Il nuovo polo unico per le visite fiscali: operativo dal 1° settembre

Il D.Lgs. n. 75 del 27 maggio 2017, entrato in vigore il 22 giugno 2017, ha recato disposizioni in materia di integrazioni e modifiche sia al D.Lgs. n. 165 del 2001, cd. “Testo Unico del Pubblico Impiego”, che alla L. n. 124/2015 in materia di riorganizzazione delle Pubbliche Amministrazioni. Tra i temi trattati dalla presente disposizione normativa, particolarmente interessanti risultano quelli contenuti al capo VIII che introducono numerose modifiche e integrazioni per quanto concerne tutta quella serie di condizioni necessarie per l'effettuazione delle visite mediche di controllo nei confronti dei lavoratori del Pubblico Impiego, al punto che è stato istituito il nuovo “polo unico per le visite fiscali”, sul quale l'INPS ha fornito un Messaggio (n. 3265/2017) di applicazione della disciplina, la quale entrerà in vigore – seppur in via sperimentale – a partire dal prossimo 1° settembre.

Come ormai noto, la necessità di provvedere con una disposizione legislativa che andasse ad apportare dei cambiamenti alle modalità di esercizio del potere disciplinare nell'ambito del Pubblico Impiego si era fatta fortemente sentire fin dalla L. n. 124/2015 (e forse ancor prima), al punto che in attuazione della Legge Delega 7 agosto 2015, n. 124, già lo scorso anno era stato emanato il D.Lgs. n. 116/2016 con l'obiettivo dichiarato di contenere le situazioni di manifesto abuso di strumenti di attestazione delle presenze e di promuovere comportamenti che rendessero corretta la prestazione lavorativa svolta dai dipendenti pubblici.

Rimane però da dire che dopo l'emanazione del D.Lgs. n. 116/2016, è intervenuta una sentenza della Corte Costituzionale, precisamente la n. 251/2016, attraverso la quale si proponeva di valutare l'illegittimità costituzionale di alcune norme contenute nella L. n. 124/2015, tra le quali quella che delegava a legiferare nelle materie trattate nel D.Lgs. n. 116/2016: quanto detto, ha comportato “a cascata” anche l'illegittimità del D.Lgs. n. 116/2016, emanato sulla base della delega in questione.

Ciò ha comportato la necessità di rivedere – da parte del Governo – quanto era stato reputato illegittimo da parte della Corte, e a emanare, in conseguenza di ciò, proprio il D.Lgs. n. 75/2017, il quale va ad apportare modifiche non solo in materia di potere disciplinare, bensì anche di fabbisogni, reclutamento, incompatibilità, lavoro flessibile, disabilità, contrattazione, e – per quanto qui specificamente concerne – nella istituzione del “polo unico per le visite fiscali”.

È proprio su questo argomento che ci si vuole soffermare con tale contributo, in quanto il capo VIII del D.Lgs. n. 75/2017 è andato a istituire proprio un “polo unico per le visite fiscali”. La modifica è avvenuta attraverso un cambiamento di quanto previsto all'art. 55-septies del D.Lgs. n. 165/2001. Ma, per poter procedere ad una effettiva messa in opera di tale strumento, la normativa prevedeva la necessità di documenti applicativi da parte degli organi preposti, e tale documento è arrivato proprio con Messaggio n. 3275 del 9 agosto 2017 dell'INPS. Infatti, ai sensi proprio degli artt. 18 e 22 del D.Lgs. n. 75 del 2017, è stato previsto che dal prossimo primo settembre entrerà effettivamente in vigore il polo unico per le visite fiscali, al quale verrà attribuita la competenza esclusiva ad effettuare visite mediche di controllo sia su richiesta delle Pubbliche Amministrazioni in qualità di datori di lavoro, sia di ufficio.

In attesa di un ulteriore Decreto ministeriale che provveda ad armonizzare le fasce orarie di reperibilità tra lavoro pubblico e lavoro privato, così come le modalità per lo svolgimento degli accertamenti medico-legali, il Messaggio cerca di fornire delle prime indicazioni operative per garantire l'attuazione della normativa citata. È necessario sottolineare però che tali soluzioni tecniche e amministrative predisposte dall'INPS – considerata l'importanza e vastità delle modifiche in questione – saranno adottate in via sperimentale, essendo necessario mettere a punto in tempi successivi la realizzazione di un sistema organico ma soprattutto completo.

