L’acquisizione della personalità giuridica di associazioni e fondazioni dopo la riforma del Terzo Settore

Le associazioni trovano la loro fonte normativa nel libro I titolo II del Codice Civile, che le distingue tra associazioni riconosciute (artt. da 14 a 35) e non riconosciute (artt. da 36 a 38).

Un'associazione riconosciuta è un ente associativo che ha acquisito la personalità giuridica, circostanza questa che ha come conseguenza il raggiungimento della perfetta separazione tra il patrimonio dell'associazione e il patrimonio degli associati o del consiglio direttivo, delineando quindi un quadro in cui vige l'irresponsabilità degli associati e del consiglio direttivo stessi per le obbligazioni contratte dall'associazione.

Sul tema, in realtà, bisogna ricordare che, con riferimento alle associazioni riconosciute, pur dotate di autonomia patrimoniale perfetta, permane un profilo di responsabilità legato alla buona amministrazione (in materia di responsabilità interviene innovativamente l'art. 28 D.lgs. n. 117/2017 che definisce il perimetro delle norme in funzione delle quali amministratori, direttori, componenti dell'organo di controllo e revisore legale dei conti rispondono nei confronti degli ETS, con richiamo sostanziale delle regole previste in materia per le società per azioni). Secondo l'art. 18 c.c., infatti, gli amministratori sono responsabili verso l'ente secondo le norme del mandato. Gli amministratori di un'associazione riconosciuta devono perciò adempiere al loro incarico con diligenza. In caso contrario, sono tenuti a risarcire l'ente per i danni causati, anche se, per la verità, in caso di attività svolta gratuitamente, la responsabilità per colpa dell'amministratore è solitamente valutata meno severamente.

E' pur vero che l'associazione non riconosciuta è considerata dall'ordinamento come centro di affari e interessi comunque autonomo e distinto rispetto agli associati, ma delle obbligazioni assunte dalle associazioni non riconosciute risponde personalmente chi ha agito in nome e per conto dell'associazione stessa (art. 38 c.c.). Il codice civile non si riferisce espressamente agli amministratori o consiglieri, ma individua un'ampia platea di soggetti all'interno dell'associazione indicando quali responsabili personalmente e solidalmente le persone che hanno agito in nome e per conto della medesima prescindendo quindi dall'investitura formale del soggetto quale amministratore.

Per quanto riguarda le fondazioni (artt. da 14 a 35 c.c.), autorevole dottrina (Galgano, Delle persone giuridiche, Commentario del Codice Civile, Bologna, 2006; Gazzoni, Manuale di diritto privato, Napoli) ritiene che alle fondazioni in attesa di riconoscimento o comunque non riconosciute non possa attribuirsi alcuna personalità, al punto che eventuali atti svolti prima dell'intervento del riconoscimento si possono considerare giuridicamente effettuati da coloro che li hanno posti in essere, determinandosi per la fondazione una mera esistenza “di fatto”. Peraltro, le fondazioni non riconosciute non sono disciplinate dal codice civile, come lo sono invece le associazioni e i comitati, per cui se ne esclude l'esistenza in diritto, anche se parte della dottrina ha mostrato aperture sull'argomento (Rescigno, Fondazione, in Enc. Dir. XVII, Milano).

La normativa di riferimento per l'ottenimento della personalità giuridica di associazioni e fondazioni, fino all'entrata in vigore del D.Lgs. n. 117/2017 (Codice del Terzo Settore, di seguito anche CTS), era il D.P.R. 10 febbraio 2000 n. 361, che rimane in ogni caso applicabile agli enti diversi da quelli individuati nell'articolo 4 del CTS (e, si dovrebbe ritenere considerando la struttura del testo dell'art. 22 del CTS, anche a quegli Enti del Terzo Settore - di seguito, anche ETS - che intendano non avvalersi della nuova procedura la quale, benché semplificata, è prevista come “facoltà”: il comma 1 dell'art. 22 del CTS recita infatti: “Le associazioni e le fondazioni del Terzo settore possono, in deroga al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, acquistare la personalità giuridica mediante l'iscrizione nel registro unico nazionale del Terzo settore”).

