La riforma del Terzo settore: le cooperative sociali nella nuova veste di imprese sociali di diritto

Le cooperative sociali, così come previsto dalla Legge delega n. 106/2016, in seguito all'entrata in vigore del D.Lgs. n. 112/2017 sull'impresa sociale, acquisiscono di diritto la qualifica di impresa sociale. Il decreto non ha però contestualmente abrogato le disposizioni in vigore sulle cooperative sociali, regolate dalla Legge n. 381/1991, intervenendo su di essa solo per ampliarne e meglio specificarne il campo di applicazione. Ci si chiede perciò quali norme siano applicabili alle cooperative sociali a seguito dell'acquisizione di tale qualifica, e quali siano gli obblighi conseguenti per questo tipo di ente, che trova già una sua regolamentazione specifica all'interno della Legge n. 381/1991.

Agli albori dell'ormai più che attuale riforma del Terzo settore, la Legge delega n. 106/2016, all'art. 6, comma 1, chiamava il Governo alla revisione completa dello strumento dell'impresa sociale, stabilendo, alla lettera c) del medesimo comma, l'acquisizione di diritto della qualifica di impresa sociale da parte delle cooperative sociali e dei loro consorzi.

La risposta fornita a tale richiesta della legge delega è avvenuta con l'approvazione del D.Lgs. n. 112/2017 sull'impresa sociale che, abrogando completamente la normativa precedente dettata dal D.Lgs. n. 155/2006, innova completamente il modello giuridico dell'impresa sociale. In particolare l'art. 1, comma 4, del decreto dispone che: “le cooperative sociali e i loro consorzi, di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, acquisiscono di diritto la qualifica di imprese sociali. Alle cooperative sociali e ai loro consorzi, le disposizioni del presente decreto si applicano nel rispetto della normativa specifica delle cooperative ed in quanto compatibili, fermo restando l'ambito di attività di cui all'articolo 1 della citata legge n. 381 del 1991, come modificato ai sensi dell'articolo 17, comma 1”.

Va considerato che il Codice del Terzo settore (D.Lgs. n. 117/2017) nel dettare una regolamentazione unitaria per tutti gli enti del Terzo settore, in merito alla disciplina dell'impresa sociale in generale, all'art. 40 comma 1, rinvia al D.Lgs. n. 112/2017, ma al comma 2 dello stesso articolo, prevede, per ciò che concerne le cooperative sociali, uno specifico richiamo della Legge n. 381/1991, che contiene la disciplina delle cooperative sociali, tuttora in vigore, seppur opportunamente integrata dalla riforma.

All'interno di questo quadro normativo vi è l'esigenza di conoscere, quindi, quali delle nuove norme in materia di “impresa sociale” siano applicabili anche alle cooperative sociali in quanto imprese sociali di diritto, e quali nuovi obblighi sorgano in capo alle stesse.

Molto opportunamente il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, nella nota n. 2491 del 22 febbraio 2018, risponde pubblicamente ai vari quesiti specifici pervenuti con riferimento alla particolarità delle cooperative sociali all'interno dell'insieme delle imprese sociali regolate dal D.Lgs. n. 112/2017.

In primo luogo il Ministero ritiene che, in ossequio al criterio della prevalenza della disciplina speciale su quella generale, peraltro richiamato dall'art. 3 del Codice del Terzo settore, il perimetro di attività espletabili da parte delle cooperative sociali sia rinvenibile nell'ancora attuale art. 1 della Legge n. 381/1991, pur con l'estensione prevista dall'art. 17, comma 1 del D.Lgs. n. 112/2017, comprendendovi cioè tutti gli interventi indicati nell'art. 2 comma 1 lettere a) (interventi e servizi sociali), b) (interventi e prestazioni sanitarie), c) (prestazioni socio sanitarie), d) (educazione, istruzione, formazione professionale e attività culturali di interesse sociale con finalità educativa), l) (formazione extra scolastica) e p) (servizi finalizzati all'inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro dei lavoratori e delle persone indicate al comma 4 dell'art. 2, il quale contiene una definizione molto ampia di persona e lavoratore svantaggiato).

