Attentati contro i diritti politici del cittadino. Sulla configurabilità del reato in relazione al diritto di elettorato passivo

La protezione assicurata dall'art. 294 c.p. ai diritti politici del cittadino e, in particolare, al diritto di elettorato passivo non si esaurisce con la partecipazione all'elezione ma si estende all'effettivo mantenimento della carica alla quale il cittadino è stato eletto. Pertanto, integra il delitto in esame la condotta connotata da violenza, minaccia o inganno che, intervenendo successivamente alla fase di accesso alla pubblica funzione, determini la persona eletta ad abbandonare la carica conseguita, in tal modo impedendo il compiuto esercizio del diritto politico.

(Nel caso in oggetto un vice sindaco avrebbe impedito al sindaco l'esercizio della carica elettiva, costringendola a rassegnare le dimissioni).

Con la sentenza del 3 dicembre 2014 la Corte d'appello di Cagliari ha parzialmente riformato quella emessa dal tribunale di Cagliari in data 14 marzo 2013 a carico del sig. M.

In particolare, accogliendo parzialmente l'impugnazione dell'imputato, i cui motivi avevano dedotto l'erronea valutazione delle risultanze processuali con riguardo a ciascuno dei reati per cui si era avuta condanna, prospettati come insussistenti – in corrispondente parziale riforma della sentenza di primo grado lo ha assolto dalla tentata estorsione, per insussistenza del fatto e ha dichiarato non doversi procedere nei suoi confronti in ordine ai fatti di simulazione di reato, commessi in data 27 aprile 2006 e 29 maggio 2006, così scissa la relativa imputazione, essendosi tali reati estinti per sopravvenuta prescrizione, riducendo la pena a lui inflitta a quella di anni due, mesi due di reclusione e condannandolo alla rifusione delle spese in favore delle parti civili.

Per quanto alle contestate ipotesi di cui:

all'art. 294 c.p., capo A) consistite nell'avere, quale vicesindaco del Comune di Donori, in concorso con L.S., L.P. e T.R. impedito alla M., sindaco dello stesso Comune, mediante minacce, l'esercizio di tale carica elettiva, comunque determinandola a esercitarlo in modo difforme dalla sua volontà fino a costringerla a rassegnare le dimissioni in data 4 aprile 2007, in particolare facendole rinvenire presso il di lei domicilio, in più occasioni, dei proiettili di arma da fuoco, simulando nel contempo l'invio da parte di ignoti di analoghe munizioni presso il suo domicilio, diffondendo in quel Comune e facendo pervenire alla M., a terzi e, fittiziamente, anche a se stesso, scritti anonimi contenenti affermazioni minacciose e diffamatorie nei confronti del sindaco e della Giunta, controllando i movimenti della stessa M. all'interno di quel centro abitato e facendo pervenire una telefonata intimidatoria anonima sempre alla M.;

agli artt. 81 e 367 c.p. capo C), nell'aver compiuto in tre diverse circostanze temporali altrettante simulazioni di reato sporgendo denunzie presso la locale stazione dei carabinieri allo scopo di far aprire procedimenti penali contro ignoti, in particolare denunciando falsamente in data 26 aprile 2006 di aver ricevuto il 19 aprile dello stesso anno una telefonata anonima dal contenuto minaccioso e di aver subito il danneggiamento di due pneumatici della sua autovettura, poi denunciando falsamente in data 29 maggio 2006 di aver rinvenuto il giorno precedente sulla sua automobile una bustina contenente un proiettile da caccia calibro 12 ed infine falsamente denunciando il 19 ottobre 2006 di aver trovato il giorno precedente presso la sua abitazione una busta contenente un proiettile per pistola calibro 7,65.

Queste prove, secondo la Corte territoriale hanno formato un quadro del tutto idoneo a dimostrare la responsabilità penale del Muscas in ordine al delitto di attentato ai diritti politici della M. ex art 294 c.p., in quanto la decisione della M. di dimettersi – alfine assunta dopo aver appreso dai Carabinieri dell'esistenza di un procedimento penale a carico dello stesso M. - era stata la conseguenza diretta delle pressioni operate dall'imputato; la M., pervenuta al livello di non sopportabilità delle progressive intimidazioni patite, aveva spiegato che la sua decisione, anche sul piano politico, era stata diretta a far si che il Comune avesse degli amministratori non condizionati.