Secondo l'art. 1 D.P.R. n. 361/2000, le associazioni, fondazioni o altre istituzioni di carattere privato acquistano la personalità giuridica iscrivendosi nel registro delle persone giuridiche. L'iscrizione è richiesta dal fondatore, o da coloro che sono investiti della rappresentanza dell'ente, alla prefettura, qualora l'attività statutaria dell'ente sia estesa su scala nazionale o comunque in più di una regione, oppure alla regione di appartenenza, qualora l'attività si esaurisca in una sola regione (l'art. 7 D.P.R. n. 361/2000 definisce puntualmente le attribuzioni di competenza delle regioni (nonché delle province autonome) in questo ambito).

I requisiti per l'iscrizione previsti dal D.P.R. n. 361/2000 riguardano la forma dell'atto costitutivo e dello statuto, redatti per atto pubblico, lo scopo, che deve essere possibile e lecito, e la congruità del patrimonio. La normativa nazionale non ha mai individuato con precisione l'entità del patrimonio minimo sufficiente per l'acquisizione della personalità giuridica da parte di un ente mentre le regioni, nell'ambito della propria competenza, hanno spesso definito dei limiti precisi volti anche a creare uno scenario di riferimento per quanto possibile trasparente. La Regione Lombardia, ad esempio, con Decreto della Giunta Regionale VII/7295 dell'11/12/2001 individuava il patrimonio minimo in €. 52.000, per tutti gli enti richiedenti, salvo per le organizzazioni di volontariato, per le quali era individuato un importo inferiore e pari ad €. 26.000. Le singole previsioni regionali hanno creato un panorama fortemente disomogeneo con riferimento alla consistenza minima del patrimonio, il quale, comunque ed in generale deve essere dimostrato adeguato alla realizzazione dello scopo, ai sensi dell'art. 1 commi 3 e 4 del D.P.R. n. 361/2000.

All'ente concessore della personalità giuridica deve essere inviata un'istanza allegando le copie dello statuto, della deliberazione di richiesta del riconoscimento da parte dell'organo competente (assemblea straordinaria per le associazioni, consiglio di amministrazione per le fondazioni), una relazione sull'attività che, in concreto, l'ente intende realizzare per il perseguimento degli scopi istituzionali, sottoscritta dal legale rappresentante e corredata da relativo business plan, una copia dei bilanci approvati nell'ultimo triennio (nel caso in cui l'ente abbia operato anteriormente alla richiesta di riconoscimento giuridico), corredati di relazione sull'attività svolta, nonché, come detto, una scheda riassuntiva della situazione patrimoniale e finanziaria dell'ente corredata, se rappresentata da denaro, da una dichiarazione bancaria che ne attesti l'esistenza, o se rappresentata da beni mobili o immobili, da una perizia giurata di stima.

L'ente concessore ha 120 giorni per rispondere e provvedere all'iscrizione dell'ente nel registro delle persone giuridiche. Il decorso di tale termine senza l'ottenimento dell'iscrizione implica che la stessa debba intendersi negata. Vale quindi il principio del silenzio rifiuto, tipico dei sistemi di riconoscimento di tipo concessorio. In tale sistema, l'ordine di iscrizione nel registro delle persone giuridiche consiste in un decreto del Prefetto o del Presidente della Giunta Regionale: il riconoscimento è conseguenza di un provvedimento normativo adottato specificamente dalla pubblica amministrazione.

La legge delega per la riforma del terzo settore (Legge 6 giugno 2016, n. 106) all'art. 3 si prefiggeva l'obiettivo di rivedere e semplificare il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica. Il titolo IV del Codice del Terzo Settore, che disciplina espressamente le associazioni e le fondazioni (artt. da 20 a 31), oltre ad indicare all'art. 21 le informazioni minime che statuto e atto costitutivo devono contenere, sistematizza il tema dell'acquisizione della personalità giuridica per gli ETS all'art. 22. Il comma 7 dell'art. 22, ribadendo una conseguenza strutturale dell'ottenimento della personalità giuridica, specifica che: “nelle fondazioni e nelle associazioni riconosciute come persone giuridiche, per le obbligazioni dell'ente risponde soltanto l'ente con il suo patrimonio”.