Il nuovo polo unico per le visite fiscali avrà effetti per alcune particolari categorie di soggetti, che sono:

• quelli elencati all'art. 1 del D.Lgs. n. 165/2001, per cui: “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300”;
• i soggetti di cui all'art. 7, co. 1, del D.L. n. 179/2012 cioè tutti quei dipendenti del settore pubblico, i quali non sono però soggetti al regime previsto dal D.Lgs. n. 165/2001, per i quali si intendono, ai sensi dell'art. 3 del TU del Pubblico Impiego: “i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia” nonché i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività presso l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e i docenti e ricercatori universitari;
• sono compresi tra i soggetti ai quali si applica tale disciplina anche i dipendenti delle autorità indipendenti, comprese Consob, Banca d'Italia così come il personale delle università non statali legalmente riconosciute.

Viene specificato dalla normativa, che sono esclusi dalla disciplina di cui all'arti. 55-septies del D.Lgs. n. 165/2001:

• i soggetti facenti parte delle forze armate e dei corpi armati dello Stato, così come del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i quali si intendono: Esercito, Marina militare, Aeronautica militare, Guardia di Finanza, Carabinieri, Polizia dello Stato, Polizia Penitenziaria, e Corpo nazionale dei vigili del fuoco (ad eccezione del personale volontario);
• i dipendenti degli enti pubblici economici, degli enti morali e delle aziende speciali.

Ferme restando le modifiche da ultimo introdotte, l'art. 55-septies (introdotto dall'art. 69 del D.Lgs. n. 150/2009) prevede a carico del medico o della struttura sanitaria l'obbligo di trasmissione per via telematica della certificazione medica all'INPS (sulla falsariga di quanto già avviene nel settore privato): tale norma non ha mai avuto un ruolo meramente ricognitivo, in quanto solo tenendo in considerazione il co. 2, è prescritta la necessità generalizzata per i dipendenti pubblici dell'invio della certificazione medica per via telematica da parte del medico all'Istituto previdenziale, secondo le modalità previste per la trasmissione dei certificati medici nel settore privato dalla normativa vigente (in tal modo creando in un certo senso anche un avvicinamento della disciplina del lavoro pubblico e del lavoro privato), anche per quanto concerne le assenze per malattia e le relative attività necessarie per verificarne la reale sussistenza.

Le modifiche da ultima apportate ai sensi dell'art. 18 del D.Lgs. n. 75/2017 sono intervenute in particolare introducendo il comma 2-bis, e la sostituzione del comma 5-bis dell'art. 55-septies, del D.Lgs. n. 165/2001. Sono inoltre state effettuate varie modifiche sia al comma 1 che ai commi 2 e 3.

La modifica di cui occorre maggiormente parlare riguarda però l'art. 2-bis, introdotto dalla recente normativa, il quale prevede che gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia vengano effettuati in via esclusiva, su tutto il territorio nazionale da parte dell'Istituto previdenziale, e che essi possano essere svolti:

• d'ufficio;
• sulla base di una richiesta da parte dell'Amministrazione datrice di lavoro, con oneri a carico dell'INPS, il quale provvede però nei limiti delle risorse trasferite da parte delle Amministrazioni interessate.

Viene così disciplinato il rapporto specifico tra l'INPS e i medici di medicina fiscale: esso sarà gestito da parte di apposite convenzioni tra INPS e le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative sul piano nazionale; si ricorda in merito, che per la stipula delle convenzioni dovrà essere adottato un atto di indirizzo da parte del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione e con il Ministro della Salute, dopo aver sentito l'INPS per gli aspetti organizzativi e gestionali, e la Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, così come le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative. Si andrà poi a definire anche la durata delle convenzioni demandando a queste ultime la disciplina delle incompatibilità in relazione alle funzioni di certificazione delle malattie.

La modifica del comma 5-bis dell'articolo 55-septies, ha invece portato ad un'armonizzazione della disciplina del settore pubblico e privato, sostenendo che sia necessaria l'emanazione di un Decreto – emanato dal Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali – che indichi:

• le fasce orarie di reperibilità entro le quali devono essere effettuate le visite di controllo (creando una omogeneizzazione tra lavoro pubblico e privato);
• le modalità effettive per lo svolgimento delle visite in questione;
• le modalità per l'accertamento delle assenze dal servizio per malattia le quali abbiano cadenza sistematica e/o ripetitiva.

