La notifica di un atto impositivo tributario mediante servizio di posta privata è inesistente?

In tema di contenzioso tributario, la notifica a mezzo posta dell'atto impositivo effettuata mediante un servizio gestito da un licenziatario privato deve ritenersi inesistente, e come tale non suscettibile di sanatoria, atteso che l'art. 4, comma 1lett. a), del d.lgs. n. 261/1999, pur liberalizzando i servizi postali, ha stabilito che per esigenze di ordine pubblico sono comunque affidate in via esclusiva alle Poste Italiane s.p.a. le notificazioni a mezzo posta degli atti giudiziari di cui alla l. n. 890/1982, tra cui vanno annoverate quelle relative agli atti tributari sostanziali e processuali.

Nessuna immediata incidenza su tale regime può farsi derivare dall'entrata in vigore della l. n. 124/2017, il cui effetto abrogativo (pur se fissato a far tempo dal 10 settembre 2017) dell'art. 4 d.lgs. citato potrà perfezionarsi solo nel momento in cui, previa emissione da parte dell'AGCOM dei provvedimenti in merito ai relativi presupposti, saranno rilasciate le licenze individuali.

Il contribuente A. proponeva, innanzi al giudice tributario di prima istanza, ricorso avverso avviso di accertamento in materia di I.C.I., emesso nei suoi confronti dal Comune di ZZZ.

Rimasto soccombente, A. proponeva impugnazione innanzi alla Commissione Tributaria Regionale (CTR) territorialmente competente, la quale confermava la sentenza gravata.

Avverso la decisione della CTR, A. proponeva ricorso per cassazione, per ottenerne l'annullamento, lamentando, fra l'altro, l'omesso esame di un fatto decisivo che era stato oggetto di discussione tra le parti, ex art. 360, comma 1 n. 5, c.p.c., relativo alla censura sollevata in appello sulla modalità di notifica dell'atto impositivo, eseguita mediante posta privata.

La questione giuridica sottoposta alla Corte Suprema di cassazione che interessa in questa sede è stata quella di stabilire se la notifica di un atto impositivo tributario eseguita mediante servizio di posta privata fosse da ritenere valida e produttiva di effetti.

La Corte Suprema ha statuito che la notifica dell'atto impositivo in questione deve ritenersi inesistente.

In premessa, la Corte ha richiamato il proprio consolidato orientamento in materia, secondo cui, in tema di contenzioso tributario, la notifica a mezzo posta degli atti tributari sostanziali e processuali effettuata mediante un servizio gestito da un licenziatario privato deve ritenersi inesistente, e come tale non suscettibile di sanatoria, atteso che l'art. 4, comma 1 lett. a), del d.lgs. n. 261/1999, che ha liberalizzato i servizi postali, ha stabilito che, per esigenze di ordine pubblico, sono comunque affidate in via esclusiva a Poste Italiane s.p.a. le notificazioni a mezzo posta degli atti giudiziari di cui alla l. n. 890/1982, tra cui vanno, appunto, annoverate quelle degli atti tributari sostanziali e processuali.

In secondo luogo, la Corte si è posta il problema dell'incidenza su tale orientamento, e, conseguentemente, sulla propria decisione, dell'entrata in vigore della legge 4 agosto 2017, n. 124, (legge annuale per il mercato e la concorrenza).

Tale fonte normativa ha disposto (art. 1, comma 57, l. n. 124/2017), l'abrogazione dell'art. 4 d.lgs. n. 261/1999 con decorrenza dal 10 settembre 2017, con la conseguente soppressione dell'attribuzione in esclusiva a Poste Italiane s.p.a., quale fornitore del servizio postale universale, dei servizi inerenti le notificazioni e le comunicazioni di atti giudiziari ai sensi della l. n. 890/1982.

La Corte ha, al riguardo, annotato, in primo luogo, che, dovendosi escludere che alla suddetta disposizione possa attribuirsi natura interpretativa, tale abrogazione ha effetto unicamente per il futuro (nessun effetto retroattivo, giusta il principio generale sancito dall'art. 11, comma 1, delle disposizioni sulla legge in generale), vale a dire per notifiche e comunicazioni eseguite successivamente al 9 settembre 2017 e non anche per quelle, categoria in cui rientra il caso di specie, effettuate in data pregressa.

La Corte ha, in secondo luogo, annotato che la suddetta disposizione (art. 1, comma 57, l. n. 124/2017) non è semplicemente abrogativa, ma ha un contenuto più ampio e deve, altresì, essere letta unitamente al successivo comma 58.

In sostanza, la Corte ha affermato che, giusta il combinato disposto dei commi 57 e 58 dell'art. 1 della più volte citata l. n. 124/2017, l'abrogazione dell'art. 4 d.lgs. n. 261/1999 diverrà effettiva soltanto dal momento in cui verranno rilasciate le licenze individuali per la fornitura del servizio, il che potrà avvenire soltanto dopo che l'AGCOM (nella sua qualità di autorità nazionale di regolamentazione del servizio postale) avrà determinato gli occorrenti requisiti.

