Legge - 25/02/1992 - n. 210 art. 2

L'indennizzo da vaccinazione obbligatoria

La l. n. 210/1992 è stata introdotta in conseguenza della pronuncia con cui il giudice delle leggi ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della l. n. 51/1966, concernente l'obbligatorietà della vaccinazione antipoliomelitica per i bambini entro il primo anno di età, nella parte in cui non prevedeva, a carico dello Stato, un'equa indennità in caso di danno derivante — al di fuori dell'ipotesi di cui all'art. 2043 c.c. — da contagio o da altra apprezzabile malattia casualmente dipendente dalla vaccinazione obbligatoria antipoliomelitica (Corte cost. n. 307/1990).

Con tale pronuncia la Consulta, dopo aver premesso che «la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l'art. 32 Cost. se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale», ha chiarito che «un trattamento sanitario può essere imposto solo nella previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili».

Ove il soggetto sottoposto a trattamento obbligatorio subisca un danno ulteriore alla salute, distinto da quello connaturato alla somministrazione del trattamento, occorre procedere ad un bilanciamento fra i valori in gioco, in funzione dello «stesso spirito di solidarietà (da ritenere ovviamente reciproca) fra individuo e collettività che sta alla base dell'imposizione del trattamento sanitario» (Corte cost. n. 307/1990), apprestando un equo ristoro del danno a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio.

È stata così emanata la citata l. 25 febbraio 1992 n. 210, poi modificata dalla l. 25 luglio 1997, n. 238, volta a creare un sistema di sicurezza sociale in vista della tutela di coloro che, in dipendenza della somministrazione del vaccino, abbiano subito danni.

In materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, il riconoscimento dell'assegno una tantum in favore dei superstiti, anche a seguito della modifica apportata all'art. 2, comma 3, l. n. 210/1992 ad opera dell'art. 1, comma 3, l. n. 238/1997, presuppone la sussistenza del requisito - pur non riportato nella disposizione modificatrice - della "vivenza a carico" della vittima, giacché il diritto al ristoro poggia su una concezione dì famiglia intesa quale comunità di reciproco sostentamento, i cui appartenenti, nell'ordine stabilito dalla legge, risultano quali aventi diritto non tanto per il vincolo successorio con la vittima, quanto piuttosto per una condivisione determinata proprio dallo speciale vincolo di convivenza, che rappresenta il cardine della legislazione e senza il quale la giustificazione stessa della misura assistenziale verrebbe a mancare (Cass . sez. lav., n. 26842/2020).

Sul piano processuale, le controversie relative alle prestazioni erogate nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale, nella sussistenza di un rapporto obbligatorio tra cittadini e amministrazione, sono devolute alla competenza del giudice ordinario (Cass. S.U., n. 10418/2006), con la precisazione che le controversie aventi ad oggetto la spettanza di cui alla l. n. 210/1992 rientrano in quelle previste dall'art. 442 c.p.c., trovando applicazione il foro speciale della residenza dell'attore secondo quanto previsto dall'art. 444 c.p.c. (Cass. n. 13923/2000).

Prova e misura dell'indennizzo

L'attore deve provare nei giudizi tendenti al riconoscimento dell'indennizzo il nesso causale tra la somministrazione del vaccino e la patologia (Locatelli, 1893).

L'indennizzo previsto dalla legge in esame ha carattere pecuniario è determinato attraverso il riferimento alla l. 29 aprile 1976, n. 177 in materia di «collegamento delle pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni» e di «miglioramento del trattamento di quiescenza del personale statale e degli iscritti alle casse pensioni degli istituti di previdenza»: l'indennizzo dunque per un verso non è commisurato all'intero pregiudizio, per altro verso è dovuto anche in assenza dei presupposti che sono richiesti per l'esercizio dell'azione aquiliana ai sensi dell'art. 2043 c.c. (Bertoncini, 339.

Considerato il carattere meramente indennitario del beneficio, l'accesso ad esso non preclude l'azione risarcitoria ai sensi del citato art. 2043 c.c. (v. Corte cost. n. 307/1990; Corte cost. n. 118/1996; Corte cost. n. 27/1998; Corte cost. n. 423/2000; Cass. n. 13923/2000).

