Criteri per l'esame delle domande di concessione dell'integrazione guadagni ordinaria CIGO ex DM 95442/2016

Tra i vari strumenti predisposti dal nostro ordinamento giuridico al fine di attenuare la conflittualità sociale derivante da processi di riduzione o sospensione dal lavoro nonché di costituire un sostegno al reddito dei lavoratori - che vanno sotto il nome di “ammortizzatori sociali” -, come già illustrato nell'introduzione storica effettuata nel Focus Programmi di CIGS ex D.Lgs. n. 148/2015: la Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria (CIGO) è stato l'istituto di utilizzo più comune e, nel contempo, più “antico”, in quanto risalente al 1941, per far fronte alle difficoltà produttive conseguenti allo stato di guerra e per offrire un sostegno economico ai lavoratori che, a causa di un fatto estraneo alla loro volontà ed a quella delle imprese, erano costretti a lavorare ad orario ridotto o a sospendere l'attività per periodi più o meno lunghi nella certezza, comunque, di poterla riprendere.

L'istituto, inizialmente concepito dalle parti sociali, trovò una disciplina legislativa nel dopoguerra (decreto luogotenenziale 9 novembre 1945 n. 788, decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato n. 869/1947,

legge 20 maggio 1975, n. 164

,

legge 23 luglio 1991, n. 223

) che lo rese uno strumento efficace, semplice e “molto operativo” per circa 70 anni sino ai giorni nostri. Lo strumento, come noto, è stato anch'esso riformato con il

Decreto Legislativo 14 settembre 2015, n. 148

che, salvo alcune importanti novità sotto il profilo della durata massima complessiva di fruizione, della contribuzione addizionale in caso di ricorso e di taluni aspetti procedimentali, non ha portato modifiche “rilevanti” rispetto a come consolidatosi nella normativa e nell'attività interpretativa previgente il

D.lgs. 148/2015

.

Ad avviso di chi scrive, la novità più importante è contenuta nell'

art

.

che stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2016, le domande di CIGO sono concesse dalla sede dell'INPS territorialmente competente. Il legislatore ha, con lo stesso provvedimento, abrogato, sempre a decorrere dal 1 gennaio 2016, la Commissione Provinciale della Cassa Integrazione Guadagni, istituita dall'

art. 8

e composta dal direttore della Direzione Territoriale del lavoro che la presiedeva e da una rappresentanza paritetica delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro, la cui preventiva e positiva deliberazione costituiva il presupposto determinante l'autorizzazione da parte del Direttore della sede INPS competente.

Conseguentemente, al 2° comma dello stesso articolo 16, il legislatore si è preoccupato di rimandare ad un apposito Decreto Ministeriale la definizione dei criteri di esame delle domande di concessione a cui dovranno attenersi le sedi INPS. Il

De

“Definizione dei criteri per l'approvazione dei programmi di cassa integrazione salariale ordinaria. Esame delle domande e disciplina delle singole fattispecie che integrano le causali di intervento della CIGO” è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in data 14 giugno 2016.

Prima di entrare nel merito del provvedimento oggetto del presente focus, ritengo sia utile e opportuno, a questo punto, fare una breve riflessione rispetto al senso e all'origine della Commissione Provinciale che nella previgente disciplina costituiva l'organo deputato alla valutazione delle domande di CIGO e all'emissione di una specifica deliberazione in merito.

Come abbiamo visto, l'origine della Cassa Integrazione Guadagni è frutto dell'iniziativa delle parti sociali che nel lontano 1941 concordarono nella creazione di questo istituto finalizzato a intervenire a supporto delle aziende e dei lavoratori quando, per cause estranee alla volontà delle parti, particolari situazioni di difficoltà avessero determinato la necessità di sospendere o ridurre l'attività lavorativa per un periodo limitato nel tempo al termine del quale la stessa avrebbe ripreso normalmente con il rientro di tutto il personale a tempo pieno.

