Infortunio e occasione di lavoro: il sindaco è tutelato?

I lavoratori dipendenti, assicurati INAIL, conservano tale protezione durante l'espletamento della carica pubblica elettiva di sindaco.

Il Sindaco di un Comune veniva ferito a morte nell'esercizio delle sue funzioni istituzionali (di ricevimento dei cittadini) da colpi di arma da fuoco sparati da un vigile urbano, dipendente dal Comune, sospeso dal servizio per motivi disciplinari.

La domanda di rendita ai superstiti, respinta dall'INAIL in sede amministrativa perché il sindaco non sarebbe persona tutelata ai sensi dell'art. 4 TU n. 1124/1965, è stata accolta dal Tribunale di Busto Arsizio.

La sentenza in commento ha affrontato due temi: la occasione di lavoro e l'appartenenza del sindaco al catalogo delle persone tutelate.

In tema di occasioni di lavoro il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza di legittimità secondo cui tutto ciò che avviene in funzione della prestazione lavorativa deve essere considerato in occasione di lavoro, eccetto solo il rischio elettivo.

Con riferimento all'appartenenza del sindaco al catalogo delle persone tutelate ha basato la decisione sul secondo punto, seguendo le argomentazioni della difesa dei ricorrenti, su due distinte rationes decidendi:

a) il sindaco svolge, oltre le funzioni rappresentative e di direzione politica, anche funzioni di natura amministrativa (richiamava al riguardo gli artt. 14, 50 e 54 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 - Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali (di seguito TUEL), assimilabili a quelle dei dirigenti, e al pari di questi vanno tutelati in base al principio costituzionale di parità di tutela a parità di rischio;

b) dagli art. 31 St. Lav. e 81 TUEL si desume la ultrattività dei regimi previdenziali e assicurativi per i lavoratori dipendenti collocati in aspettativa non retribuita per svolgere una carica pubblica elettiva; e poiché il sindaco in questione era dipendente in aspettativa, gli spetta la medesima copertura assicurativa di cui godeva come lavoratore dipendente anche per il periodo di svolgimento del mandato elettivo.

Iniziando, in ordine logico, dal tema se il sindaco di un Comune vada considerato come persona tutelata ai sensi dell'art. 4 TU n. 1124, ci sembra assorbente l'argomento sub b) della sentenza in commento.

L'attenzione per la sorte lavorativa delle persone elette a cariche pubbliche è iniziata con la L. 12 dicembre 1966 n. 1078, che consentiva ai dipendenti dello Stato e degli altri enti pubblici di porsi in aspettativa a tale scopo, dettando disposizioni sul relativo trattamento economico.

L'ampiezza della tutela per tali soggetti si è andata sviluppando nel tempo con successive leggi.

L'art. 31 L. n. 300/1970 ha operato una duplice estensione della protezione: in senso soggettivo, a tutti i lavoratori, anche privati, e oggettiva, al campo previdenziale, disponendo che i periodi di aspettativa non retribuita per tale causa sono utili ai fini: a) del diritto e della misura della pensione; b) per il trattamento di malattia.

La L. 27 dicembre 1985, n. 816 ha dettato una apposita e completa disciplina delle aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali, basata sul principio che la posizione lavorativa, previdenziale, assistenziale ed assicurativa non deve subire nocumento alcuno dall'espletamento del mandato rappresentativo. Ad es., tali lavoratori non possono essere trasferiti, se non su domanda o con il loro consenso (art. 27).

Quanto al pagamento dei contributi previdenziali, fermo restando il carico finale sull'ente rappresentativo, ne differenziava, all'art. 2, le modalità del versamento: il datore di lavoro pubblico li versa direttamente “ai rispettivi istituti” e viene poi rimborsato dall'ente rappresentativo; per il datore di lavoro privato è lo stesso ente che provvede al versamento diretto, presso i competenti istituti previdenziali ed assicurativi, dei predetti oneri, in sostituzione del datore di lavoro privato.

Ora, nel linguaggio legislativo, l'espressione onnicomprensiva “previdenziale, assistenziale e assicurativo” copre il complesso delle prestazioni indennitarie dello Stato sociale; in particolare, con il termine previdenziale, si intendono le prestazioni pensionistiche e di altro tipo fornite dall'INPS e da altri enti con analoghe funzioni; assistenziali quelle prestazioni sociali svincolate dal sinallagma contributivo; assicurative quelle dell'INAIL tipicamente contrassegnate da un impianto attuariale di tipo assicurativo. Ed è significativo, a conferma della pluralità delle coperture garantite, il riferimento ai “rispettivi istituti”.

Il D.Lgs. n. 267/2000 dedica l'intero capo IV allo status degli amministratori locali.

L'art. 77, co. 2, definisce preliminarmente le figure di amministratore locale, tra cui, in primis, il sindaco (seguono i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, i componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali, i presidenti dei consigli comunali, metropolitani e provinciali, i presidenti, i consiglieri e gli assessori delle comunità montane, i componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali, nonché i componenti degli organi di decentramento).

L'art. 86 riprende le disposizioni della L. n. 816/1985, a ciò vincolato dal mandato espressamente conferito con la legge delega 3 agosto 1999, n. 265, art. 31, lett. f), ampliando ulteriormente le tutele. La disposizione distingue tra amministratori lavoratori dipendenti e amministratori che non siano lavoratori dipendenti.

Per i primi, “L'amministrazione locale prevede a proprio carico, dandone comunicazione tempestiva ai datori di lavoro, il versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi ai rispettivi istituti per i sindaci, etc.