La Corte d'appello di Cagliari, dunque, ritenendo che fosse emerso con nettezza come la complessiva attività antigiuridica ascritta al M. in relazione al reato di cui all'art 294 c.p. avesse fornito ai giudici di merito gli elementi su cui l'attività di accertamento e liquidazione equitativa si era dispiegata e che l'analisi della condotta – che sostanzia la tentata estorsione – avesse indirizzato in modo piano verso la conclusione che essa riguardava fatti che, non idonei a configurare il reato di tentata estorsione, risultavano però sussunti anche nell'ambito dell'imputazione di cui al capo A), – quali comportamenti che hanno avuto rilievo nella complessiva, effettuale condotta intimidatoria che ha integrato la fattispecie ex art 294 c.p. – ha rigettato in parte il ricorso, riducendo la pena e condannando il ricorrente alla refusione delle spese in favore delle parti civili.

Avverso la sentenza d'appello ha proposto ricorso per cassazione il difensore del M., deducendo, in sette motivi: la violazione degli artt. 431 e 270 c.p.p. in ordine all'omessa utilizzazione di conversazioni; la violazione dell'art. 192 c.p.p. in riferimento al riscontro dell'elemento oggettivo e soggettivo del reato di cui all'art. 294 c.p., con vizio di motivazione; la violazione di legge nell'applicazione dell'art. 294 c.p., poiché norma non riferita, quanto all'oggetto dell'attentato, anche ai diritti funzionali, quale l'esercizio del mandato sindacale; la violazione di legge e il vizio di motivazione in ordine al reato di cui all'art. 367 c.p.; la violazione di legge e il vizio di motivazione in ordine all'entità della pena applicata; la violazione dell'art. 185 c.p. e il vizio di motivazione in tema di risarcimento e liquidazione dei danni; la prescrizione di tutti i reati.

Più nello specifico, quanto al terzo motivo di impugnazione, il difensore contestava altresì la non legittimità, per l'interprete, di forzare il carattere tassativo della disposizione di cui all'art. 294 c.p. ampliandone l'individuazione del suo oggetto. Inoltre, secondo lo stesso difensore, non era possibile ritenere violato l'art. 294 c.p. in quanto, anche a voler far rientrare il mantenimento della carica sindacale nell'ambito del diritto politico, avrebbe dovuto verificarsi la sussistenza del dolo sul corrispondente fatto costitutivo ed ammettersi l'errore sulla norma extrapenale, ex art. 47 c.p.

Chiamati a pronunciarsi su diverse questioni e in particolare su quanto dedotto nel terzo motivo, relativo alla fattispecie di attentato contro i delitti politici del cittadino, ex art 294 c.p., i giudici di legittimità ne hanno precisato l'ambito di applicazione, definendo anche il significato e la natura dei diritti politici, ovvero dei diritti funzionali, quale l'esercizio di mandato sindacale.

La Corte, preliminarmente, rileva infatti come l'art. 294 c.p. punisce con la reclusione da uno a cinque anni chi con violenza, minaccia o inganno impedisce in tutto o in parte l'esercizio di un diritto politico, ovvero determina taluno ad esercitarlo in senso difforme dalla sua volontà.

«L'elemento soggettivo del reato contro i delitti politici del cittadino consiste dunque in una condotta connotata da violenza, minaccia o inganno che si traduce nell'impedimento all'esercizio dei diritti politici in senso stretto, correlati al diritto di elettorato attivo e passivo, e non invece di qualsiasi manifestazione del pensiero che possa riguardare scelte politiche il cui impedimento integra gli estremi della fattispecie generica e sussidiaria del reato di violenza privata di cui all'art 610 c.p.»

Fra i diritti politici, il cui impedimento ricade nella previsione dell'art. 294 c.p., vanno sicuramente annoverati il diritto all'elettorato attivo e passivo, il diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale, il diritto di rivolgere petizioni alle Camere, il diritto di esercizio dell'iniziativa legislativa ed il diritto di referendum.

Il concetto di diritto politico inerisce a una serie di facoltà inviolabili riconosciute al cittadino il cui libero esercizio è coordinato al suo concorso all'organizzazione ed al funzionamento dello Stato che da esso promana.

