CGUE: la tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro

I lavoratori marittimi residenti in uno Stato membro, ingaggiati da una società che ha sede statutaria in uno Stato terzo, ma sede effettiva nel medesimo Stato membro, per prestare lavoro a bordo di una nave da crociera battente bandiera di detto Stato terzo, devono poter beneficiare della tutela istituita dalla

Direttiva 80/987/CEE

relativamente ai crediti retributivi non pagati che essi vantino nei confronti della società datrice di lavoro, dichiarata fallita nello Stato membro.

Gli Stati membri possono eccezionalmente escludere dal campo di applicazione della

Direttiva 80/987/CEE

i diritti di alcune categorie di lavoratori subordinati, purché prevedano forme di garanzia idonee ad assicurare una tutela equivalente a quella risultante dalla

Direttiva 80/987/CEE

concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in stato di insolvenza del datore di lavoro.

La fattispecie concerne l'applicabilità della

Direttiva 80/987/CEE

ad alcuni lavoratori marittimi di origine greca che avevano stipulato in Grecia con una società avente sede statutaria a Malta contratti con cui si impegnavano a lavorare a bordo di una nave da crociera battente bandiera maltese. I contratti prevedevano una clausola di applicabilità del diritto maltese.

Non avendo percepito la retribuzione per un determinato periodo durante il quale erano rimasti a bordo della nave, ferma nel porto del Pireo a causa di un sequestro, adivano il Tribunale greco che condannava la società datrice di lavoro a versare loro le somme corrispondenti alla retribuzione maturata.

La società veniva dichiarata fallita dal Tribunale del Pireo, ma i lavoratori marittimi, per mancanza di residui attivi, non ottenevano il pagamento nell'ambito della procedura fallimentare.

Si rivolgevano così all'Agenzia per il lavoro per beneficiare della tutela spettante ai lavoratori nell'ipotesi di insolvenza del datore di lavoro. Tale forma di tutela veniva loro negata, ritenendo che, in quanto marinai, fossero esclusi dall'ambito di applicazione della

Direttiva 80/987/CEE

, nonché del decreto presidenziale 1/1990. Adivano allora il Tribunale amministrativo di Atene affinché lo Stato greco fosse dichiarato responsabile per non aver garantito agli equipaggi marittimi, conformemente alla suddetta Direttiva, una prestazione equivalente a quella apprestata dalla stessa.

Mentre il Tar aveva disatteso la loro pretesa, la Corte d'Appello amministrativa, in riforma della pronuncia di primo grado, statuiva l'applicabilità della Direttiva al caso di specie, rilevando altresì l'inadempimento dello Stato greco nell'apprestare la tutela prevista dalla suddetta Direttiva.

Avverso tale sentenza, lo Stato greco promuoveva ricorso al Consiglio di Stato il quale, rilevando una questione di interpretazione del diritto dell'Unione, sospendeva il procedimento sottoponendo alla CGUE due questioni pregiudiziali. La prima concernente l'applicabilità della Direttiva al caso in esame, la seconda riguardante la valutazione dell'equivalenza della tutela apprestata dalla

Direttiva 80/987/CEE

rispetto alla tutela disposta dalla normativa nazionale per la previdenza marinara di cui all'art. 29, L. greca n. 1220/1981.

La CGUE, precisando che il fine sociale della Direttiva è garantire a tutti i lavoratori subordinati una tutela comunitaria minima in caso di insolvenza del datore di lavoro mediante il pagamento dei crediti non pagati derivanti da contratti o da rapporti di lavoro e vertenti sulla retribuzione relativa ad un periodo determinato, conclude statuendo l'applicabilità della

Direttiva 80/987/CEE

al caso di specie e rileva altresì la non equivalenza tra la tutela apprestata dalla Direttiva in questione e quella disposta dal legislatore greco.