Per le cooperative sociali resta al contempo salva ed impregiudicata la possibilità di svolgere altre attività di interesse generale, indicate dall'art. 2 comma 1 del D.Lgs. n. 112/2017, ove dettate da norme speciali che specificamente richiamino tale modello giuridico fra quelli ammessi (è il caso, per esempio, dell'agricoltura sociale di cui alla Legge n. 141/2015 e delle attività per la riqualificazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata di cui al D.Lgs. n. 159/2011).

Molto rilevante è la precisazione del Ministero con riferimento all'applicabilità o meno dell'art. 10, D.Lgs. n. 112/2017, relativo alla nomina dell'organo di controllo all'atto della costituzione dell'ente, indipendentemente dagli obblighi dimensionali. Considerato che la materia trova già una sua specifica trattazione nella disciplina delle cooperative, il Ministero ritiene prevalenti le norme dettate in materia dal codice civile agli artt. 2543 e 2477 rispetto alla disciplina generale dettata per le imprese sociali. Per cui, l'art. 10 non si applica alle cooperative sociali.

L'impostazione appare peraltro coerente con il tessuto normativo e con quanto esposto nella relazione illustrativa al decreto sull'impresa sociale che, in interpretazione all'art. 1, enunciava espressamente che: “si stabilisce, infatti, che le cooperative sociali, e i loro consorzi, acquisiscono di diritto la qualifica di imprese sociali. L'attribuzione della qualifica ope legis comporta che le cooperative sociali (e i loro consorzi) di cui alla legge n. 381 del1991, diversamente dalle altre tipologie di enti, si considerano imprese sociali a prescindere dalla verifica in concreto del possesso dei requisiti di qualificazione posti dagli articoli da 2 a 13 del decreto, la cui applicazione a questi enti è infatti esclusa”.

Si può quindi ritenere, quale approccio generale al tema, che, laddove la nuova normativa preveda dei requisiti di qualificazione specifici ai fini della costituzione di un'impresa sociale, la norma non si applichi alle cooperative sociali, in quanto imprese sociali di diritto, modalità argomentativa che induce alla lecita domanda: quali sono gli elementi qualificanti al fine della costituzione di un'impresa sociale?

Una chiave di lettura possibile è considerare come qualificante una previsione statutaria dettata dalla nuova normativa. Laddove invece le norme imputino un obbligo in capo all'ente come conseguenza dell'acquisizione della qualifica di impresa sociale, allora l'applicazione della norma diventa obbligatoria anche per la cooperativa sociale, in quanto non lo si può considerare un requisito di qualificazione.

In questo senso si è espresso il Ministero, con la stessa nota 2491 citata, in merito all'applicabilità dell'obbligo, dettato dall'art. 9 del D.Lgs. n. 112/2017, di redazione e pubblicazione del bilancio sociale (ovvero il c.d. “bilancio di solidarietà sociale” mostrante, sostanzialmente come ed in che termini l'attività dell'ente abbia soddisfatto i bisogni e le istanza o si sia confrontata con vari interlocutori privilegiati). Coerentemente con quanto esposto, la circostanza di redigere e pubblicare il bilancio sociale non appare elemento qualificatorio della cooperativa sociale quale impresa sociale, ma piuttosto un effetto giuridico di tale qualificazione, considerato che non emerge alcun profilo di incompatibilità tra l'obbligo di redazione e deposito del bilancio sociale e la natura dell'ente. Pertanto, il Ministero ritiene applicabile a tutte le cooperative sociali l'obbligo di redazione, deposito e pubblicazione del bilancio sociale che l'art. 9, comma 2 del D.Lgs. n.112/2017 impone alla generalità delle imprese sociali.

Così argomentando si dovrebbe quindi poter ritenere, in questa fase iniziale di interpretazione della norma, che la disposizione di cui all'art. 11 D.Lgs n. 112/2017, in merito alla necessità di coinvolgimento dei lavoratori, degli utenti e di altri soggetti interessati alle attività, riassuma un elemento qualificatorio dell'ente quale impresa sociale, tale quindi da potere essere escluso in termini di applicabilità alle cooperative sociali.

In conclusione, atteso che non trovano applicazione per le cooperative sociali tutte le previsioni statutarie utili a qualificare l'ente come impresa sociale non si rende necessario per esse un adeguamento degli statuti al D.Lgs. n. 112/2017, e neppure la nomina dell'organo di controllo, laddove non espressamente previso dalle norme specifiche del codice civile in materia di cooperative (cioè dal disposto congiunto degli artt. 2543 e 2477).