Il sistema costituzionale distingue i diritti politici dalle libertà costituzionali, essendo i primi riconosciuti in via originaria quali strumenti garantiti a ciascuno per la sua essenziale partecipazione alla vita – costituzionale ed amministrativa – dello Stato; le seconde alla titolarità e all'esercizio di quei diritti personali dell'individuo con cui egli esprime in modo infungibile la sua personalità.

Fatta questa premessa, la Suprema Corte precisa altresì che tra i diritti politici debba includersi quello di elettorato passivo, in quanto l'art. 51 della Costituzione stabilisce che tutti i cittadini possono accedere agli uffici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge; e che anche «l'elettorato amministrativo sia da considerarsi come diritto politico del cittadino in quanto con esso si esercitano facoltà riguardanti l'organizzazione e il funzionamento di Regioni, Province e Comuni, le cui strutture partecipano con rilevanza incontestabile all'organizzazione istituzionale promanante dall'ordinamento costituzionale».

Diritti politici sono quelli che permettono al cittadino di partecipare all'organizzazione e al funzionamento di Stato ed enti di rilevanza costituzionale, cui è attribuita la funzione di indirizzo politico in relazione ad un determinato aggregato di persone: vi rientra quindi, necessariamente, quello di elettorato passivo in riferimento alla carica di consigliere comunale.

Analizzata e definita la natura dei diritti politici, la Corte si sofferma, più nel dettaglio, sulla delicata questione dell'inclusione, tra questi, dei diritti politici funzionali, intendendo con essi i diritti aventi ad oggetto non solo l'esercizio di poteri derivanti da pubbliche funzioni ma anche l'investitura e il mantenimento di esse.

L'elemento materiale del delitto di cui al 294 c.p. consiste in una condotta di violenza, minaccia o inganno che si traduce nell'impedimento all'esercizio del diritto politico e all'esercizio in maniera difforme dalla propria volontà: si tratta di fattispecie specifica che assorbe il delitto di violenza privata (fattispecie questa generica e sussidiaria) e che include necessariamente anche il diritto al mantenimento della carica stessa.

Sul punto si era infatti già pronunciata la Corte costituzionale stabilendo che gli effetti di atti o di leggi che colpiscono l'eletto nel corso del mandato ottenuto a seguito dell'esercizio del diritto di elettorato passivo, determinandone la decadenza o le dimissioni, influiscono direttamente sul diritto stesso di elettorato inteso come diritto al mantenimento della carica (ovvero sul momento successivo rispetto a quello dell'elezione). Il diritto di elettorato passivo, infatti, costituisce un diritto politico fondamentale di ogni cittadino, con carattere di inviolabilità ed intangibile nel suo contenuto di valore, suscettibile di essere disciplinato solo da leggi generali che possono limitarlo per la realizzazione di altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali.

In sostanza, il diritto di elettorato passivo non si esaurisce con la partecipazione all'elezione ma si estende all'effettivo mantenimento della carica a cui il cittadino è stato eletto.

L'elezione alla carica di sindaco determina l'assunzione di funzioni pubbliche, il cui svolgimento va valutato in base al principio del buon andamento della pubblica amministrazione: pertanto, una volta che il cittadino sia stato eletto, le vicende soggettive che lo riguardano e che sono tali da incidere sulla possibilità di continuare a svolgere le funzioni per le quali è stato eletto, dispiegano effetti rilevanti non solo dal punto di vista del diritto di elettorato passivo (del quale anche l'esercizio delle funzioni elettive costituisce manifestazione) ma anche dal punto di vista del buon andamento dell'ente locale.

Sulla scorta di tale presa di posizione, anche il giudice di legittimità ha ritenuto che il diritto all'elettorato passivo esplichi la sua sfera applicativa non solo nella fase di elezione, ma anche in un momento successivo, così che tutte quelle condotte violente, intimidatorie o decettive poste in essere ai danni del cittadino che ha avuto accesso alla pubblica funzione, tali da determinare l'abbandono delle stesse, vanificando a posteriori l'esercizio del diritto politico, debbano necessariamente essere incluse nell'ambito di applicazione dell'art. 294 c.p.

