Orario di lavoro e sanzioni nel periodo settembre 2004 – giugno 2008 illegittime per la Corte Costituzionale

Premessa

Prima di addentrarci nei termini "sostanziali" della questione, è forse opportuno, sia pur brevissimamente, richiamare l'attenzione su natura e meccanismi di formazione dei decreti legislativi, con riguardo ai relativi profili di "regolarità" costituzionale.

Ai sensi dell'art. 70 Cost., la funzione legislativa è prerogativa del Parlamento. La stessa Costituzione della Repubblica (art. 76 Cost.), consente al Parlamento di delegare questa funzione al Governo, il che avviene per lo più con riferimento a materie la cui regolazione presenta particolari difficoltà tecniche. La delega avviene per legge approvata con procedimento ordinario e non può essere illimitata: la legge delega deve necessariamente dare indicazioni "minime" che dovranno poi essere rispettate dal Governo nella redazione del decreto legislativo (art. 76 Cost.). Tali indicazioni consistono, in termini generali:

• nell'individuazione di un ambito tematico, che può essere più o meno ampio, purché si tratti di un ambito definito;
• nell'individuazione di un arco temporale entro il quale la delega deve essere esercitata;
• nella limitazione della discrezionalità governativa, indicando principi e criteri direttivi che il governo dovrà seguire nel regolare la materia delegata, con ciò preservando la competenza "politica" del Parlamento di determinare quali siano interessi e scopi che le norme delegate dovranno realizzare e perseguire.

È dunque evidente che un decreto legislativo che non rispettasse tali indicazioni, si porrebbe in contrasto non solo con la legge delega, ma soprattutto con l'art. 76 Cost., ciò che lo renderebbe illegittimo e censurabile dalla Corte Costituzionale in quanto "giudice delle leggi". È questa appunto la sorte dell'art. 18-bis D.Lgs. 66/2003, introdotto, successivamente alla prima approvazione, dal D.Lgs. 19 luglio 2004, n. 213, emanato in virtù della medesima legge delega, con funzione cd. "correttiva". La possibilità di emanare dd. lgss. aventi tale funzione è pacifica, come il fatto che l'intervento correttivo non possa in ogni caso eccedere i limiti e criteri direttivi già imposti dalla legge delega (Corte Cost. 206/2001). Entriamo dunque nel dettaglio della questione.

Quadro normativo

Il D.Lgs. 8 aprile 2003 n. 66, vigente dal 29 aprile 2003, in attuazione delle Direttive 93/104/CE e 2000/34/CE, detta, in modo uniforme sul territorio nazionale, la disciplina del rapporto di lavoro dipendente con riguardo all'organizzazione degli orari di lavoro. Per espressa previsione del medesimo D.Lgs., esso si applica a tutti i settori pubblici e privati, con le uniche eccezioni di cui all'art. 2. In tali disposizioni, troviamo, dunque, norme riguardanti:

• la definizione dell'orario "normale" di lavoro;
• la durata massima dell'orario settimanale di lavoro;
• i criteri di ammissibilità del lavoro straordinario e la limitazione dello stesso a non più di 250 ore annue per singolo lavoratore;
• il diritto alle pause durante l'orario lavorativo, al riposo giornaliero, settimanale, alle ferie annuali;
• le limitazioni e la durata del lavoro notturno;
• le condizioni di derogabilità delle norme;
• l'apparato sanzionatorio.

Il testo normativo ha subìto nel corso del tempo numerose modifiche. Ai fini che qui interessano, rileva, appunto, il D.Lgs. 19 luglio 2004, n. 213, che introduceva, incorporando nel testo origiario l'art. 18-bis, una serie di sanzioni amministrative relative alle eventuali violazioni delle norme dettate dal d.lgs stesso.

I termini della questione di legittimità costituzionale

La versione originaria del D.Lgs. 8 aprile 2003 n. 66 non conteneva alcuna indicazione in materia di sanzioni. Ciò non significa però che le violazioni non fossero sanzionate. Infatti, la L. n. 39/2002, contenente appunto la delega, prevedeva, all'art. 2, c. 1, lett c) che in ogni caso, "saranno previste sanzioni identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi".

Pertanto, il legislatore delegato risultava vincolato, qualora avesse voluto redigere norme sanzionatorie, alla preventiva verifica dell'eventuale esistenza, nell'ordinamento, di norme prescrittive con contenuto omogeneo a quelle da lui stesso approvate, non potendo, in caso affermativo, determinare sanzioni amministrative di ammontare diverso da quello già (eventualmente) previsto dalle medesime o da diverse norme vigenti al momento della redazione del Decreto.