Il sistema introdotto richiama quello previsto per la costituzione delle società di capitali (di cui agli artt. 2330 e 2331 c.c.). Ad un professionista (notaio) è demandato il controllo formale della sussistenza delle condizioni previste dalla legge e dal decreto stesso per la costituzione dell'ente. Entro venti giorni dal ricevimento il notaio deve depositare l'atto costitutivo presso il competente ufficio del registro unico nazionale del Terzo settore, il quale, verificata la regolarità formale della documentazione, iscrive l'ente nel registro stesso.

Il Registro unico nazionale è una componente centrale e fondamentale del nuovo codice del Terzo settore, disciplinato dal titolo VI agli articoli da 45 a 54 e oltre a rappresentare la condizione necessaria per poter rendere operativa la procedura di ottenimento della personalità giuridica ai sensi dell'art. 22 del CTS è destinato a sostituire buona parte dei registri attualmente previsti dalle leggi speciali di settore, quali, ad esempio, i registri delle organizzazioni di volontariato e quelli delle associazioni di promozione sociale. Il registro è istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in collaborazione con le Regioni, che dovranno a loro volta istituire un “Ufficio Regionale del Registro unico nazionale del Terzo settore”.

L'evoluzione giuridica interessante il riconoscimento della personalità giuridica, secondo il modello previsto dall'art. 22, comporta un passaggio, da un punto di vista culturale, “epocale”, da un sistema di tipo concessorio, quale quello previsto dal D.P.R. n. 361/2000, a un sistema di tipo normativo, tipico delle società di capitali; l'ETS che possiede i requisiti formali e sostanziali, già positivamente verificati dal notaio in sede costitutiva, ottiene infatti la personalità giuridica in forza di legge automaticamente, senza bisogno di un provvedimento da parte della Pubblica Amministrazione.

Dal punto di vista quantitativo è il comma 4 dell'art. 22 che individua le valorizzazioni del patrimonio minimo necessarie per il riconoscimento, fissandole in:

• € 15.000 per le associazioni, ed
• € 30.000 per le fondazioni.

Nel caso di costituzioni patrimoniali costituite da beni diversi dal denaro il loro valore deve essere asseverato da una relazione giurata di stima a firma di un revisore legale iscritto nell'apposito registro.

Dal momento dell'iscrizione sulla base della procedura di cui all'art. 22 del CTS l'ente acquista personalità giuridica, con tutti i benefici ad essa collegati e, ai sensi del comma 6 del medesimo articolo, ogni modifica dello statuto e dell'atto costitutivo dovranno risultare da atto pubblico e diverranno efficaci con l'iscrizione nel registro stesso con osservanza del medesimo procedimento.

Il procedimento di iscrizione al Registro unico quale ente con personalità giuridica come esposto all'art. 22 del CTS è norma che si applica esclusivamente ad associazioni e fondazioni. Non sembrano applicarsi, stante il chiaro disposto normativo, le regole dell'art. 22 del CTS in materia di riconoscimento della personalità giuridica agli “altri enti di carattere privato diversi dalle società” (diversi dalle associazioni e fondazioni) richiamati, appunto, dall'art. 4 del medesimo codice; per questi l'eventuale ottenimento delle personalità giuridica dovrà necessariamente essere ottenuto tramite l'utilizzo delle disposizioni del D.P.R. n. 361/2000.

Il comma 3 prevede una particolare procedura da adottare nel caso in cui il notaio rogante non ritenesse sussistenti le condizioni per la costituzione dell'ente o il patrimonio minimo. In questi casi entro trenta giorni il notaio comunica la circostanza ai fondatori o agli amministratori dell'ente; questi (e ciascun associato dell'associazione) negli ulteriori trenta giorni successivi al ricevimento della comunicazione da parte del notaio possono richiedere direttamente l'iscrizione dell'ente nel registro unico. Se nel termine di sessanta giorni l'ufficio del registro non comunica ai richiedenti il motivato diniego, ovvero non chiede di integrare la documentazione o non provvede all'iscrizione, quest'ultima si intende negata. Vale ciò il meccanismo del silenzio diniego, in antitesi con la procedura, non mediata dalla volontà di ottenimento della personalità giuridica ex art. 22, che, invece, è strutturata per la generica iscrizione degli ETS nel Registro unico, ai sensi dell'art. 47 del CTS, sulla base dell'opposto principio del silenzio assenso.

