La riforma della magistratura onoraria

La L. 28 aprile 2016, n. 57 ha delegato il Governo ad emanare una riforma organica della magistratura onoraria, dettandone i criteri direttivi.

Il D.Lgs. 13 luglio 2017, n. 116 ha realizzato la delega.

La riforma ha concentrato in due sole figure, denominate rispettivamente giudice onorario di pace e vice procuratore onorario, le preesistenti molteplici funzioni onorarie, e precisamente:

• il giudice di pace, istituito con L. 21 novembre 1991 n. 374, in sostituzione del giudice conciliatore, già previsto e disciplinato dagli artt. 20-29 dell'ordinamento giudiziario R.D. 30 gennaio 1941 n. 12, di antica ascendenza preunitaria ed europea;
• il giudice ordinario aggregato, istituito in numero di mille con L. 22 luglio 1997 n. 276 al fine di smaltire l'arretrato, applicati ad apposita sezione stralcio dei Tribunali, per la durata di cinque anni rinnovabili per un solo anno, con l'ottimistica previsione di una cessazione anticipata in caso di raggiungimento dell'obbiettivo di smaltimento;
• il giudice onorario di tribunale-GOT, istituito con D.Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51 (art. 8, inserito come art. 43-bis nell'ordinamento giudiziario), con competenza civile e penale quale componente organico e stabile del tribunale;
• i giudici ausiliari introdotti dagli artt. 62-72 D.L. 21 giugno 2013 n. 69, convertito in L. 9 agosto 2013 n. 98, nel numero massimo di 400, al fine di smaltire i procedimenti civili, compresi quelli in materia di lavoro e previdenza, per la durata di cinque anni prorogabili per altri cinque;
• il vice procuratore onorario, istituito con lo stesso D.Lgs. n. 51/1998.

Il giudice onorario di pace è definito come il magistrato onorario addetto all'ufficio del giudice di pace; il vice procuratore onorario come il magistrato onorario addetto all'ufficio di collaborazione del Procuratore della Repubblica.

Per tutti costoro è richiesta, tra gli altri requisiti, la laurea in giurisprudenza.

Benché la legge delega ed il Decreto delegato siano intitolati “riforma organica della magistratura onoraria”, rimangono fuori dalla riforma alcune categorie di giudici onorari con particolari requisiti accademici e professionali, necessari per le diverse funzioni cui sono addetti, e soggetti a diversa disciplina, come:

• gli esperti delle sezioni specializzate agrarie, scelti tra gli iscritti negli albi professionali dei dottori in scienze agrarie, periti agrari, geometri e agrotecnici (L. 2 marzo 1963 n. 320, confermata dall'art. 11 D.Lgs. 1 settembre 2011 n. 150, sulla semplificazione dei riti processuali);
• i componenti privati dei Tribunali per i minorenni o giudici onorari minorili, scelti tra i benemeriti dell'assistenza sociale cultori di biologia, psichiatria, antropologia criminale, pedagogia, psicologia e psicologia (artt. 2 e 5 R.D. 20 luglio 1934 n. 1404; art. 4 L. 27 dicembre 1956 n. 1441);
• gli esperti del tribunale di sorveglianza, scelti tra gli esperti in psicologia, servizio sociale, pedagogia, psichiatria e criminologia clinica (artt. 70 e 80 L. 26 luglio 1975 n. 354).

Prova ne è che l'art. 33 D.Lgs. n. 116/2017, dedicato alle abrogazioni, non menziona nessuna delle norme specifiche rilevanti citate.

I giudici onorari di pace, dopo una procedura selettiva diretta dal Consiglio superiore della magistratura, ricevono l'incarico con Decreto del Ministro della giustizia, per la durata di quattro anni, rinnovabili una sola volta, per un periodo complessivo di otto anni, anche non consecutivi, e comunque cessano al compimento del 65° anno di età (art. 18); non possono svolgere le proprie funzioni per più di due giorni alla settimana.