È stata ancora introdotta dal D.Lgs. n. 75/2017 la regola secondo la quale qualora il dipendente debba allontanarsi dall'indirizzo comunicato durante le fasce di reperibilità allo scopo di effettuare visite mediche, prestazioni, accertamenti specialistici, ovvero per altri giustificati motivi, egli è tenuto a dare preventiva comunicazione all'Amministrazione di appartenenza, che ne darà opportuna notizia all'INPS, e – nei casi in cui è richiesto – dovrà essere presentata anche opportuna documentazione all'Amministrazione di appartenenza.

La serie delle modifiche introdotte con riferimento all'articolo 55-septies non finisce però solamente con l'articolo 18 del D.Lgs. n. 75/2017, in quanto anche il comma 2 dell'art. 22 del D.Lgs. citato prevede alcune disposizioni con riferimento proprio a tale norma: infatti, ai sensi del co. 2, dell'art. 22, del D.Lgs. n. 75/2017, la disposizione prevista dal co. 2-bis, primo periodo, dell'art. 55-septies (introdotta proprio con l'art. 18, D.Lgs. n. 75/2017), con la quale si attribuisce all'INPS una competenza esclusiva ad effettuare gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia, si applica a decorrere dal 1° settembre 2017, e nei confronti del personale delle istituzioni scolastiche ed educative statali a partire dall'anno scolastico 2017/2018, con ciò costituendo proprio a far data da tale giorno l'attivazione del “polo unico per le visite fiscali”.

Sulla base di quanto specificato finora, è possibile a questo punto comprendere come cambierà la normativa a partire dal 1° settembre prossimo. Infatti, premesso che il budget complessivo stanziato per il polo unico è pari a 17 milioni di euro per l'anno 2017 – e che l'applicativo che sarà predisposto effettuerà automaticamente un controllo sulla disponibilità del budget prima di inserire la richiesta di visita medica di controllo da parte dei datori di lavoro pubblici – è da segnalare come dovrà essere effettuata la richiesta di visita medica di controllo.

La richiesta di VMC potrà essere effettuata da parte delle Pubblica Amministrazione attraverso l'apposito portale già in uso; qualora invece le Pubbliche Amministrazioni in questione non utilizzassero ancora i servizi del portale, dovranno previamente procedere a richiedere le credenziali di accesso ai servizi online di consultazione attestati di malattia e di richiesta di visita medica di controllo, per cui si rimanda alle Circolari INPS n. 60/2010, 119/2010 e n. 118/2011.

Sottolinea poi l'INPS all'interno del Messaggio n. 3265/2017 che verrà messo a disposizione dei datori di lavoro pubblici anche un servizio che consentirà automaticamente di stabilire se quella Pubblica Amministrazione rientra meno tra quelle di competenza del polo unico.

Il datore di lavoro pubblico che decide di richiedere una VMC deve specificare se essa debba essere effettuata o meno presso l'ambulatorio (nel primo caso con le modalità previste dalla attuale normativa in caso di assenza del lavoratore a visita domiciliare), al fine di consentire la verifica dell'effettiva sussistenza dello stato morboso. Una volta effettuate le visite mediche di controllo, l'INPS farà in modo che i datori di lavoro pubblici abbiano gli esiti dei verbali all'interno dei servizi telematici, esattamente come avviene allo stato attuale per tutte le visite mediche di controllo datoriali nell'ambito dell'impiego privato.

Per quanto riguarda invece la disposizione d'ufficio delle visite mediche domiciliari, l'INPS segnala che dal 1° settembre 2017 gli applicativi in uso presso l'Istituto dovranno essere adattati al fine di acquisire i dati dei certificati dei dipendenti pubblici e disporre un numero prestabilito di visite d'ufficio; anche in questi casi comunque, al datore di lavoro verrà fornito l'esito della visita di controllo così come le informazioni riguardanti i casi di assenza dal domicilio e la sua conseguente convocazione a visita ambulatoriale.

Qualora il lavoratore si assenti dal domicilio, a seguito di visita medica di controllo disposta d'ufficio, si procederà con l'invito a visita ambulatoriale in conformità a quello che succede per i lavoratori del settore privato, all'interno della quale dovranno essere valutate solamente l'effettiva sussistenza dello stato morboso e la relativa prognosi, ma non la valutazione delle eventuali giustificazioni prodotte.