Ciò posto, la Corte ha ritenuto che sino a tale momento «debba trovare ancora conferma l'orientamento sinora espresso in materia dalla giurisprudenza di questa Corte innanzi citato» (id est: inesistenza delle notificazioni e comunicazioni di atti giudiziari eseguite mediante servizi di posta privati); dovrà, in altri termini, ritenersi ancora operativa la riserva dell'attribuzione in esclusiva a Poste Italiane s.p.a. dei servizi inerenti le notificazioni e le comunicazioni di atti giudiziari ai sensi della l. n. 890/1982.

i) L'art. 4 del d.lgs. 22 luglio 1999, n. 261, come novellato dal d.lgs. 31 marzo 2011, n. 58 (mediante tale d.lgs. venivano esclusi dal novero degli atti «riservati» al fornitore del servizi universale - Poste Italiane s.p.a. - gli invii raccomandati attinenti a procedure amministrative, id est «procedure riguardanti l'attività della pubblica amministrazione») dispone(va) che, «per esigenze di ordine pubblico», dovessero essere affidati in via esclusiva al fornitore del servizio universale: a) i servizi inerenti le notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari di cui alla l. 20 novembre 1982, n. 890, e successive modificazioni; b) i servizi inerenti le notificazioni a mezzo posta di cui all'art. 201 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada).

Sul presupposto che, in tema di notifiche a mezzo posta, il d.lgs. n. 261/1999, pur liberalizzando i servizi postali in attuazione della direttiva 97/67/CE, aveva mantenuto la riserva in via esclusiva, «per esigenze di ordine pubblico», al fornitore del servizio universale (Poste Italiane s.p.a., già Ente Poste), degli invii raccomandati attinenti le procedure giudiziarie. La Corte Suprema di cassazione, includendo in tale categoria anche gli atti tributari, sostanziali e processuali, ha costantemente affermato che, in tali procedure, la consegna e la spedizione mediante raccomandata, affidata ad un servizio di posta privata, dovevano ritenersi non assistite dalla funzione probatoria che l'art. 1 del d.lgs. citato ricollega(va) alla nozione di «invii raccomandati» e dovevano, pertanto, considerarsi inesistenti.

In altri termini, a parere della Corte Suprema, la spedizione delle raccomandate nei suddetti casi doveva avvenire fruendo del cd. servizio postale universale fornito da Poste Italiane s.p.a. su tutto il territorio nazionale, conseguendone nullità (insuscettibile di sanatoria) nel caso in cui l'adempimento fosse stato affidato ad un'agenzia privata di recapito(Cass. civ., sez. VI, ord. 30 settembre 2016, n. 19467; Cass. civ., sez. VI, ord. 21 luglio 2015, n. 15347; Cass. civ., sez. VI, ord. 19 dicembre 2014, n. 27021; Cass. civ., sez. VI, 23 marzo 2014, n. 5873; Cass. civ., sez. VI, 20 gennaio 2014, n. 2035; Cass. civ., sez. VI, ord. 31 gennaio 2013, n. 2262; Cass. civ., sez. V, 17 febbraio 2011, n. 3932; Cass. civ., sez. V, 7 maggio 2008, n. 11095; Cass. civ., sez. I, 21 settembre 2006, n. 20440).

ii) Nella circostanza, si è posto alla Corte il problema di stabilire se il pensiero appena sopra riportato dovesse ritenersi ancora valevole, nonostante l'intervento abrogativo della disposizione che riservava in esclusiva a Poste Italiane S.p.A. la possibilità di notificare a mezzo posta raccomandata gli atti giudiziari e i verbali delle violazioni di norme del Codice della strada, compiuto con la l. n. 124/2017.

La Corte ha risolto negativamente il dilemma, sul duplice rilievo che l'abrogazione, con decorrenza 10 settembre 2017, dell'art. 4 del d.lgs. n. 261/1999 (con la conseguente soppressione dell'attribuzione in esclusiva alla società Poste Italiane S.p.A., quale fornitore del servizio postale universale, dei servizi inerenti le notificazioni e comunicazioni di atti giudiziari, nonché dei servizi inerenti le notificazioni delle violazioni al codice della strada) non ha effetto retroattivo e che, inoltre, non sono ancora stati determinati requisiti e obblighi per il rilascio delle licenze individuali necessarie per lo svolgimento dei servizi di posta privata, oggetto di riserva sulla base delle regole da predisporsi adopera dell'AGCOM.

Pertanto, fino a quando non saranno rilasciate le nuove licenze individuali, la notifica a mezzo posta privata del ricorso di primo grado sarebbe da ritenere inesistente, come tale non suscettibile di sanatoria neppure in conseguenza della costituzione in giudizio delle controparti (principi ribaditi nel recentissimo periodo anche da Cass. civ., sez. VI, ord. 11 ottobre 2017, n. 23887).