La questione sottoposta alla Corte di Giustizia verte sull'interpretazione e sull'ambito di applicazione della

Direttiva 80/987/CEE

così come modificata dalla

Direttiva 2002/74/CE

con riferimento al caso di alcuni marinai greci che avevano stipulato, in uno Stato membro con una società avente sede statutaria a Malta, ma sede effettiva nello Stato membro, contratti con cui si impegnavano a lavorare a bordo di una nave da crociera battente bandiera maltese.

Giova preliminarmente osservare che la suddetta Direttiva fa riferimento ai crediti retributivi dei lavoratori subordinati, rimettendo agli Stati membri la qualificazione delle nozioni di lavoratore subordinato e di retribuzione. A riguardo parte della dottrina (Civale) in passato aveva rilevato come tale rinvio potesse comportare il restringimento dell'ambito di applicazione della Direttiva da parte degli Stati membri, così come analogamente sarebbe potuto accadere con riferimento alla facoltà concessa agli Stati di escludere dalla tutela apprestata dalla Direttiva alcune categorie di lavoratori in funzione della natura particolare del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro, o in virtù dell'esistenza di altre forme di garanzia idonee ad assicurare una tutela equivalente a quella risultante dalla Direttiva. Tuttavia, con riferimento all'esclusione di alcune categorie dall'ambito di operatività della Direttiva, va precisato che il legislatore nazionale aveva la facoltà di escludere dalla tutela solo quelle categorie previste nell'allegato della stessa Direttiva.

Invero, la Corte precisa che per verificare l'applicabilità della Direttiva al caso di specie deve operarsi la verifica del rispetto di tre criteri: i primi due riguardano il dipendente, il quale deve godere dello status di lavoratore subordinato ai sensi del diritto nazionale e non deve rientrare in una delle categorie escluse dall'art. 1, par. 2 della Direttiva, il terzo concerne il datore di lavoro, il quale deve trovarsi in una delle ipotesi di insolvenza ai sensi dell'art. 2 della Direttiva.

È opportuno evidenziare che, secondo la Corte, la qualità di lavoratore subordinato ai sensi del diritto nazionale va interpretata alla luce del fine sociale della Direttiva, non essendo consentito agli Stati membri di definire a loro discrezione tale nozione in modo tale da compromettere le finalità di tutela previste dalla Direttiva (CGUE, Sent. Tümer c. Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

, 5 novembre 2014, causa C-311/13).

Con riferimento alla nozione di insolvenza, giova precisare che ai sensi dell'art. 2 della Direttiva l'impresa si considera insolvente in tre ipotesi:

• a seguito dell'apertura di una procedura concorsuale che comporta lo spossessamento parziale o totale dell'impresa, con designazione del curatore che si sostituisce al datore di lavoro;
• nel caso di chiusura dell'impresa con un attivo disponibile insufficiente all'apertura di una procedura concorsuale;
• nel caso in cui si abbia la cessazione di fatto dei pagamenti in forma permanente.

Con riguardo alle categorie di lavoratori subordinati esclusi ai sensi della

Direttiva 80/987/CEE

, così come modificata dalla

Direttiva 2002/74/CE

, residuano solo le ipotesi di lavoratori domestici occupati presso una persona fisica ed i pescatori retribuiti a percentuale. Ne consegue che, possedendo i resistenti la qualifica di lavoratori subordinati ai sensi del diritto nazionale, non rientrando in una delle ipotesi escludenti tassativamente previste dalla Direttiva, ed essendo altresì la società datrice di lavoro in stato di insolvenza, la Direttiva risulta assolutamente applicabile al caso in esame.

Inoltre, la Corte precisa che, ai fini della garanzia dei crediti retributivi, non assume alcuna rilevanza il luogo in cui la nave navigava o avrebbe dovuto navigare, né l'ambito di applicabilità della Direttiva può subire limitazioni in virtù del luogo in cui è stabilita la sede statutaria del datore di lavoro o in ragione della bandiera della nave sulla quale sono impiegati i lavoratori.

