Decreto legislativo - 3/04/2006 - n. 152 art. 306 bis - Determinazione delle misure per il risarcimento del danno ambientale e il ripristino ambientale dei siti di interesse nazionale 1

La c.d. transazione ambientale: connotati civilistici

La transazione « ambientale » è definibile, ai sensi dell'art. 1965 c.c., come un contratto con il quale le parti (Ministro dell'ambiente e responsabili del danno ambientale) risolvono o prevengono una lite sorta o che può insorgere tra loro  attraverso «reciproche concessioni». La natura contrattuale della transazione in esame si evince, oltre che dal testo della l. 3/2009 che, riferendosi alle fasi precedenti alla stipula, la definisce come schema di contratto (art. 2, commi 1, 2 e 4), dalla sostanziale posizione di parità tra le parti, messa volutamente in risalto dal legislatore, attraverso un apposito inciso, in base al quale il Ministro dell'ambiente predispone lo schema di contratto che viene concordato con le imprese interessate (art. 2, comma 1).

Presupposto di entrambe le tipologie di transazione — quella regolata dal c.c.   e quella dell'art. 306-bis d.lgs. n. 152/2006 — è costituito dalla lite  da intendersi, quale conflitto, o meglio, contrasto tra pretese giuridiche  (come specificato al comma 2 dell'art. 1965 c.c., si tratta di una pretesa che si fonda su un interesse giuridico astrattamente tutelabile alla quale si contrappone una contestazione, con identiche caratteristiche, ma diretta a conseguire un interesse opposto); il fine della transazione è quello della composizione di una lite attuale (e non necessariamente giudiziale) o potenziale (cioè che può in futuro insorgere tra le parti) mediante il suo superamento o la sua prevenzione. La transazione, infatti, non tende ad accertare chi ha torto e chi ha ragione, ma a realizzare la composizione della lite che risponde ad un bisogno di pace, da soddisfarsi con la previsione di una nuova regola alla quale sottoporsi 

Analogamente, Consiglio di Stato ha evidenziato che l'oggetto della transazione ambientale non è rappresentato dal bene-ambiente o più in generale dall'integrità attuale dell'ambiente  di cui né lo Stato né gli Enti territoriali minori possono disporre, bensì dalla azione civile risarcitoria nascente da un fatto illecito già realizzato ovvero dall'obbligazione civile nascente da un fatto illecito collocato nel passato e per il quale la menomazione dell'integrità ambientale è già storicamente avvenuta che rientrano, invece, nella disponibilità delle parti (Cons. Stato, parere 18 maggio 2001, n. 426/2001).

I caratteri pubblici della transazione ambientale

Elemento specifico della transazione ambientale rispetto alla transazione disciplinata dal Codice civile è la natura pubblica della parte contraente che condiziona in maniera rilevante la fase di formazione del contratto per la quale si rende necessaria la predisposizione di controlli e pareri.

Nel caso in esame, parte dell'accordo è il Ministro dell'ambiente che, seppur in posizione di parità rispetto al privato considerato responsabile del danno ambientale, svolge un'attività amministrativa c.d. di diritto privato  (T.A.R. Campania n. 1590/2004, secondo cui una volta che l'ente, nell'esercizio della propria autonomia negoziale ponga in essere atti di transazione, soggetti alla normale disciplina civilistica, questi vengono sottratti ad ogni possibilità successiva di rimozione mediante provvedimenti amministrativi di autotutela, mancando il potere di incidere autoritativamente sugli effetti di un negozio privatistico) finalizzata al perseguimento di interessi pubblici   (T.A.R. Puglia n. 205372008: il procedimento di volontà contrattuale della P.A. non si svolge esclusivamente sul piano del diritto privato e ciò perché accanto ad una serie negoziale che consta di atti privatistici ve n'è una procedimentale), nel caso di specie quello della salvaguardia e della tutela del bene ambientale. Gli atti posti in essere dal Ministro dell'ambiente, nell'esercizio della propria autonomia negoziale, sono, infatti, soggetti al rigido controllo di organi tecnici ed al parere dell'Avvocatura generale dello Stato — a differenza dei corrispondenti atti di soggetti privati — nonché al limite funzionale della rispondenza dell'interesse pubblico  (Cons. Stato n. 5365/2004) ed ai principi costituzionali dell'azione amministrativa ex art. 97 Cost. Ciò comporta che alla stipulazione del contratto di transazione si possa pervenire attraverso una procedura che in parte l'accomuna a quella della evidenza pubblica, disciplinata da norme pubblicistiche, a garanzia dell'oculatezza dell'azione della Pubblica amministrazione.

L'attività di predisposizione dello schema di contratto svolta dal Ministro è, infatti, previamente «indirizzata» da competenti organi tecnici  quali l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale  e la Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali nonché sottoposta al parere dell'Avvocatura generale dello Stato.

La mancata osservanza di queste formalità comporta, in linea generale, secondo gli interpreti, l'annullamento della transazione posta in essere dalla P.A. per un difetto di legittimazione della parte contraente assimilabile ad una incapacità legale  (Cass. n. 8274/1990; Cass. n. 5983/1986).