A tale riguardo è chiaro che la genesi dello strumento e la natura estremamente “operativa” che lo stesso ha avuto sin dalla sua origine affinché concretamente potesse risultare efficace, anche tenendo conto della necessaria tempestività di azione rispetto alla situazione di difficoltà dell'azienda richiedente, costituirono i motivi per cui il legislatore individuò nelle parti sociali i soggetti più idonei a valutare le situazioni originanti le richieste d'intervento, in quanto reputati i migliori conoscitori delle dinamiche produttive/economiche dei diversi settori e delle aziende a livello locale e nazionale. Questa impostazione confermata sino al 2015, ha, nei fatti, dimostrato la sua validità gestendo questo strumento con l'evoluzione del quadro economico/produttivo nazionale, dando risposte concrete e immediate alle diverse situazioni che, via via, si determinavano e adottando, nel tempo, criteri di comportamento sempre e comunque aderenti ai fondamentali principi ispiratori di questo tipo di ammortizzatore sociale. Queste considerazioni dovranno essere valutate nell'ambito della trattazione e dell'analisi del provvedimento che di seguito verrà sviluppata.

Il

DM 95442/2016

sintetizza in modo semplice e schematico nei commi 2° e 3° dell'

art. 1,

Analizziamo di seguito i commi 2° e 3° dell'art. 1.

Art. 1,

.

“La transitorietà della situazione aziendale e la temporaneità della situazione di mercato sussistono quando è prevedibile, al momento della presentazione della domanda di CIGO, che l'impresa riprenda la normale attività lavorativa”.

I concetti di transitorietà della situazione aziendale e di temporaneità della situazione di mercato sono presupposti fondamentali ed essenziali per la concessione dell'intervento. Questi determinano, come conseguenza, la necessità che, al momento della presentazione della domanda sia prevedibile che l'azienda al termine dell'intervento riprenda la normale attività lavorativa. Già in vigenza della previgente normativa i concetti di transitorietà/temporaneità e di prevedibilità della ripresa sono stati dibattuti e analizzati a più riprese. Al riguardo le circolari INPS n. 6645 del 18 ottobre 1984 e

n. 130 del 14 luglio 2003

nonché il

messaggio n. 6990 del 27 marzo 2009

rimangono riferimenti importanti.

Di seguito, vengono riportati alcuni passaggi significativi della circolare 6645/1984:

“Pertanto, le condizioni della ripresa dell'attività lavorativa, in senso oggettivo, per l'ammissione all'intervento della Cassa, nel più aggiornato contesto interpretativo, postula più ampie valutazioni. Difatti, la ripresa dell'attività aziendale deve essere valutata

Inoltre, nella circolare del 2003, l'Istituto riafferma che la previsione secondo cui “risulti certa la riammissione entro breve periodo degli operai stessi nell'attività produttiva dell'impresa” va intesa “nel senso che le situazioni aziendali, addotte a giustificazione delle domande di ammissione al trattamento ordinario di integrazione salariale, devono basarsi su elementi oggettivi attendibili che consentono di prevedere essere probabile che l'impresa continui ad operare sul mercato”. Da ciò discende, secondo l'Istituto che “per l'ammissione al trattamento integrativo dell'impresa istante si esige che sia compiuto un favorevole giudizio prognostico sulla capacità dell'impresa di continuare l'attività lavorativa al termine della contrazione di lavoro, fondato su elementi di valutazione forniti principalmente dall'istante ed eventualmente, acquisiti dalla Commissione Provinciale, ove ravvisi la necessità di compiere indagini istruttorie. Tale giudizio è il risultato di un apprezzamento sia delle particolari negative congiunture riguardanti le singole imprese, che del contesto economico-produttivo in cui le medesime si trovano ad operare, entrambi riferiti all'epoca in cui ha avuto inizio la contrazione dell'attività lavorativa, non rilevando le circostanze sopravvenute al termine del periodo per il quale è stata chiesta l'integrazione salariale e che hanno impedito la continuazione dell'attività dell'impresa se non quale conferma di una congiuntura aziendale preesistente alla richiesta dell'intervento previdenziale.”