Questo ordine di considerazioni risulta confermato dall'orientamento giurisprudenziale espresso dalla Corte di Giustizia in precedenti pronunce, per cui la mera circostanza che le attività di un lavoratore siano esercitate al di fuori del territorio dell'Unione non è idonea ad escludere l'applicazione della norma comunitaria sulla libera circolazione dei lavoratori, ove il rapporto di lavoro conservi un nesso sufficientemente stretto con il territorio dell'Unione (CGUE, Sent. Bakker C-106/11). Nel caso in esame, il nesso è facilmente rintracciabile nel fatto che i resistenti avevano stipulato un contratto di lavoro sul territorio di uno Stato membro nel quale risiedevano, la Grecia, e che l'insolvenza del datore di lavoro era stata dichiarata da un giudice del medesimo Stato in quanto il datore di lavoro esercitava la sua attività d'impresa in tale Stato e vi aveva stabilito la sua sede effettiva.

È opportuno sottolineare che la Corte, dopo aver interpretato la

Direttiva 80/987/CEE

ritenendola applicabile al caso di specie, osserva la mancata equivalenza tra la tutela prevista dalla suddetta Direttiva e quella delineata dallo Stato membro nell'art. 29 della L. greca n. 1220/1981 che fa riferimento al solo caso di abbandono di marinai all'estero, e non anche, come prescrive la Direttiva, al sopraggiungere dell'insolvenza del datore di lavoro, stante la circostanza che il datore di lavoro può trovarsi in stato di insolvenza senza che i marinai assunti siano stati abbandonati all'estero nelle condizioni previste dalla legislazione nazionale.

Alla luce di tali valutazioni, la Corte statuisce che la normativa nazionale non prevede nel caso di specie una forma di tutela dei lavoratori per i crediti retributivi non pagati, non assicurando così la garanzia cui è finalizzata la Direttiva. Ne consegue che le disposizioni nazionali della Cassa di previdenza marinara greca non sono idonee a garantire una tutela che possa considerarsi equivalente a quella della Direttiva, precisando da ultimo la Corte, che può definirsi equivalente solo una tutela che, pur basandosi su un sistema di modalità differenti da quelle previste dalla Direttiva, assicura ai lavoratori le garanzie essenziali definite da quest'ultima.

La questione sottoposta alla Corte di Giustizia appare di particolare interesse perché consente di approfondire la disciplina della tutela del lavoratore nell'ipotesi di insolvenza del datore di lavoro, quale dimensione in cui l'esigenza solidaristica volta alla protezione del lavoro si confronta e coordina con le ragioni dell'impresa.

Giova preliminarmente ricordare che la materia della tutela dei diritti dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro è stata oggetto di tre Direttive europee, la prima nel 1980 (

Direttiva 80/987/CEE

), la seconda nel 2002 (

Direttiva 2002/74/CE

), cui si deve l'ampliamento della nozione di “stato di insolvenza” e l'ultima nel 2008 (

Direttiva 2008/94/CE

).

Mentre nella

Direttiva 80/987/CEE

il soddisfacimento dei diritti dei lavoratori era inserito nell'ottica di un'armonizzazione normativa caratterizzata dalla “necessità di un equilibrato sviluppo economico e sociale della Comunità” in ossequio all'art. 94 TCE (ex art. 100) che consente di adottare Direttive volte al ravvicinamento degli ordinamenti nazionali, nella

Direttiva 2008/94/CE

, che fa espresso richiamo alla Carta comunitaria dei diritti sociali e fondamentali dei lavoratori del 1989, sulla base dell'art. 137 TCE in materia di prescrizioni minime per la tutela delle condizioni di lavoro, assume rilievo preminente l'aspetto concernente il miglioramento delle condizioni dei lavoratori, rispetto al quale svolge una funzione meramente strumentale la creazione di un unico mercato comune agli Stati membri.

In particolare, grazie alle modifiche introdotte, la tutela disposta dall'ordinamento comunitario ai lavoratori subordinati appare notevolmente più ampia, prevedendo il pagamento delle retribuzioni maturate e non percepite in un determinato periodo di tempo, a tutti i lavoratori subordinati indipendentemente dalla tipologia contrattuale e dalla durata del contratto, ricomprendendovi così gli apprendisti, i lavoratori part-time ed a termine, quelli somministrati ed anche i dirigenti.