Ed anzi, ponendo l'accento sulle diverse funzioni che caratterizzano l'indennizzo previsto dalla l. n. 210/1992 e il risarcimento del danno aquiliano, è stata ammessa la possibilità di cumulare indennizzo con risarcimento, giacché il primo sarebbe privo di ogni finalità reintegrativa (Facci, 1133; in senso critico Locatelli, 1893).

È stato al riguardo altresì osservato che in materia di danni da vaccinazioni obbligatorie, l'art. 3 l. n. 229/2005, nel prevedere un ulteriore indennizzo in favore ai soggetti che già usufruiscono dei benefici di cui alla l. n. 210/1992, ne subordina la corresponsione alla rinuncia, con atto formale, alla prosecuzione di ogni contenzioso giudiziale proposto ai sensi della medesima legge, ivi inclusi i giudizi concernenti il riconoscimento del diritto alla rivalutazione dell'indennità integrativa speciale, in qualsiasi stato e grado del procedimento si trovino, ivi compresa la fase esecutiva, con esclusione dei soli giudizi che concernono le ulteriori pretese risarcitorie avanzate dagli interessati per atto illecito, di cui all'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 1l. n. 229/2005 (Cass. n. 8059/2014).

In materia, gli artt. 1 e 4 della l. n. 229 del 2005 attribuiscono ai «soggetti danneggiati», rispettivamente, un ulteriore indennizzo aggiuntivo rispetto a quello già riconosciuto dalla l. n. 210/1992, nonché un assegno una tantum per il periodo compreso nel periodo tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo, sicché entrambi operano retroattivamente attesa, quanto all'assegno, la chiara ratio della disposizione e, quanto all'ulteriore indennizzo, il suo carattere incrementale rispetto a quello di cui il soggetto è già titolare, concorrendo con questo con la medesima decorrenza (Cass. n. 16842/2016).

Inoltre l'indennizzo in favore dei superstiti, regolato dall'art. 2, comma 3, l. n. 210/1992 è prestazione distinta e diversa dall'assegno una tantum regolato dal comma 2 della norma medesima. L'assegno in favore dei superstiti, infatti, risulta qualificato dall'evento del decesso per effetto di vaccinazioni obbligatorie o delle altre patologie previste dalla legge stessa, è quantificato in misura autonoma dall'omologo assegno introdotto per i soggetti sottoposti a vaccinazione obbligatoria e riguarda il complesso dalle malattie prese in considerazione dalla l. n. 210/1992 e non solo i trattamenti obbligatori di vaccinazione. Ne deriva che, trattandosi di indennizzo specifico, necessita di un'apposita domanda con allegata la documentazione comprovante il nesso di causalità tra le patologie contratte a casa delle trasfusioni e il decesso del de cuius (Cass. n. 25559/2015).

In ipotesi di ritardata corresponsione dell'indennizzo a favore dei soggetti danneggiati a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati, previsto dall'art. 1 l. n. 210/1992, non è configurabile il risarcimento di un danno non patrimoniale, essendo il valore inerente la persona già tutelato mediante l'erogazione dello stesso indennizzo, nonché dei relativi accessori (Cass. n. 7912/2015; Cass. n. 26883/2008).

Legittimazione passiva

In una controversia avente ad oggetto una prestazione di assistenza sociale, è legittimato passivo il soggetto che, in forza della disciplina (sostanziale) di tale prestazione, è tenuto a riconoscerla, ossia è il soggetto coinvolto nel lato passivo del rapporto obbligatorio che sorge al verificarsi di certi presupposti di spettanza del beneficio; pertanto, come il Ministero della Salute decide in sede amministrativa, pronunciandosi sul ricorso di chi chiede l'indennizzo per aver contratto una patologia a seguito di vaccinazioni obbligatorie, analogamente, l'azione giudiziaria con cui il danneggiato rivendica l'indennizzo deve essere proposta nei suoi confronti (Cass. n. 3545/2016; Cass. n. 29311/2011; Cass. S.U., n. 12538/2011).