Tale norma non riguarda infatti l'esercizio di specifiche attività funzionali, ma il persistente esercizio del diritto politico, quando la condotta censurata, perseguendo e conseguendo l'obiettivo delle dimissioni dell'eletto dalla funzione, impedisca di fatto il compiuto esercizio del diritto politico stesso.

Le pronunce della Suprema Corte in tema di diritti politici si sono susseguite nel corso degli anni, consolidandosi in un orientamento teso ad espandere i contorni del diritto di elettorato passivo.

Secondo l'impostazione originaria del codice Rocco, infatti, i diritti politici tutelati dall'art. 294 c.p. costituivano espressione della personalità dello Stato e non appartenevano ai cittadini, a cui era consentito solo il loro esercizio ma negli anni, grazie anche agli interventi della Corte costituzionale, si è giunti a considerare i diritti politici quali facoltà autonome e non demandate dallo Stato ai cittadini, i quali possono dunque concorrere all'organizzazione ed al funzionamento delle istituzioni.

Secondo l'indicazione attuale, dunque, per diritti politici si devono intendere tutti quelli che consentono al cittadino di partecipare all'organizzazione e al funzionamento di Stato ed enti di rilevanza costituzionale, cui è attribuita la funzione di indirizzo politico in relazione a un determinato aggregato di persone stanziate su una parte del territorio.

L'evento tipico del delitto di cui all'art. 294 c.p., ovvero l'impedimento all'esercizio di un diritto politico o la determinazione in maniera difforme rispetto alla volontà dell'eletto, si può realizzare sia con la violenza, che con la minaccia o l'inganno: tuttavia, in presenza di elementi tipici di altre fattispecie previste in materia elettorale, quali l'articolo 416-ter c.p. ad esempio, il reato di attentato cede il passo, in virtù del principio di specialità ex art 15 c.p.

La norma dell'art. 294 c.p., tuttavia, non comprende qualsiasi manifestazione del pensiero che può riguardare scelte politiche – stante il divieto di interpretazione analogica – in quanto in tal caso si verserebbe nell'ambito di applicazione dell'art. 610 c.p., bensì l'impedimento effettivo dell'esercizio di diritti politici di elettorato attivo e passivo in senso stretto, ovvero la determinazione dell'elettore ad esercitarli in senso difforme dalla sua volontà mediante inganno o con un mezzo fraudolento che produca gli stessi effetti della violenza o della minaccia.

Si parla dunque di una pressione sul cittadino di tale intensità da indurlo a determinarsi in modo contrario alla sua reale volontà, fino a condurlo, nei casi più estremi, alle dimissioni o all'abbandono del mandato elettivo.

Sono meritevoli di un breve approfondimento le ulteriori questioni di diritto affrontate nella sentenza in oggetto, e riferibili più nello specifico, a:

• riconoscimento dell'entità del danno alle parti civili costituite;
• potere-dovere della Corte di accertare la sussistenza del fatto e la responsabilità dell'imputato ai soli effetti delle disposizioni civili e dei capi della sentenza che concernono gli effetti civili, non essendo sufficiente – al fine di valutare le doglianze che si riflettono sulla condanna al risarcimento del danno – dare atto dell'insussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'art. 129, comma 2, c.p.p.;
• prescrizione dei reati maturata successivamente alla pronuncia della sentenza impugnata.

In relazione a i primi due aspetti, la Cassazione ha ritenuto risarcibili anche i danni non patrimoniali rappresentati da turbamenti morali della collettività, a favore degli enti esponenziali di essa, in quanto la liquidazione di questa categoria di danno è affidata ad apprezzamenti discrezionali ed equitativi del giudice di merito che ha il dovere di dare conto delle circostanze di fatto e del percorso logico seguito, senza dover necessariamente indicare in modo analitico i calcoli secondo cui ha determinato il quantum del risarcimento.

Quanto all'ultimo punto, la Cassazione accolto il ricorso, ha stabilito che, non vertendosi in tema di impugnazione in toto inammissibile per ciascuno dei residui reati oggetto di verifica, ed essendosi formato un valido rapporto di impugnazione, non è precluso il potere-dovere di rilevare e dichiarare le cause di non punibilità a norma dell'art. 129 c.p.p. nella specie la prescrizione dei residui reati, maturata successivamente alla sentenza impugnata.