La data presunta di ripresa dell'attività produttiva può essere fondata, ad esempio su commesse e ordini di lavoro acquisiti o in corso di acquisizione. La ripresa è indipendente dalla riammissione al lavoro dei lavoratori sospesi singolarmente considerati; quindi i lavoratori dimissionari hanno diritto a beneficiare delle prestazioni sino alla data della risoluzione del rapporto.

Più di recente, l'INPS è intervenuto con il

m

fornendo ulteriori precisazioni riguardo la verifica della ripresa dell'attività produttiva che possiamo ritenere ancora attuali e coerenti con il

DM 95442/2016

. Il giudizio in ordine alla riammissione del personale va espresso in via preventiva (ex ante) e non sulla base di quanto successivamente accaduto per cui le domande di CIGO possono essere valutate e accolte dalle Commissioni Provinciali anche prima della effettiva ripresa.

Art. 1, comma 3°, DM 95442

.

“La non imputabilità all'impresa o ai lavoratori della situazione aziendale consiste nella involontarietà e nella non riconducibilità ad imperizia o negligenza delle parti.”

Quanto contenuto nel terzo comma è riferibile a entrambe le causali di cui all'

art. 1

Art. 2, commi 1° e 2° DM 95442.

Questo articolo introduce un nuovo adempimento in capo all'azienda consistente nell'elaborazione di una relazione tecnica dettagliata che l'impresa deve allegare alla domanda di CIGO per dettagliare le ragioni che hanno determinato la necessità di ricorrere alla sospensione o riduzione dell'attività lavorativa, dimostrando sulla base di elementi oggettivi che la stessa continua ad operare sul mercato. Gli elementi oggettivi possono essere supportati da documentazione attestante la solidità finanziaria dell'impresa o da documentazione tecnica concernente la situazione temporanea di crisi del settore, le nuove acquisizioni di ordini o la partecipazione qualificata a gare di appalto nonché l'analisi delle ciclicità delle crisi e la CIGO già concessa.

Questo è indubbiamente l'elemento di maggior novità rispetto al passato in merito al quale è auspicabile che l'atteggiamento delle sedi INPS, rispetto alla valutazione della relazione tecnica, si focalizzi nell'analisi “in concreto” della situazione aziendale tenendo conto della reale situazione economica/produttiva dell'azienda e del contesto di riferimento in cui la stessa opera. Se, infatti, è assolutamente comprensibile l'obiettivo, meno chiaro, a oggi, è l'approccio che potrebbe essere assunto rispetto a questo tema. In tal senso, atteggiamenti particolarmente fiscali e/o prudenziali potrebbero mettere in serio pericolo l'efficacia stessa dello strumento. Operatori e commentatori, hanno già evidenziato, al riguardo, come appaia più “definito” il quadro per l'elaborazione della documentazione necessaria per la domanda di CIGS rispetto alla nuova relazione tecnica per la domanda di CIGO.

Il comma 2° sottolinea come nell'esame della domanda di CIGO siano valutati oltre alla particolare congiuntura negativa riguardante la singola impresa anche il contesto economico-produttivo in cui opera l'impresa con riferimento all'epoca in cui ha avuto inizio la CIGO. In questo senso vi è un chiaro allineamento rispetto a come si debba interpretare il concetto di prevedibile ripresa dell'attività aziendale che abbiamo già analizzato nel paragrafo precedente dedicato ai commi 2° e 3° dell'

art. 1

Il decreto negli articoli da

3

9,

In linea generale le fattispecie previste non presentano particolari elementi di novità rispetto a quanto elaborato dalla giurisprudenza, dalla dottrina e dai pronunciamenti delle Commissioni Provinciali nella previgente normativa.

A questo riguardo è evidente il tentativo di codificare le fattispecie riconducibili alle causali con un approccio sistematico ed esaustivo che ha il pregio di fornire un quadro dei criteri di esame delle domande il più oggettivo possibile ma, nel contempo, impone un onere in capo all'impresa che solo il tempo e, come già detto, l'esperienza reale del confronto con l'Istituto Previdenziale potrà chiarirne la dimensione qualitativa e quantitativa.