Al privato ritenuto responsabile del danno ambientale sembra che sia attribuito, come sopra evidenziato, un ruolo fondamentale e paritario rispetto al Ministro dell'ambiente nella redazione dello schema di transazione. La procedura di formazione della volontà non appare, quindi, unilaterale, cioè devoluta esclusivamente alla P.A., ma investe anche il privato non più chiamato, come in passato, a rivestire il ruolo «marginale» destinato ad un acritico recepimento delle statuizioni della P.A.

Il privato, quindi anziché intervenire soltanto — e occorre precisare necessariamente — nel momento della sottoscrizione del contratto partecipa attivamente alla sua predisposizione, mediante una attività che costituisce, a mio avviso, ulteriore conferma della sostanziale (e non solo formale) bilateralità, o meglio della contrattualità della transazione.

Il procedimento transattivo

La transazione ambientale deve essere redatta per iscritto, a prescindere dal suo oggetto, in quanto sulla regola generale di cui all'art. 1967 c.c. prevale il principio, avente carattere di specialità, secondo il quale i contratti della P.A. richiedono la forma scritta ad substantiam.

I contratti in cui è parte la Pubblica amministrazione, infatti, secondo consolidata e costante giurisprudenza, sono negozi per i quali la forma scritta è richiesta ad substantiam  (Cass. n. 258/2005; Cass. n. 14099/20045) anche quando essa agisca iure privatorum  (Cass. n. 21138/2004: i contratti di cui sia parte una P.A. debbono rivestire la forma scritta anche quando la P.A. agisca iure privatorum, onde consentire tanto l'esatta individuazione del contenuto negoziale quanto i necessari controlli delle autorità tutorie, con conseguente inammissibilità di qualsivoglia manifestazione di volontà delle parti implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi), onde, in mancanza di tale forma, il contratto è nullo pur in presenza di fatti concludenti o di manifestazioni tacite di volontà (Cass. n. 2289/2004; Cass. n. 11687/1999).

La natura «pubblica» della accordo in esame impone, oltre alla forma scritta, richiesta a pena di nullità, il rispetto, durante lo svolgimento della procedura per l'elaborazione della transazione ambientale, dei principi generali dettati dall'art. 1, comma 1, l. n. 241/1990 sul procedimento amministrativo volti a garantire, attraverso idonee forme di pubblicità e trasparenza e meccanismi di informazione e coinvolgimento, sia la partecipazione diretta di tutti i pubblici poteri aventi titolo attraverso la convocazione di un apposita Conferenza di servizi chiamata ad avallare lo schema di contratto predisposto da Ministro e imprese interessate sia, quella indiretta delle associazioni e dei privati interessati (legittimati alla presentazione di commenti), chiamati ad esercitare un controllo democratico sullo svolgimento della attività amministrativa e sulla conformità della stessa agli interessi sociali ed ai principi costituzionali. Per garantire la trasparenza e la partecipazione al procedimento, lo schema di contratto, infatti, oltre ad essere comunicato alle regioni, agli enti locali, viene reso noto, mediante idonee forme di pubblicità, nei limiti delle risorse di bilancio disponibili per lo scopo, alle associazioni ed ai privati interessati.

Gli effetti della transazione ambientale

Gli effetti della transazione ambientale sono dettagliatamente definiti dal legislatore, lasciando ben pochi margini all'interprete.

La stipula del contratto di transazione, così come autorizzato dal Consiglio dei Ministri, determina l'abbandono del contenzioso pendente, precludendo ogni ulteriore azione avente ad oggetto il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino ovvero il risarcimento del danno ambientale nonché di altre eventuali pretese azionabili dallo Stato e dagli altri enti pubblici territoriali per i fatti oggetto della transazione.

La transazione ambientale è quindi di tipo generale in quanto conclusa generalmente sopra tutti gli affari che potessero esservi tra le parti (art. 1975 c.c., comma 1) relativamente ai fatti oggetto della transazione.

Inoltre deve escludersi il carattere novativo della transazione che è, infatti, complementare rispetto al fatto causativo del rapporto originario ed è fonte concorrente di diritti e di obblighi.

A tal proposito la giurisprudenza ha precisato che «nell'ipotesi in cui un rapporto venga fatto oggetto di una transazione e questa non abbia carattere novativo, la mancata estinzione del rapporto originario significa non già che la posizione delle parti sia regolata contemporaneamente dall'accordo originario e da quello transattivo, bensì soltanto che l'eventuale venir meno di quest'ultimo fa rivivere l'accordo originario (Cass. n. 1690/2006).

Tale caratteristica dell'accordo transattivo è evidente, nei casi di inadempimento, anche parziale, che determina, oltre la possibilità da parte del Ministero dell'ambiente di dichiarare risolto il contratto previa diffida ad adempiere nel termine di trenta giorni, l'automatica reviviscenza delle obbligazioni precedenti alla stipula dell'accordo. In tale ipotesi, le somme già eventualmente versate dai privati, in adempimento dell'accordo transattivo, sono trattenute dal Ministero dell'ambiente a titolo di acconto dei maggiori importi definitivamente dovuti.