Nondimeno, nelle cause promosse dai soggetti che abbiano riportato danni irreversibili a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati, onde ottenere il pagamento degli interessi maturati per la tardiva corresponsione dell'indennizzo, sussiste la legittimazione passiva della regione o ve quest'ultima abbia provveduto al pagamento dell'indennizzo in linea capitale (Cass. n. 6336/2014).

Decorrenza del termine per la presentazione della domanda amministrativa

Si è affermato nella giurisprudenza di merito che, ai fini della decorrenza del termine − triennale nel caso di vaccinazioni e decennale nelle ipotesi di infezioni da Hiv − previsto per la presentazione della domanda amministrativa, non rilevi il momento in cui il soggetto abbia avuto conoscenza dell'infezione, bensì quello in cui abbia avuto contezza «del fatto che la malattia da cui è affetto non ha origini naturali ma è frutto dell'azione lesiva subita per fatto colposo (o doloso) altrui, in altre parole deve avere raggiunto la consapevolezza del nesso di causalità tra la vaccinazione mediante somministrazione di gammaglobuline antitetaniche e l'epatite insorta» (App. Campobasso 12 giugno 2006, in Resp. civ. e prev., 2007, 339, con nota di Bertoncini, Indennizzo per danni da vaccinazioni obbligatorie e possibile estensione della fattispecie alle non obbligatorie). Ciò traendo argomento dalla previsione dell'art. 3, comma 1, l. n. 210/1992, secondo cui il termine decorre «dal momento in cui, sulla base della documentazione di cui ai commi 2 e 3, l'avente diritto risulti aver avuto conoscenza del danno».

Tale ricostruzione appare accolta anche dalla SC, come si desume dall'affermazione del principio secondo cui, con riferimento agli eventi lesivi verificatisi prima dell'entrata in vigore della l. n. 210/1992, il termine di decadenza triennale per la richiesta dell'indennizzo spettante per i danni conseguenti a vaccinazioni decorre dal giorno di entrata in vigore della citata legge solo se in quella data il soggetto menomato avesse già avuto conoscenza del danno, ivi compresa la sua eziologia (Cass. n. 7304/2011).

Quanto agli aspetti di diritto transitorio è stato affermato che il termine triennale di decadenza per il conseguimento della prestazione indennitaria per epatite postrasfusionale contratta in epoca antecedente all'entrata in vigore della l. n. 238/1997 — che ha esteso il termine decadenziale già previsto per i soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie — decorre dal 28 luglio 1997, data di entrata in vigore della nuova disciplina, dovendosi ritenere, in conformità ai principi generali dell'ordinamento in materia di termini, che, ove una modifica normativa introduca un termine di decadenza prima non previsto, la nuova disciplina si applichi anche ai diritti sorti anteriormente, ma con decorrenza dall'entrata in vigore della modifica legislativa (Cass. n. 7392/2014).

Vaccinazioni, non obbligatorie, ma programmate ed incentivate dall'autorità

L'indennizzo previsto dall'art. 1, comma 1, l. 25 febbraio 1992 n. 210 spetta, secondo un indirizzo, anche a coloro che abbiano subito un danno alla salute in conseguenza di una vaccinazione non obbligatoria, ma programmata ed incentivata, ricorrente in tutti quei casi in cui le strutture sanitarie operino in maniera tale da rendere la vaccinazione stessa pressoché ineludibile (App. Campobasso 12 giugno 2006, in Resp. civ. e prev., 2007, 339, cit.). È stato così affermato che il danno conseguente a vaccinazione antitetanica, praticata in assenza dei presupposti per la sua obbligatorietà, sia indennizzabile ai sensi dell'art. 1, comma 1, l. n. 210/1992.

Indipendentemente dall'esattezza della soluzione il quadro normativo all'epoca vigente, vale rammentare che la soluzione trova oggi conforto nel riconoscimento del diritto all'indennizzo per i danni cagionati dalla vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia (Corte cost. n. 107/2012), considerata come vaccinazione non obbligatoria e tuttavia incentivata dalle pubbliche autorità.