Per i secondi, non considerati dalla disciplina precedente, l'amministrazione locale provvede al pagamento di una cifra forfettaria annuale, versata per quote mensili.

Questa somma viene determinata (co. 2) con decreto interministeriale, in coerenza con quanto previsto per i lavoratori dipendenti, da conferire alla forma pensionistica presso la quale il soggetto era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell'incarico.

Infine il co. 5 prevede che gli enti rappresentativi possano assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato.

Sugli argomenti che potrebbero essere addotti in contrario osserviamo:

1. La figura di sindaco non è prevista dall'art. 4 TU n. 1124. L'argomento non è dirimente, perché il catalogo delle persone tutelate dell'art. 4 si è arricchito nel tempo di numerose altre figure professionali, ad opera del legislatore (ad es. artt. 4, 5 e 6 D.Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38 sui dirigenti, lavoratori parasubordinati e sportivi professionisti), della Corte Costituzionale (ad. es. ballerini e tersicorei, sent. 8/21 marzo 1989, n. 137; conducenti di autoveicoli, sent. 9 giugno 1977 n. 114; sulla sua portata v. De Matteis, Infortuni sul lavoro e malattie professionali, Milano, 2016, 110), e dello stesso Istituto assicuratore, in via di interpretazione estensiva (notiziario INAIL 21 novembre 1994 n. 57 sugli animatori turistici). La tutela è stata inoltre estesa a persone, diverse dalle categorie produttive tradizionali, svolgenti attività ritenute socialmente rilevanti, quali i volontari (De Matteis, cit., 288 ss.), i familiari dei lavoratori esposti all'amianto, ed infine le vittime non professionali di esso (L. 23 dicembre 2014 n. 190, art. 1, co. 116; De Matteis, cit., 377).
2. L'art. 86 non detta criteri per la determinazione dei premi a carico dell'ente rappresentativo, i quali, secondo i principi generali, vanno commisurati non all'attività professionale svolta in passato (a volte anche più rischiosa) ma al rischio del mandato rappresentativo, di carattere prevalentemente amministrativo. Questa omissione costituirebbe una spia che il legislatore non pensava all'assicurazione infortuni. Anche questo argomento non è ostativo, perché il difetto di attività amministrativa a valle, di competenza dell' Istituto assicuratore, non impinge sui criteri normativi di selezione delle persone tutelate.
3. Il co. 2 da una parte introduce pari tutela per gli amministratori che non siano lavoratori dipendenti, allo stesso titolo previsto dal co. 1, e dall'altra commisura la cifra forfettaria annuale a quanto necessario per la forma pensionistica; correlando le due disposizioni, si deduce che gli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi riguardano solo il trattamento pensionistico. L'argomento è insidioso, ma non decisivo. Intanto si tratta di una disposizione che riguarda solo coloro che non sono lavoratori dipendenti, e pertanto non può incidere sulla trama della L. 816/1985, che la legge delega impone di rispettare. D'altra parte, seppure con qualche smagliatura, riflette la specificità dei lavoratori autonomi, per i quali non vale il principio di automatismo delle prestazioni, e per i quali la tutela è condizionata la pagamento dei premi da parte degli interessati. Infatti tutta la normativa in esame mira ad assicurare la continuità ed indifferenza dell'espletamento del mandato rappresentativo rispetto al precedente status previdenziale, assistenziale ed assicurativo, non un arricchimento di questo.
4. Anche la previsione, contenuta nel co. 5, della facoltà di assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato, starebbe a significare che non vi è l' obbligo assicurativo presso l'INAIL. L'argomento risulta infondato ad una interpretazione sistematica. Il co. 5 va letto in correlazione con il titolo dell'art. 86, il quale circoscrive la materia trattata nell'intero articolo e nei singoli commi. Esso così recita: “Oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi e disposizioni fiscali e assicurative”. Ci sembra evidente ed insuperabile la duplicità di previsione e quindi la distinzione tra oneri assicurativi e disposizioni assicurative.

La materia pertanto è così ripartita:

• co. 1: oneri previdenziali, assistenziali, assicurativi per i lavoratori dipendenti, pubblici e privati;
• co. 2: idem per coloro che non siano lavoratori dipendenti;
• co. 5, assicurazione facoltativa per i rischi del mandato, quale potrebbe essere la responsabilità civile verso terzi o copertura antiinfortunistica ulteriore rispetto a quella obbligatoria.

Una volta assodato che per le persone chiamate a cariche pubbliche elettive permane la stessa protezione antiinfortunistica di cui godevano nella precedente vita lavorativa, rapportata all' attuale teatro lavorativo, la occasione di lavoro nella fattispecie in esame va affermata non solo sulla base della giurisprudenza ricordata in sentenza sul rischio elettivo quale unico limite alla tutela, ma anche di quella specifica sul fatto doloso del terzo, se in relazione alla attività lavorativa (Cass. sez. lav, 8 aprile 2013, n. 8486; sul punto v. De Matteis, cit., 125).

Alla stregua delle considerazioni che precedono, la sentenza in commento ci sembra fondata su solide basi normative, e corrispondente al trend ordinamentale che vuole la copertura di tutti i rischi della popolazione attiva, specie se di pubblica utilità. E' di questi giorni il DM n. 22 settembre 2016 (in GU 11 ottobre 2016 n. 238) , che dà attuazione all'art. 12 L. 31 dicembre 2012 n. 247 sulla assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, mediante convenzione, degli avvocati.

De Matteis, Infortuni sul lavoro e malattie professionali, Milano, 2016.