Le misure di trasparenza previste dalla Legge annuale concorrenza

I commi 125-129 dell'art. 1 della Legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale concorrenza) introducono alcune misure in materia di trasparenza delle erogazioni di sovvenzioni pubbliche a decorrere dal 2018.

La pubblicazione di tali informazioni deve avvenire entro il 28 febbraio di ogni anno con riferimento alle informazioni riferite all'anno precedente.

In particolare, le associazioni di protezione ambientale e dei consumatori e degli utenti, nonché le associazioni, le ONLUS e le fondazioni che intrattengono rapporti economici con pubbliche amministrazioni o con altri soggetti pubblici, sono tenute a pubblicare, nei propri siti, le informazioni relative alle sovvenzioni ricevute superiori a 10.000 Euro.

Parimenti, le imprese devono pubblicare gli importi delle sovvenzioni pubbliche (sempre superiori ai 10.000 Euro) nei propri bilanci. L'inosservanza di tali obblighi comporta la restituzione delle sovvenzioni ai soggetti eroganti.

Gli obblighi di pubblicazione dei criteri di concessione delle sovvenzioni e dei provvedimenti stessi di erogazione delle sovvenzioni (previsti dall'art. 26 D.Lgs. n. 33/2013) si applicano anche agli enti e alle società controllati dalle amministrazioni dello Stato, ivi comprese le società quotate.

I soggetti pubblici tenuti alla pubblicazione dei provvedimenti di concessione di sovvenzioni ai sensi del medesimo art. 26 D.Lgs. n. 33/2013, devono altresì pubblicare i dati consolidati di gruppo qualora i soggetti beneficiari siano controllati dalla stessa persona fisica o giuridica.

Le disposizioni in esame incidono sulla disciplina della trasparenza delle pubbliche amministrazioni, attualmente contenuta soprattutto nel D.Lgs. n. 33/2013 adottato - in attuazione della legge n. 190/2012 - con la finalità di prevenzione della corruzione, attraverso appunto la previsione di numerosi obblighi di pubblicità delle decisioni e dell'organizzazione dei soggetti pubblici.

Il comma 125, primo periodo, del provvedimento in esame (senza novellare direttamente il D.Lgs. n. 33/2013) pone invece obblighi di pubblicazione in ordine alle sovvenzioni (sempre di provenienza pubblica) ricevute da alcune categorie di soggetti.

I destinatari della norma in esame sono, in primo luogo, le associazioni e, in particolare, le associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale ovvero quelle presenti in almeno cinque regioni, individuate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (ai sensi dell'art. 13 L. n. 349/1986); le associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale (di cui all'art. 137 del Codice del consumo, D.Lgs. n. 206/2005); le associazioni, le ONLUS e le fondazioni.

Tali soggetti sono tenuti a pubblicare, nei propri siti o portali, le informazioni relative a sovvenzioni, a contributi, a incarichi retribuiti e a vantaggi economici di qualunque genere ricevuti da:

• le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'art. 2-bis D.Lgs. n. 33/2013;
• le società controllate di diritto o di fatto direttamente o indirettamente da pubbliche amministrazioni, ivi comprese quelle che emettono azioni quotate in mercati regolamentati, e società da loro partecipate;
• le società in partecipazione pubblica, ivi comprese quelle che emettono azioni quotate in mercati regolamentati e le società da loro partecipate.

Gli obblighi di pubblicazione di cui sopra decorrono dall'anno 2018 e la pubblicazione deve avvenire entro il 28 febbraio di ogni anno con riferimento alle informazioni riferite all'anno precedente.

Il comma 125, secondo periodo, introduce un analogo obbligo in capo alle imprese, tenute a rendere noto qualunque tipo di sovvenzione ricevuta dai medesimo soggetti pubblici di cui sopra. Gli importi relativi devono essere pubblicati nella nota integrativa del bilancio di esercizio e nella nota integrativa dell'eventuale bilancio consolidato. Si rammenta che la redazione del bilancio di esercizio è stata modificata dal D.Lgs. n. 139/2015 di attuazione della Direttiva 2013/34/UE. In tema, si veda: Sottoriva, La riforma della redazione del bilancio di esercizio e del bilancio consolidato, Giuffrè, Milano, 2014. Sul contenuto della nota integrativa si veda: AA.VV., a cura di A. PALMA, Il bilancio di esercizio, V, Giuffrè, Milano, 2016; F. Superti Furga, Il bilancio di esercizio italiano secondo la normativa europea, V, Milano, 2017. In assenza di indicazioni ulteriori da parte della legge, la collocazione dell'informazione relativa all'ammontare delle sovvenzioni ricevute dovrebbe essere separata dalle informazioni espressamente previste dall'art. 2427 c.c. Il comma 2 dell'art. 2427 prevede che le informazioni in nota integrativa relative alle voci dello stato patrimoniale e del conto economico devono essere presentate secondo l'ordine in cui le relative voci sono indicate nello stato patrimoniale e nel conto economico. Per i soggetti che adottano i principi contabili internazionali IAS/IFRS (quali le società che emettono azioni quotate in mercati regolamentati e le società da loro partecipate) la funzione della nota integrativa è assolta dalle note al bilancio secondo le previsioni del principio contabile nazionale IAS 1.