In questa prospettiva viene sollecitata la creazione di un organismo di garanzia a tutela dei lavoratori subordinati nei casi di insolvenza del datore di lavoro, capace di far fronte anche alle ipotesi in cui l'insolvenza assuma una dimensione transnazionale. In particolare, l'

art. 5 della

Direttiva 2008/94/CE

dispone che nel costituire gli organismi di garanzia, gli Stati membri devono rispettare tre principi di ordine generale, vale a dire: che il patrimonio sia indipendente dal capitale di esercizio dei datori di lavoro e sia costituito in modo da non poter essere oggetto di sequestro in caso di insolvenza; che i datori di lavoro contribuiscano al finanziamento, a meno che quest'ultimo non sia assicurato integralmente dallo Stato; che il pagamento avvenga indipendentemente dall'adempimento degli obblighi contributivi a carico dei datori di lavoro. In materia di insolvenza transnazionale, si precisa che ove l'impresa abbia attività sul territorio di più Stati membri, l'organismo di garanzia competente va individuato in base al criterio della lex loci laboris, quindi nello Stato membro in cui i lavoratori esercitavano abitualmente il loro lavoro.

Sotto questo aspetto va rilevato che in attuazione della

Direttiva 80/987/CEE

, lo Stato italiano con

L. n. 297 del 1982

ha istituito presso l'INPS un Fondo di garanzia che, finanziato dai datori di lavoro mediante un contributo posto a loro carico, si sostituisce a questi ultimi nel pagamento del t.f.r. e dei relativi accessori in caso di stato di insolvenza accertato. Presupposto per l'intervento del Fondo è infatti la mancata corresponsione ai lavoratori, o loro aventi causa, dei crediti rimasti inadempiuti a causa dell'insolvenza del datore di lavoro.

Dunque, ove l'impresa sia insolvente, l'ordinamento appresta una disciplina tesa a salvaguardare i rapporti di lavoro subordinato contemperando gli interessi dei lavoratori, che si trovano nella duplice posizione di dipendenti e di creditori, con quelli dell'intero ceto creditorio.

La dottrina (Simeon, Chietera, Giugni, Tamajo, Ferraro, Cinelli) ha messo in evidenza la ratio dell'istituto, volto a rispondere all'esigenza di socializzazione del rischio di insolvenza, attraverso la configurazione di una responsabilità sociale capace di evitare il pericolo del mancato soddisfacimento dei crediti retributivi. Il Fondo così istituito, successore dell'originario Fondo I.N.A., pur avendo una contabilità separata per le entrate e le uscite, non è un soggetto giuridico autonomo e distinto dall'Ente che lo gestisce.

Inoltre, è opportuno precisare che il Fondo, inteso quale forma di assicurazione sociale, sostituendosi al datore di lavoro nell'erogazione della somma dovuta, dà vita ad un accollo cumulativo ex lege in cui la responsabilità del nuovo debitore è prevista ai fini di assicurare una maggiore garanzia del terzo, senza che si verifichi necessariamente la traslazione dell'onere economico definitivo sul nuovo debitore. Invero, nel caso di specie, tale traslazione è certamente esclusa poiché, a norma dell'

art. 2, settimo comma, della L. n.297/1982

, si verifica la surrogazione di diritto del Fondo nel credito privilegiato del lavoratore (

Cass

. Lav., n. 4261/2001

).

La giurisprudenza ha precisato che la surroga del Fondo di garanzia gestito dall'INPS, ex

art. 2, comma 7, della l. n. 297 del 1982

, nel privilegio spettante al lavoratore, ai sensi degli

artt. 2751 bis

e

2776 c.c.

, consente al medesimo Fondo di insinuarsi al passivo di una procedura di amministrazione straordinaria, anche a seguito di favorevole esito di opposizione allo stato passivo, nella stessa posizione che avrebbe assunto il lavoratore e, quindi, non in maniera integrale, ma comprendendo nel credito privilegiato solo gli interessi maturati fino alla vendita nonché la rivalutazione monetaria maturata fino al momento in cui lo stato passivo diventa definitivo, con esclusione degli interessi e della rivalutazione maturati successivamente (Cass, Sez. 1, Sent. n. 25168/2015).