A prescindere dalla richiesta datoriale o dalla disposizione d'ufficio, la visita medica di controllo verrà assegnata ai medici di lista che collaborano con l'INPS. Per quanto riguarda la normativa relativa ai medici di controllo, è in corso allo stato attuale una revisione, e nelle more della revisione in questione verranno considerati i vigenti Decreti Ministeriali di riferimento e continueranno ad applicarsi le Circolari e Messaggi in materia.

Diverso invece è il caso delle visite mediche di controllo qualora il lavoratore sia stato soggetto a infortunio sul lavoro ovvero ancora malattia professionale. Nonostante l'attribuzione esclusiva all'INPS della competenza in materia di visite mediche di controllo sullo stato di salute dei lavoratori, secondo il Messaggio INPS n. 3275/2017, l'Istituto non ritiene di poter procedere con tali accertamenti domiciliari medico-legali, in quanto tali competenze rimangono di esclusiva competenza dell'INAIL ai sensi di quanto disposto dall'art. 12 della L. n. 67/1988.

Ciò significa che qualora i datori di lavoro – sia pubblici che privati – chiedessero delle visite mediche di controllo per lavoratori per i quali sia in corso l'istruttoria per il riconoscimento dell'infortunio sul lavoro ovvero malattia professionale, esse non saranno disposte, salvo che non intervengano delle diverse indicazioni e interpretazioni da parte dei Ministeri competenti.

Si reputa opportuno, considerato il tema trattato, fare una breve e certamente non esaustiva ricognizione delle ipotesi di infrazioni previste in caso di falsa attestazione di malattia: ad esempio si segnala che l'art. 55-septies, al quarto comma prevede che l'inosservanza degli obblighi di trasmissione della certificazione medica (la cui procedura è stabilita al secondo comma dell'art. 55-septies stesso) si configura come un illecito disciplinare da punire – in caso di reiterazione – con il licenziamento.

Alle sanzioni penali provvede l'art. 55-quinquies, comma 1, il quale stabilisce la reclusione da 1 a 5 anni e la multa da € 400 a € 1.600 per il dipendente che presenta un falso certificato di malattia.

Per tali tipologie di comportamenti il lavoratore oltre a subire le sanzioni collegate alla responsabilità disciplinare, subisce anche le sanzioni in materia penale ed è obbligato a risarcire tutti i danni subiti dall'Amministrazione: si parla così di danno patrimoniale, in base alle retribuzioni corrisposte per i periodi di mancata prestazione, del danno all'immagine, e la sanzione disciplinare della radiazione dall'albo per il medico che attesti falsamente lo stato di malattia.

Ma non solo: infatti il quinto comma prevede la possibilità di disporre il controllo sulle assenze per malattia nel pubblico impiego valutando la condotta complessiva del dipendente e gli oneri connessi all'effettuazione della visita, tenendo conto dell'esigenza di contrastare e prevenire l'assenteismo.

Resta fermo che il controllo è in ogni caso richiesto sin dal primo giorno, qualora l'assenza si verifichi nelle giornate precedenti o successive a quelle non lavorative (il comma è stato così sostituito dall'art. 16, comma 9, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 luglio 2011, n. 111).

Come si può notare da quanto detto finora, le misure previste dal D.Lgs. n. 75/2017 hanno l'obiettivo di fornire alle Amministrazioni Pubbliche gli strumenti per poter procedere a garantire in buon andamento delle stesse: ciò anche con i controlli dei propri dipendenti allo scopo di verificare se il loro stato di malattia sia genuino o falsamente attestato. Ciò ovviamente deriva anche dai purtroppo numerosi casi (anche se l'autore non reputa opportuna una generalizzazione), portati all'attenzione anche dai media.

L'istituzione di un polo unico per le visite fiscali ha proprio l'obiettivo di snellire i procedimenti e di rendere più celere e chiarificatore il processo di accertamento dello stato di malattia. Nelle more dei Decreti previsti dalle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 75/2017 sul tema, scatta comunque a partire dal 1° settembre prossimo il nuovo meccanismo di accertamento, che lo si ripete in conclusione, sarà sperimentale e che verrà adeguato man mano che verranno emanati i Decreti citati.