Dopo la nomina, svolgono un tirocinio di sei mesi presso la Scuola superiore della magistratura e gli uffici giudiziari, durante i quali non ricevono alcuna indennità; quindi sono assegnati per i primi due anni dal conferimento dell'incarico all'ufficio per il processo, istituito dall'art. 16 del D.L. 18 ottobre 2012 n. 179, convertito con modificazioni dalla L. 27 dicembre 2012 n. 221, denominazione di una struttura organizzativa con l'impiego di personale di cancelleria, laureati che svolgono il tirocinio formativo, a norma dell'art. 73 D.L. 21 giugno 2013 n.d, conv. in L. 9 agosto 2013 n. 98; giudici ausiliari previsti dagli artt. 62-72 del D.L. 21 giugno 2013 n. 69.

Per il periodo successivo, possono essere addetti alla trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale, quando ricorrano speciali esigenze di carico analiticamente indicate nell'art. 11 del Decreto.

I vice procuratori onorari sono inseriti nell' ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica, dove svolgono le seguenti attività:

• coadiuvano il magistrato professionale e, sotto la sua direzione e il suo coordinamento, compiono tutti gli atti preparatori utili per l'esercizio della funzione giudiziaria da parte di quest'ultimo, provvedendo allo studio dei fascicoli, all'approfondimento giurisprudenziale e dottrinale ed alla predisposizione delle minute dei provvedimenti;
• svolgono le funzioni di pubblico ministero, su delega del procuratore della Repubblica, nell'udienza dibattimentale, nei procedimenti in camera di consiglio, nei procedimenti di esecuzione, e nei giudizi penali davanti al giudice onorario di pace.

La riforma è stata accolta da una forte opposizione dalle diverse sigle sindacali delle categorie interessate, perché riduce i tempi delle prestazioni ed i relativi compensi, nonché la durata dell'incarico; e forse induce anche una certa perdita dell'autonomia organizzativa ed identitaria (il coordinamento dell'ufficio, prima demandato al giudice di pace anziano, che riceveva per tale attività un'apposita indennità, ora è rimesso al presidente del Tribunale in quale, avvalendosi anche dell'ausilio di uno o più giudici professionali, coordina l'ufficio del giudice di pace, distribuisce il lavoro, vigila sull'attività dei giudici (art. 8 D.Lgs. n. 116/2017), probabilmente quale effetto di un inserimento più organico nella funzione giurisdizionale.

Anche per questo motivo essa prevede un regime transitorio per coloro che già svolgono funzioni onorarie al momento dell'entrata in vigore della riforma: costoro possono essere confermati per tre quadrienni, oltre quello in corso, fino al 68° anno di età; conservano il medesimo trattamento economico per il quadriennio in corso; dal primo quadriennio successivo si applica il nuovo regime, ma l'indennità è elevata da 16.140 Euro a 24.210, ed i giorni lavorativi settimanali da due a tre (art. 31).

La denominazione di giudice onorario qualifica la figura professionale. Egli viene considerato come un lavoratore autonomo. La legge prevede in suo favore, fin dalle origini, una indennità, non una retribuzione in senso giuslavoristico.

Mentre le leggi precedenti prevedevano un sistema a cottimo (la legge istitutiva n. 374/1991 fissava una somma fissa per ogni giorno di udienza, per un massimo di dieci giorni al mese, più una somma per ogni sentenza e per ogni verbale di conciliazione; la L. n. 69/2013 euro 200 per ogni provvedimento che definisce il processo, etc. ), la legge attuale prevede una parte fissa ed una parte variabile di risultato così determinate: una indennità annuale lorda in misura fissa, pari ad euro 16.140, comprensiva degli oneri previdenziali ed assistenziali; questa è corrisposta nella misura dell'80% per i giudici onorari e i vice procuratori onorari inseriti rispettivamente nell'ufficio del processo e nell'ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica. Alla retribuzione fissa è aggiunta una indennità di risultato in misura non inferiore al 15% e non superiore al 30% dell'indennità fissa, in relazione al livello di conseguimento degli obiettivi assegnati rispettivamente dal Presidente del Tribunale e dal Procuratore della Repubblica, da raggiungere nell'anno solare.