L'art. 22 comma 5 del CTS istituisce una specifica disciplina per la conservazione del patrimonio minimo (anche in questo caso proponendo un modello di regolamentazione analogo a quello valido in materia di società e previsto, per le stesse, dal codice civile). Qualora il patrimonio risulti diminuito di oltre un terzo l'organo amministrativo e, in caso di inerzia, l'organo di controllo, devono convocare l'assemblea straordinaria, nelle associazioni, o deliberare, nelle fondazioni, alternativamente:

• la ricostituzione del patrimonio minimo;
• la trasformazione;
• la prosecuzione dell'attività in forma di associazione non riconosciuta;
• la fusione;
• lo scioglimento.

Il CTS non individua espressamente le conseguenze del caso in cui i soggetti obbligati non adempiano alle previsioni della norma e saranno necessari approfondimenti in merito per i quali, nel corso del tempo la giurisprudenza costruirà scenari di riferimento; tuttavia il richiamo operato dall'art. 28 del CTS stesso all'art. 2394 c.c. pare sufficientemente chiaro nell'attribuire ad amministratori, direttori, componenti dell'organo di controllo e revisore legale, una responsabilità nei confronti dei creditori per l'inosservanza degli obblighi inerenti la conservazione dell'integrità del patrimonio, rendendo particolarmente delicata la posizione dei medesimi e l'attenzione che deve da loro essere posta nel monitoraggio dell'attività dell'ente e nei risultati gestionali riassunti nei bilanci e rendiconti (comparto anch'esso interessato da una profonda sistematizzazione di obblighi previsti negli artt. 13, 14 e 15 del CTS) al fine di poter prontamente intervenire nei casi previsti dal comma 5 dell'art. 22.

Il D.Lgs. n. 117/2017, in ossequio alla legge delega n. 106/2016, ha profondamente modificato il procedimento di acquisizione della personalità giuridica, definendone meglio i presupposti e normando il contenuto minimo di statuto e atto costitutivo. L'art. 22 del Codice del Terzo Settore definisce l'entità del patrimonio minimo di associazioni e fondazioni del Terzo settore che, in deroga alla procedura prevista dal D.P.R. n. 361/2000, intendono acquisire la personalità giuridica e ne delinea la disciplina di conservazione a tutela dei terzi.

E' positivo che il legislatore abbia adottato un procedimento normativo in luogo di quello concessorio demandando la verifica dei requisiti formali e sostanziali per l'iscrizione, quale persona giuridica, al notaio secondo un percorso metodologico similare a quello già valido per le società di capitali.

Il D.Lgs. n. 117/2017 a seguito dell'art. 104 comma 3 del medesimo è in vigore dal 3 agosto 2017 (giorno successivo a quello di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 2 agosto 2017), tuttavia l'efficacia dell'art. 22 pare richiedere necessariamente l'istituzione del Registro unico nazionale del Terzo settore. Ai sensi dell'art. 53 del CTS stesso, entro un anno dalla data di entrata in vigore del codice, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali dovrà definire la procedura per l'iscrizione nel registro, individuando i documenti da presentare e le modalità di deposito tramite un apposito decreto attuativo. Successivamente, entro 180 giorni dall'entrata in vigore del decreto, Regioni e Province autonome definiranno i procedimenti per l'emanazione dei provvedimenti di iscrizione e cancellazione degli enti del terzo settore e renderanno operativo il registro entro sei mesi dalla predisposizione della struttura informatica.

Una fra le letture sistematiche dell'insieme di regole citate induce quindi a ritenere che la possibilità di utilizzo dell'art. 22 del Codice del terzo settore potrà essere pienamente operativa solo successivamente all'istituzione del Registro unico.