L'art. 26 D.Lgs. n. 33/2013 prevede che le pubbliche amministrazioni, e, per effetto dell'articolo 2-bis del medesimo provvedimento, diversi soggetti pubblici (vedi sopra) devono pubblicare non solamente tutti gli atti di concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese, e comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati, di importo superiore a mille euro, ma anche gli atti con i quali sono determinati criteri e le modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi per la concessione delle sovvenzioni stesse.

L'assolvimento di tali obblighi costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano le sovvenzioni. Viceversa, in caso di inadempimento di tali obblighi di pubblicazione, le somme affluiscono al Fondo per la lotta alla povertà e all'esclusione sociale, di cui all'art. 1, comma 386, della legge di stabilità 2016 (L. n. 208/2015).

Il comma 126 stabilisce che, a decorrere dall'anno 2018, gli obblighi di pubblicazione di cui all'art. 26 suddetto, si applicano, oltre che ai soggetti indicati all'art. 2-bis, anche agli enti e alle società controllati di diritto o di fatto, direttamente o indirettamente, dalle amministrazioni dello Stato, mediante pubblicazione nei propri documenti contabili annuali, nella nota integrativa del bilancio. In caso di mancata ottemperanza a tale obbligo si applica una sanzione pari alle somme erogate.

La portata innovativa della disposizione sembrerebbe dunque consistere nell'inclusione nel novero dei soggetti tenuti alla pubblicazione, anche degli enti controllati dalle p.a. (non compresi nell'elenco di cui all'art. 2-bis) e a tutte le società controllate, anche le quotate (queste ultime escluse esplicitamente dal citato art. 2-bis).

Il comma 127 limita gli obblighi di pubblicazione di cui ai commi precedenti alle somme pari o superiori ai 10.000 Euro, al fine di evitare l'accumulo di informazioni non rilevanti.

Il comma 128 modifica il comma 2 del citato art. 26 del D.Lgs. n. 33/13.

Come anticipato sopra, tale disposizione stabilisce che le pubbliche amministrazioni pubblichino gli atti di concessione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati, di importo superiore a mille euro. Qualora i soggetti beneficiari siano controllati di diritto o di fatto dalla stessa persona fisica o giuridica ovvero dagli stessi gruppi di persone fisiche o giuridiche, vengono altresì pubblicati i dati consolidati di gruppo.

Come accennato, la nuova normativa prevede che l'inosservanza degli obblighi di pubblicazione da parte dei beneficiari comporta la restituzione delle somme loro erogate. In merito al soggetto chiamato a verificare che vengano adempiuti gli obblighi di trasparenza sono gli stessi soggetti eroganti ai quali le somme andranno restituite, ma solo se essi sono a propria volta adempienti agli obblighi di pubblicazione prescritti a loro carico. Dunque, le pubbliche amministrazioni dovranno verificare che le informazioni sulla concessione di sovvenzioni, contributi ecc. elargite siano effettivamente pubblicate sui siti web dei soggetti destinatari e, se questi ultimi sono imprese, nel bilancio annuale ed eventualmente in quello consolidato di gruppo.

In merito, non possono non nutrirsi perplessità circa l'effettiva idoneità delle amministrazioni dello Stato di controllare l'adempimento degli obblighi di pubblicazione gravanti sui beneficiari delle loro elargizioni. Gli obblighi di pubblicazione sono posti a carico anche delle pubbliche amministrazioni, società o enti pubblici eroganti: l'eventuale violazione dell'obbligo di pubblicazione potrà essere riscontrata d'ufficio dagli organi di controllo dell'erogante o dallo stesso destinatario della concessione (oltre che da chiunque altro vi abbia interesse).

Per quanto attiene l'istituto del cinque per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, si rammenta che l'art. 8 D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 111 in materia di trasparenza della destinazione delle somme derivanti dal cinque per mille prevede che i beneficiari del riparto del contributo hanno l'obbligo di redigere un apposito rendiconto, entro un anno dalla ricezione delle somme, e di trasmetterlo all'amministrazione erogatrice entro i successivi trenta giorni, accompagnato da una relazione illustrativa, dal quale risultino in modo chiaro, trasparente e dettagliato la destinazione e l'utilizzo delle somme percepite. Gli stessi beneficiari hanno, altresì, l'obbligo di pubblicare sul proprio sito web gli importi percepiti ed il rendiconto dandone comunicazione all'amministrazione erogatrice. Nel caso di violazione degli obblighi di pubblicazione, l'amministrazione erogatrice diffida il beneficiario ad effettuare la citata pubblicazione assegnando un termine di 30 giorni ed in caso di inerzia provvede all'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria pari al 25% del contributo percepito, i cui proventi affluiscono all'entrata del bilancio dello Stato.