Tali indennità non sono più ricondotte fra i redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente, bensì nell'ambito dei redditi di lavoro autonomo (art. 26 D.Lgs. n. 116/2017, che ha modificato in tal senso il T.U. delle imposte sui redditi D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, trasferendo le indennità per i giudici di pace dall'art. 50 (aggiornato) relativo ai redditi assimilati al lavoro dipendente, all'art. 53 (aggiornato), relativi ai redditi da lavoro autonomo, inserendovi alla lettera f-bis le indennità corrisposte ai giudici onorari di pace ed ai vice procuratori onorari.

Da queste somme devono essere detratti i contributi previdenziali ed i premi assicurativi INAIL.

Le varie figure di giudici onorari che si sono accumulate nel tempo non godevano di alcuna tutela previdenziale, o per silenzio della relativa legge o per espressa esclusione (in tali termini ad es. l'art. 72 L. n. 69/2013, sullo stato giuridico dei giudici ausiliari).

La legge delega ha espressamente previsto (art. 13 lettera l) un regime previdenziale ed assistenziale compatibile con la natura onoraria dell'incarico, senza oneri per la finanza pubblica, prevedendo che i relativi contributi siano detratti dall' indennità.

Il Decreto legislativo disciplina gli aspetti previdenziali all'art. 25.

Il nuovo regime previdenziale si applica dal 15 agosto 2017, data di entrata in vigore dal D.Lgs. n. 116/2017, per quelli già in servizio alla medesima data, nonché a quelli immessi in servizio successivamente (art. 32 D.Lgs. n. 116/2017).

Preliminarmente precisa che la malattia, infortunio e gravidanza non comportano la dispensa dall'incarico, la cui esecuzione rimane sospesa, senza però diritto all'indennità. Per la gravidanza il periodo di sospensione è quello storico risalente alla L. 30 dicembre 1971, n. 1204 (art. 4) sulla tutela delle lavoratrici madri, ripreso ed articolato dall'art. 16 D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151 (Testo Unico delle disposizioni relative in materia di tutela a sostegno della maternità e della paternità), e cioé due mesi precedenti la data presunta del parto e tre mesi dopo il parto o, alternativamente, a partire dal mese precedente la data presunta del parto e nei quattro mesi successivi al parto stesso.

Per le varie prestazioni previdenziali di competenza dell'INPS i giudici onorari di pace ed i viceprocuratori onorari sono iscritti alla gestione separata prevista per i lavoratori autonomi dall'art. 2, comma 26, della L. 8 agosto 1995, n. 335.

Essi hanno pertanto diritto alle seguenti prestazioni: pensione di vecchiaia; assegno ordinario di invalidità e pensione di inabilità; le prestazioni ai superstiti nella triplice forma di pensione di reversibilità, pensione indiretta o indennità una tantum; il supplemento di altra pensione; il supplemento sulla propria pensione; l'indennità di maternità; assegni per il nucleo familiare; indennità di malattia o per degenza ospedaliera.

I contributi sono calcolati, nella misura percentuale man mano elevata nel tempo, sulla indennità lorda.

Nella nozione di previdenza e assistenza sociale è compresa anche la tutela degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali.

Essa è disciplinata dall'art. 25 D.Lgs. n. 116/2017, con inserimento dei giudici onorari nel sistema dell'assicurazione obbligatoria secondo il regime del T.U. n. 1124/1965, sicché i giudici onorari vengono a costituire una ulteriore categoria nell'elenco delle persone tutelate contenuto nell'art. 4 T.U. citato.

Ad essi si applica lo stesso regime dei giudici professionali, quanto a regole, principii e prestazioni. Vi è la sola differenza nel sistema di finanziamento e gestione: mentre per i giudici professionali, essendo dipendenti pubblici, il finanziamento avviene col sistema della gestione per conto, e cioè l'amministrazione della giustizia rimborsa a piè di lista all'INAIL le spese sostenute per le prestazioni, ai giudici onorari si applica integralmente il criterio attuariale che informa questo tipo di assicurazione sociale, per cui il finanziamento avviene mediante il pagamento di premi commisurati al rischio corrispondente all'attività svolta, come prevede l'art. 41 del T.U., richiamato pour cause dall'art. 25 D.Lgs. 116.