A conclusione della disamina del caso sembra opportuno fare un accenno al tema dell'efficacia delle Direttive comunitarie, alla luce della sentenza Francovich (CGUE, 19 novembre 1991, cause riunite C 6/90 e C 9/90) in cui la Corte di Giustizia, nell'impossibilità di riconoscere la diretta applicabilità in senso orizzontale alla

Direttiva 80/987/CEE

non trasposta dallo Stato membro, in questo caso si trattava dell'Italia, statuiva il principio secondo il quale il mancato recepimento di una Direttiva entro la data ultima stabilita nel provvedimento poteva determinare, a certe condizioni, una condanna dello Stato e un obbligo di risarcimento del cittadino che fosse risultato leso dal comportamento inadempiente dello Stato.

Affinché possa configurarsi un diritto al risarcimento, la Corte prevede la sussistenza di tre condizioni: che il risultato prescritto dalla Direttiva implichi l'attribuzione di diritti a favore dei singoli, che il contenuto di tali diritti sia chiaramente individuabile sulla base delle disposizioni della Direttiva e che vi sia un nesso di causalità tra la violazione dello Stato e il danno subito dal soggetto leso.

Invero, data la mancanza di effetto diretto che caratterizza le Direttive, le quali vincolano lo Stato membro quanto al risultato da raggiungere, facendo salva la competenza degli organi nazionali in merito alle modalità attraverso le quali perseguire l'obiettivo fissato, la responsabilità extracontrattuale a carico dello Stato discende dall'inadempimento dell'obbligazione avente ad oggetto la trasposizione della Direttiva, poiché, in assenza di un atto di recepimento, viene preclusa ai singoli la tutela dei diritti attribuiti dalla stessa Direttiva.

Ne consegue che lo Stato viene esposto ad un giudizio di responsabilità in virtù dell'obbligo da cui è gravato in base all'

art. 288 TFUE

, ex art. 249 Trattato CE.

Successivamente la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha precisato che in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto dalle Direttive comunitarie (nella specie, Direttive non autoesecutive) sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di Giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto - anche a prescindere dall'esistenza di uno specifico intervento legislativo accompagnato da una previsione risarcitoria - allo schema della responsabilità per inadempimento dell'obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere che la condotta dello Stato inadempiente sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell'ordinamento comunitario, ma non anche alla stregua dell'ordinamento interno. Ne consegue che il relativo risarcimento, avente natura di credito di valore, non è subordinato alla sussistenza del dolo o della colpa e deve essere determinato, con i mezzi offerti dall'ordinamento interno, in modo da assicurare al danneggiato un'idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo oggettivamente apprezzabile, restando assoggettata la pretesa risarcitoria, in quanto diretta all'adempimento di una obbligazione ex lege riconducibile all'area della responsabilità contrattuale, all'ordinario termine decennale di prescrizione. (

Cass

. S.U. n. 9147/2009

).

Marco Marazza, Domenico Garofalo, Insolvenza del datore di lavoro e tutele del lavoratore, Torino, 2015, p. 3 e ss.

Gaetano Zilio Grandi, Mauro Sferrazza, La tutela del lavoratore nei confronti dell'insolvenza del datore di lavoro, in Riv. Trim. diretta da Marco Biagi “Diritto delle Relazioni Industriali”, n. 3/XXIII – 2013, Giuffrè Editore

Civale, Insolvenza dell'imprenditore e tutela dei crediti di lavoro, in Riv. Giur. lav., 1993, I, p. 447 e ss.

Massimo Pallini, La nuova disciplina comunitaria della tutela dei lavoratori in caso di insolvenza del datore: la direttiva 2002/74/CE in WP C.S.D.L.E. “Massimo D'Antona” n. 32/2004

D. Simon, L'Europe et le droit, Melanges en hommage a J. Boulouis, Paris, 1991, p. 481