Ciascuna amministrazione erogatrice pubblica, entro 90 giorni dalla erogazione del contributo, sul proprio sito web, gli elenchi dei soggetti ai quali è stato erogato il contributo, con l'indicazione del relativo importo, nonché' il link al rendiconto pubblicato sul sito web del beneficiario provvedendovi entro 30 giorni dall'acquisizione degli elementi informativi di cui al comma 2 del citato art. 8.

In caso di violazione degli obblighi di pubblicazione di cui al comma 4, a carico di ciascuna amministrazione erogatrice si applicano le sanzioni previste dagli artt. 46 e 47 D.Lgs. n. 33/2013.

In relazione alle novità introdotte dai commi 125-129 dell'art. 1 della Legge 4 agosto 2017, n. 124, il Ministero dello Sviluppo Economico ha riscontrato l'esistenza di una serie di dubbi interpretativi tra gli operatori e tra i destinatari delle misure di trasparenza nell'ambito del sistema delle erogazioni pubbliche che determinerebbero l'opportunità di sopporre specifici quesiti al Consiglio di Stato. In particolare, il Ministero dello Sviluppo Economico ha rilevato che, avuto riguardo agli obblighi di trasparenza imposti dal citato comma 125, nuovi rispetto a quelli imposti dal D.Lgs. n. 33/2013, il dato normativo nulla afferma in merito ai soggetti pubblici preposti alle attività di verifica e controllo. In particolare si tratta di verificare se l'ANAC sia competente ad emanare linee guida ed esercitare il potere di controllo sull'attuazione degli obblighi così come previsto dal D.Lgs. n. 33/2013, ovvero se siano le singole Amministrazioni legittimate alle predette attività in ragione della natura dei soggetti obbligati alla pubblicazione delle erogazioni ricevute da soggetti pubblici (o ad essi assimilati).

Ulteriormente, in merito alla decorrenza dei nuovi obblighi informativi, si tratta di verificare se sia corretto ritenere applicabile gli obblighi di trasparenza e pubblicazione sin dal 2018 (come sostenuto a prima lettura dalla Direzione Generale per il Mercato del Ministero dello Sviluppo Economico) ovvero se si possa sostenere che il 2018 debba essere inteso quale anno di decorrenza fiscale per l'applicazione del comma 125. Conseguentemente, solo dal 2019 sarebbero cogenti i nuovi obblighi pubblicitari, relativi appunto ai dati raccolti a decorrere dal 2018. Il Ministero del Lavoro con nota prot. n. 34/2540 del 23/02/2018 ha rilevato che “deve essere tenuto distinto il profilo riguardante l'oggetto dell'obbligo (la pubblicità degli importi ricevuti) da quello attinente al termine fissato per il suo adempimento (28 febbraio di ogni anno). Alla luce di questa considerazione, si deve ritenere che costituiscono oggetto dell'obbligo di pubblicità gli importi percepiti a decorrere dall'1 gennaio 2018, la cui pubblicità e trasparenza dovrà essere assicurata, nelle forme prescritte, entro il 28 febbraio 2019. Una diversa interpretazione, secondo la quale la norma dovrebbe riferirsi agli importi ricevuti nel 2017, da pubblicarsi entro il 28 febbraio 2018, avrebbe effetti retroattivi sull'obbligo di pubblicità, in contrasto con il principio generale di irretroattività della legge”.

Secondo il Ministero dello Sviluppo, con motivazioni in parte non del tutto convincenti afferma che “In effetti, le norme in questione sono entrate in vigore il 29 agosto 2017 e se si dovesse ritenere che le stesse operino sulla rendicontazione 2017, tutti gli operatori si troverebbero ovviamente nella situazione di non aver raccolto alcun dato in maniera strutturata e sistematica almeno per i primi nove mesi del 2017, quando le norme in questione non erano in vigore nel nostro ordinamento. Ciò dovrebbe valere tanto per gli obblighi introdotti a carico dei percettori, quanto dei soggetti erogatori”.

Da ultimo, avuto riguardo all'ambito di applicazione delle nullità previste dall'art. 1 comma 125 della L. 124/2017 in casi di mancata pubblicazione, il Ministero dello Sviluppo Economico ritiene necessario chiarire se tale sanzione sia o meno applicabile anche ai soggetti, non qualificabili come imprese, elencati nel primo periodo del comma 125. È stato infatti sostenuto che l'applicazione della sanzione di restituzione dell'erogazione ai soggetti diversi dalle imprese non parrebbe in linea con il dato testuale della norma, poiché il terzo periodo del comma 125, che irroga la sanzione, è collocato dopo il periodo che impone l'obbligo pubblicitario a carico delle sole imprese e, nel determinare la data di decorrenza dei tre mesi per la restituzione, fa riferimento alla “data di cui al periodo precedente”. Sul piano sistematico inoltre la specifica sanzione della nullità potrebbe essere qualificata come disposizione eccezionale, con ciò precludendo la possibilità di una interpretazione a casi non espressamente previsti.

Prospetto di riepilogo sull'applicazione dei commi 125-129 art. 1 della legge 4 agosto 2017, n. 124