La applicazione della gestione ordinaria comporta il riconoscimento ai giudici di pace onorari ed ai vicepretori onorari della totalità delle prestazioni economiche che l'INAIL eroga per legge alle persone tutelate, ivi compresa l'indennità giornaliera per inabilità temporanea assoluta, nonché, ovviamente, la tutela degli infortuni in itinere.

Il premio viene calcolato su una base mensile costituita non dalla indennità percepita, bensì dalla retribuzione di ragguaglio.

Com'è noto, la base imponibile per il calcolo sia dei contributi sia delle prestazioni è costituita in generale dalla retribuzione effettiva (art. 29-30 T.U. n. 1124). Tuttavia, in alcuni casi, se ne può discostare: in situazioni nelle quali risulti quanto mai difficoltoso ricercare la retribuzione reale, il Ministro del Lavoro può stabilire, su richiesta delle organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative o d'ufficio, e comunque sentite le stesse, tabelle di retribuzioni medie o convenzionali; in altri casi, infine, nei quali il ricorso alla retribuzione effettiva comporterebbe effetti distorsivi, si ricorre alla retribuzione di ragguaglio, che costituisce un'ipotesi particolare di retribuzione convenzionale: è convenzionale perché stabilita in maniera difforme dalla retribuzione effettiva; particolare perché è determinata direttamente dalla legge con riferimento ad altri parametri. Tipico il caso dell'apprendista o del minore di anni 18, per il quale parametrare la eventuale rendita sulla retribuzione iniziale del momento dell'infortunio non costituirebbe un indennizzo equo per far fronte all'intera vita dell'interessato.

La retribuzione di ragguaglio è pari al minimale di legge per la liquidazione delle rendite, a norma dell'art. 116, terzo comma, del T.U. n. 1124. In soldoni, dal 1° luglio 2016, è pari a euro 1349,60 mensili (INAIL, Circolare 18 aprile 2017, n. 17), e cioè ad un valore ben più alto del compenso per i giudici onorari di pace. Su questa base imponibile si applicherà il tasso di premio stabilito dall'INAIL, che ha individuato la voce di tariffa 0722 della Gestione altre attività, pari ad un tasso del 5x1000, relativa al personale che per lo svolgimento delle proprie mansioni fa uso diretto di videoterminali e macchine da ufficio (INAIL, Circolare 8 novembre 2017, n. 50).

La protezione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari risulta quindi ben più corposa di quella resa obbligatoria di recente, con l'art. 12, comma 2, L. n. 247/2012 per gli avvocati, con la forma originaria dell'obbligo a contrarre una polizza privata; il rischio coperto sono tutti gli infortuni che possano colpire sul lavoro, sia nello studio, sia fuori dei locali, nell'espletamento della funzione, gli avvocati, i loro collaboratori, praticanti e dipendenti per i quali non sia operante la copertura assicurativa obbligatoria INAIL.

L'avvocato, l'associazione o la società tra professionisti deve stipulare apposita polizza di copertura, autonomamente o per il tramite di convenzioni sottoscritte dal Consiglio nazionale forense, da ordini territoriali, associazioni ed enti provenienti previdenziali forensi.

I capitali assicurati sono stabiliti dal decreto ministeriale in € 100.000 per il caso di morte ed invalidità permanente; € 50 come diaria giornaliera da inabilità temporanea.

Come si vede, si tratta di valori largamente inferiori agli indennizzi INAIL.

Nella copertura non sono comprese le malattie professionali.

La mancata sottoscrizione della polizza costituisce illecito disciplinare.

Questa riforma è entrata in vigore l'11 novembre scorso (DD.MM. 22 settembre 2016 e 10 ottobre 2017).