Invero, questa la conclusione cui giunge la Corte nella sentenza n. 153/2014, esistevano già nell'ordinamento norme aventi tali caratteristiche (prescrizioni omogenee a quelle del D.Lgs. n. 66/2003, la cui violazione comportava l'applicazione di una sanzione pecuniaria), contenute in diverse disposizioni, anche risalenti.

Tant'è che il silenzio (peraltro parziale, si veda l'art. 19, c. 2 del D.Lgs. n. 66/2003 nella versione originaria) della prima versione del D.Lgs. n. 66/2003 (vigente fino al 31 agosto 2004), era stato interpretato dagli stessi organi ispettivi come l'indicazione (sebbene indiretta) che si dovessero continuare ad applicare le sanzioni previste nella legislazione previgente.

Si legge dunque nella sentenza che le norme violate, oggetto dell'ordinanza ingiunzione della DTL di Brescia, riguardano, tra l'altro, il superamento della durata massima dell'orario settimanale (art. 4, c. da 2 a 4) e la mancata fruizione tanto del riposo giornaliero di almeno 11 ore consecutive (art. 7, c. 1), quanto di quello settimanale di 24 ore consecutive (art. 9, c. 1), che peraltro deve essere, per regola generale, cumulato con il primo.

Le sanzioni erano previste dall'art. 18, c. 3 e 4, del D.Lgs. 66/2003, oggetto di censura. In particolare, il superamento dell'orario settimanale massimo consentito era punito con una sanzione amministrativa compresa tra €130 ed €780 per ciascun lavoratore e per ciascun periodo di commisurazione della media di 48 ore settimanali (arco di quattro mesi, elevabili a 6 o a 12 in sede di contrattazione collettiva); mentre la mancata fruizione dei riposi giornaliero e settimanale prevedeva la sanzione amministrativa da €105 a €630.

La pronuncia della Consulta

Senza addentrarci, per ragioni di brevità, nei particolari del procedimento ermeneutico adottato dalla Corte (per il quale si rinvia al testo della sentenza), è sufficiente rilevare qui come l'organo giudicante, accogliendo la domanda, abbia individuato sia le prescrizioni preesistenti aventi carattere omogeneo rispetto a quelle oggetto del ricorso, sia le relative sanzioni: per quanto riguarda durata massima dell'orario settimanale e riposo giornaliero, il precetto è individuato nel combinato disposto degli artt. 1 e 5 del R.D.L. n. 692 del 15 marzo 1923 (L. 473/1925), mentre per il riposo settimanale viene in rilievo l'art. 1, c. 1, L. 370/1934. Le sanzioni erano contenute, rispettivamente, nell'art. 9, R.D.L. n. 692/1923 (orario settimanale e riposo giornaliero), che prevedeva importi compresi tra € 25,82 ed €154,94, elevabili (da €154,94 a €1.032,91), qualora la violazione fosse riferibile a più di 5 lavoratori o si fosse protratta per più di 50 giorni nell'anno solare, e nell'art. 27, L. n. 370/1934 (riposo settimanale), per gli stessi importi sopra riportati, con elevazione limitata al caso riguardante più di 5 lavoratori.
Da qui deriva l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, c. 3 e 4 del D.Lgs. n. 66/2003: la previsione di sanzioni diverse da quelle già vigenti per fattispecie omogenee travalica il criterio direttivo indicato nella legge delega, in violazione dell'art. 76 Cost.

Effetti della sentenza

Innanzitutto, occorre avvertire da subito che la sentenza in commento non può esplicare effetti se non per il periodo di vigenza dell'art. 18-bis, c. 3 e 4, come introdotti dal D.Lgs. 19 luglio 2004, n. 213. Questo, sia in ossequio al principio contenuto nell'art. 27, L. 87/1953, secondo il quale il "pronunciato" deve corrispondere al "domandato", sia perché le successive modifiche non traggono origine dalla delaga originaria, essendo, se mai, volte proprio ad evitare gli effetti distorsivi della norma ora censurata dalla Corte.

Pertanto la sentenza avrà effetto tanto su ordinanze ingiunzioni già impugnate presso i competenti Tribunali i cui giudizi siano ancora pendenti, quanto in sede di contenzioso amministrativo pendente su violazioni intervenute nel periodo intercorrente tra il 1° settembre 2004 e il 24 giugno 2008, data di entrata in vigore del D.L. n. 112/2008 (L. 133/2008) che ha disposto la modifica dell'art. 18-bis del D.Lgs. n. 66/2003.