È evidente, comunque, che tra le fattispecie codificate, quella in assoluto più ricorrente e più utilizzata è la “mancanza di lavoro o di commesse e crisi di mercato” disciplinata all'art.

3

Nell'ambito delle situazioni aziendali dovute a eventi transitori e non imputabili all'impresa o ai dipendenti dobbiamo distinguere i così detti eventi oggettivamente non evitabili in quanto, secondo consolidata interpretazione (circolare INPS n. 57684 del 27 giugno 1975), determinati da forza maggiore o caso fortuito, esterni all'azienda, improvvisi, non prevedibili ed estranei al normale rischio d'impresa.

Rientrano tipicamente in questa categoria, ad esempio le interruzioni della fornitura di energia elettrica derivanti da cause proprie dell'Ente erogatore, gli eventi naturali (incendi, crolli, alluvioni ecc…), i guasti ai macchinari o l'impraticabilità dei locali aziendali qualora venga accertato che l'evento si è realizzato nonostante sia stata effettuata la manutenzione ordinaria dei macchinari o dello stabile e che non sussista negligenza o imperizia da parte dell'impresa, l'ordine di sospensione dell'attività lavorativa da parte della pubblica autorità, qualora derivi da fatti sopravvenuti non imputabili ad inadempienza dell'azienda e non sia determinato dall'inosservanza di norme a tutela dell'interesse pubblico. Queste fattispecie sono riconducibili a quelle indicate negli artt. 8 e 9 del D.M. 95442.

È importante sottolineare che la CIGO effettuata per eventi oggettivamente non evitabili è esclusa dal calcolo ai fini del limite massimo di durata

ex art. 12, comma 4°, D.lgs. 148/2015

e per questi periodi non è dovuto il contributo addizionale

ex art. 13, comma 3°, D.lgs. 148/2015

.

L'art. 10 disciplina l'ipotesi di ricorso della CIGO presso unità produttive in cui è in corso una riduzione dell'orario di lavoro con un contratto di solidarietà (CDS). La CIGO può essere concessa purché si riferisca a lavoratori distinti e non abbia una durata superiore a tre mesi, fatta salva l'ipotesi di eventi oggettivamente non evitabili. Ai fini del computo della durata massima complessiva di cui all'

art. 4, comma 1, del D.Lgs. 148/2015

, le giornate in cui vi è coesistenza tra CIGO e integrazione salariale straordinaria per CDS sono computate per intero come giornate di CIGO.

Il

Decreto Ministeriale

è un ulteriore tassello che va a completare la riforma attuata dal

decreto legislativo

. Nel merito vengono confermati orientamenti interpretativi e di comportamento che le Commissioni Provinciali, costituite presso le sedi INPS, avevano nel tempo adottato recependo anche importanti orientamenti giurisprudenziali che negli anni si sono sviluppati.

Come già ampiamente illustrato nella trattazione, l'aspetto più delicato da verificare “sul campo” è come l'Istituto Previdenziale interpreterà e applicherà, concretamente, i criteri introdotti dal decreto, tenuto conto che la relazione tecnica, che dovrà essere prodotta nel rispetto delle caratteristiche della singola fattispecie di CIGO, è documento, allo stato, che potrebbe essere soggetto a valutazioni soggettive estremamente varie in quanto le indicazioni per l'elaborazione della relazione contenute nello stesso decreto risultano essere per così dire molto “ampie”. In questo senso, sarebbe auspicabile e utile che l'Istituto emanasse delle linee guida operative per la stesura della relazione tecnica e, nel contempo, provvedesse a fornire alle proprie sedi indirizzi di comportamento tendenti ad uniformare il più possibile i criteri di valutazione della relazione tecnica.

Normativi

D.M. n.

D.Lgs. n. 148/2015

Prassi

INPS,

n. 57684

INPS, C

n. 6645

INPS, C

ircolare 14 luglio 2003,

n. 130

INPS, M

n. 6990

C

n. 197