprese agricole di cui all'

art. 2135 c.c.

, in possesso dei seguenti requisiti:

  1. non avere riportato condanne penali per violazioni della normativa in materia di lavoro e legislazione sociale e in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto;

  2. non essere stati destinatari, negli ultimi tre anni, di sanzioni amministrative definitive per le violazioni di cui alla lettera a);

  3. essere in regola con il versamento dei contributi previdenziali e dei premi assicurativi.

Ed invero, richiamando la giurisprudenza formatasi in tema di opposizione a sanzioni amministrative, è stato evidenziato come, di regola, il verbale di accertamento

non incide di per sé sulla situazione giuridica soggettiva del presunto trasgressore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l'entità, mediante un ulteriore atto, l'ordinanza di ingiunzione appunto, che potrà formare oggetto di opposizione a norma di legge (cfr. ex multis

Cass. Civ., SS.UU., 4 gennaio 2007, n. 16

;

Cass. Civ., sez. Lav., 12 luglio 2010, n. 16319

),

art. 6 D.P.R. n. 151/2011.

Pertanto, tutti gli atti che consentono l'estinzione anticipata dell'illecito amministrativo, come ad es. la diffida ex art. 13 del D.Lgs. n. 124/2014, ovvero il verbale unico di contestazione e notificazione dell'illecito amministrativo, non sono atti definitivi e, in assenza di ordinanza-ingiunzione incontestata, l'impresa non può essere considerata destinataria di sanzione amministrativa definitiva, nei termini indicati dall'

art. 6, comma 1, lett. b) del D.L. n. 91/2014

, convertito in

L. n. 116/2014

.

In conclusione

Alla luce di quanto sopra evidenziato, non possono considerarsi destinatarie di sanzione amministrativa definitiva le imprese che:

  1. provvedono ad estinguere l'illecito attraverso la procedura di diffida ai sensi dell'

    art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004

    ;

  2. provvedono ed estinguere l'illecito attraverso il pagamento della sanzione amministrativa in misura ridotta ai sensi dell'

    art. 16 della L. n. 689/1981

    ;

  3. non siano ancora destinatarie di un'ordinanza-ingiunzione, nonostante siano scaduti i termini per l'estinzione degli illeciti secondo i punti 1) e 2).

Peraltro, la sanzione irrogata con ordinanza-ingiunzione non può essere considerata definitiva qualora detto provvedimento sia stato impugnato nei termini di legge.

Tale impostazione era già stata espressa dal Dicastero di Via Flavia con riferimento alla sussistenza di “cause ostative” al rilascio del Durc (cfr. circolare n. 5/2008 e n. 19/2015 Mlps), laddove era stato chiarito che l'estinzione delle violazioni penali attraverso il procedimento di cui all'

art. 20 e ss. del D.Lgs. n. 758/1994

, ovvero di quelle amministrative attraverso il pagamento della sanzione amministrativa in misura agevolata (

art. 13 D.Lgs. n. 124/2004

) o ridotta (

art. 16 L. n. 689/1981

), non integra il presupposto della causa ostativa.

Un'ulteriore recente conferma si rinviene nel disposto di cui all'

art. 80, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016

, il quale, in tema di esclusione dalla partecipazione alle procedure di appalto o concessione, testualmente sancisce che “costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione”.

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