Tali considerazioni non si prestano ad alcuna obiezione.

Quanto al primo rilievo, la disposizione abrogativa non ha palesemente natura interpretativa e, di conseguenza, essa può disporre unicamente per il futuro.

Quanto al secondo rilievo, è da ritenere che appaia evidente a chiunque che si è in presenza di un caso definibile quale «abrogazione a formazione progressiva», vale a dire di un caso in cui, pur essendo stata sancita l'abrogazione di una norma, occorre attendere l'esito del suo iter attuativo per farla effettivamente sparire dall'ordinamento.

Nelle more (il termine dato all'AGCOM – novanta giorni dall'entrata in vigore della legge n. 124/2017, vale a dire dal 29 agosto 2017 – è già inutilmente, per ciò che consta, scaduto), il servizio in questione continuerà a poter essere assicurato soltanto dal Poste Italiane s.p.a..

iii) La Corte ha affermato che la notifica a mezzo posta dell'atto tributario impositivo effettuata mediante un servizio gestito da un licenziatario privato, non legittimato a tale compito, deve ritenersi inesistente, e come tale non suscettibile di sanatoria.

Tale statuizione si palesa appieno conforme ai principi affermati dal Cass. civ., Sez. Un., 20 luglio 2016, n. 14916.

Le Sezioni Unite, restringendo considerevolmente l'ambito di operatività della nozione di «inesistenza», hanno affermato che tale vizio può essere ritenuto sussistente esclusivamente «in caso di totale mancanza materiale dell'atto» oppure quando «venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto qualificabile come notificazione».

In tutti gli altri casi la notifica sarà nulla.

Gli «elementi costitutivi essenziali», quindi imprescindibili, della procedura notificatoria sono stati individuati, nei seguenti:

a) nell'attività di trasmissione, che deve essere svolta da un soggetto qualificato, dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere l'attività stessa, in modo da poter ritenere esistente e individuabile il potere esercitato;

b) nella fase di consegna, intesa in senso lato come raggiungimento di uno qualsiasi degli esiti positivi della notificazione previsti dall'ordinamento, in virtù dei quali, cioè, la stessa debba comunque considerarsi, ex lege, eseguita: restano, pertanto, esclusi soltanto i casi in cui l'atto venga restituito puramente e semplicemente al mittente, così da dover reputare la notifica meramente tentata ma non compiuta, cioè, in definitiva, omessa.

Nella sentenza qui in commento, l'«inesistenza» è stata ritenuta sussistente per il difetto del primo dei suddetti «elementi essenziali», vale a dire in ragione della carenza, in capo al procedimento notificatorio venuto all'attenzione, dei requisiti richiesti per la ritualità dell'attività di trasmissione.

iv) Come ricordato nel precedente punto i), la Suprema Corteha sempre, sino a tempi recentissimi, ritenuto che la «riserva», in via esclusiva, in capo a Poste Italiane s.p.a. degli invii raccomandati attinenti le procedure giudiziarie fosse da ritenere estesa agli atti tributari, sostanziali e processuali.

Se non è dubitabile che gli atti tributari processuali, in primis i ricorsi e gli atti di impugnazione, debbano essere fatti rientrare nella suddetta categoria, deve ritenersi parimenti non dubitabile che debbano esserne esclusi gli atti tributari sostanziali notificati e da notificare successivamente all'entrata in vigore (30 aprile 2011) del d.lgs. n. 58/2011.

Nella sua versione originaria, l'art. 4 del d.lgs. n. 261/1999 sanciva che nella riserva di attribuzioni in favore del fornitore del servizio universale erano compresi «invii raccomandati attinenti alle procedure amministrative e giudiziarie» e che per procedure amministrative dovevano intendersi «le procedure riguardanti l'attività della pubblica amministrazione e le gare ad evidenza pubblica».

Nella versione novellata dal citato d.lgs. n. 58/2011, è stato escluso ogni riferimento alle procedure amministrative, venendo fatti oggetto di affidamento in via esclusiva al predetto fornitore unicamente «i servizi inerenti le notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari di cui alla l. 20 novembre 1982, n. 890», oltre ai servizi inerenti le notificazioni a mezzo posta di cui all'art. 201 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (C.d.S.).

Ciò stante, non possono non riconoscersi valide e produttive di effetti le notifiche degli atti impositivi (che hanno natura di atti amministrativi) effettuate a mezzo operatori postali privati a far tempo dal 30 aprile 2011.

Deve essere chiarito che tale assunto non costituisce censura all'ordinanza in commento, ove risulta essere stato preso in considerazione un avviso di accertamento in tema di I.C.I. relativo all'anno 2004, sicuramente notificato prima della data di cui sopra, né ad alcun'altra delle pronunce citate sub i), sia, da un lato, in quanto tutte relative ad atti sicuramente notificati prima di tale data, sia, in ogni caso, in quanto tutte relative a notifiche di atti giudiziari in senso proprio (ricorsi, gravami, comunicazioni di cancelleria).