Interruzione del processo e costituzione in giudizio

L'art. 1, D.L. n. 193/2016, conv. con modif. con Legge n. 225/2016, ha disposto che a decorrere dal 1° luglio 2017 le società per azioni del Gruppo Equitalia - a esclusione della società [Equitalia Giustizia SpA, istituita nel 2008 e fino al 1° luglio 2017 interamente posseduta da Equitalia SpA, gestisce: a) sulla base dell'art. 2 del D.L. n. 143/2008 (convertito dalla Legge n. 181/2008), il Fondo Unico Giustizia, istituito dall'art. 61, comma 23, del D.L. n. 112/2008 (convertito dalla Legge n. 133/2008) e alimentato principalmente con i proventi dei sequestri; b) in attuazione dell'art. 1, commi 367 ss., della Legge n. 244/2007 e sulla base di una convenzione con il Ministero della Giustizia, i crediti di giustizia] di cui alla lett. b), c.11, che svolge funzioni diverse dalla riscossione - fossero sciolte, cancellate d'ufficio dal Registro delle Imprese e contestualmente estinte, senza che fosse esperita alcuna procedura di liquidazione (successione in universum jus).

Le funzioni di riscossione nazionale (di cui all'art. 3 c. 1, D.L. n. 203/2005, conv. con modif. con L. n. 248/2005), sono state attribuite all'Agenzia delle Entrate di cui all'art. 62, D.Lgs. n. 300/1999, e svolte dall'ente pubblico, strumentale della stessa Agenzia delle Entrate, denominato: «Agenzia delle Entrate-Riscossione», sottoposto all'indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell'economia e delle finanze.

Tale ente strumentale subentra, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali (successione nella legitimatio ad causam), delle cessate società per azioni del Gruppo Equitalia, di cui al c.1, ed assume la qualifica di Agente della Riscossione con i poteri e secondo le disposizioni di cui al titolo I, capo II, e al titolo II, del d.P.R. n. 602/1973 (successione nel munus pubblicum). La qualificazione quale ente strumentale dovrebbe comportare che il nuovo ente, pur perseguendo fini propri ed esclusivi, è strettamente collegato all'Agenzia delle Entrate dai vincoli di soggezione.

Le Sezioni Unite con le sentenze gemelle nn. 6070-6071-6072/2013 hanno statuito come sia:

“del tutto ovvio che una società non più esistente, perché cancellata dal registro delle imprese, non possa validamente intraprendere una causa, né esservi convenuta ... Problemi più complicati si pongono però qualora la cancellazione intervenga a causa già iniziata. In situazioni di tal fatta questa Corte ha già in più occasioni avuto modo di affermare l'inammissibilità dell'impugnazione proposta dalla società estinta (si vedano Cass. civ., 15 aprile 2010, n. 9032; e Cass. civ., 8 ottobre 2010, n. 20878), così come di quella proposta nei suoi nei confronti (Cass. civ., 10 novembre 2010, n. 22830); e si è ritenuto che, nei processi in corso, anche se non siano stati interrotti per mancata dichiarazione dell'evento interruttivo da parte del difensore, la legittimazione sostanziale e processuale, attiva e passiva, si trasferisce automaticamente, ex art. 110 c.p.c., ai soci [le società del Gruppo Equitalia erano partecipate al 51% dall'Agenzia delle Entrate e al 49% dall'INPS N.d.R.] che, per effetto della vicenda estintiva, divengono partecipi della comunione in ordine ai beni residuati dalla liquidazione o sopravvenuti alla cancellazione, e, se ritualmente evocati in giudizio, parti di questo, pur se estranei ai precedenti gradi del processo (Cass. civ., 6 giugno 2012, n. 9110; e Cass. civ., 30 luglio 2012, n. 12796; si veda anche, per, un'applicazione di tali principi mediata dalla peculiarità della normativa tributaria, Cass. civ., 5 dicembre 2012, n. 21773). Le indicazioni giurisprudenziali cui da ultimo s'è fatto cenno appaiono meritevoli di essere avallate.

L'aver ricondotto la fattispecie ad un fenomeno successorio - sia pure connotato da caratteristiche sui generis, connesse al regime di responsabilità dei soci per i debiti sociali nelle differenti tipologie di società - consente abbastanza agevolmente di ritenere applicabile, quando la cancellazione e la conseguente estinzione della società abbiano avuto luogo in pendenza di una causa di cui la società stessa era parte, la disposizione dell'art. 110 c.p.c. (come già affermato anche da Cass. 6 giugno 2012, n. 9110). Tale disposizione contempla, infatti, non solo la 'morte' (come tale riferibile unicamente alle persone fisiche), ma altresì qualsiasi 'altra causa' per la quale la parte venga meno, e dunque risulta idonea a ricomprendere anche l'ipotesi dell'estinzione dell'ente collettivo. Non parrebbe invece altrettanto plausibile, in simile circostanza, invocare il disposto del successivo art. 111: per la decisiva ragione che il fenomeno successorio di cui si sta parlando non è in alcun modo riconducibile ad un trasferimento tra vivi, o ad un trasferimento mortis causa a titolo particolare che postuli al tempo stesso l'esistenza di un diverso successore universale. Non v'è alcun soggetto diverso dal successore (cioè dai soci) nei cui confronti possa proseguire il processo di cui era parte la società frattanto cancellata dal registro. Stando così le cose, non v'è motivo per non ritenere applicabili a tale fattispecie le disposizioni dettate dagli artt. 299 e segg. c.p.c. in tema di interruzione e di eventuale prosecuzione o riassunzione della causa (così anche Cass. 16 maggio 2012, n. 7676). La 'perdita della capacità di stare in giudizio', cui dette norme alludono, è infatti inevitabile conseguenza della sopravvenuta estinzione dell'ente collettivo che sia parte in causa; e ricorrono qui tutte le ragioni per le quali il legislatore ha dettato la suaccennata disciplina dell'interruzione e dell'eventuale prosecuzione o riassunzione del giudizio, così da contemperare i diritti processuali del successore della parte venuta meno e quelli della controparte”.

Dunque, per effetto della riforma del diritto societario, la cancellazione della società di capitali dal Registro delle imprese ne implica l'immediata estinzione, ovvero è foriera di un evento assimilabile alla morte della persona fisica.

Vale a dire che l'estinzione della persona giuridica, anche nell'ipotesi di soppressione ex lege con cancellazione d'ufficio dal Registro delle imprese, comporta una immediata perdita della legittimazione processuale attiva e passiva (Cass. civ. n. 4626/2014 ed ord. 203528/15); la locuzione: AE Riscossione “subentra, a titolo universale” alle società del Gruppo Equitalia (come già precisato, partecipate al 51% dall'Agenzia delle Entrate e al 49% dall'INPS) vale sia a sollevare i predetti soci (quali litisconsorti necessari) da ogni responsabilità per tutti i rapporti ancora non esauriti, sia a dare adeguata continuità all'esercizio della funzione riscossiva (il fatto estintivo ed il contemporaneo regolamento successorio sono disposti rispettivamente al comma 1 ed al comma 3 del medesimo citato art. 1, D.L. n. 193/2016. L'inciso “anche processuali” – recato dall'art. 1, D.L. n. 193/2016 – non può che essere ultroneo nell'applicazione dell'art. 40, c.1, lett. a), D.Lgs. n. 546/1992, consonante all'art. 110 c.p.c.: “Quando la parte viene meno per morte o per altra causa, il processo è proseguito dal successore universale o in suo confronto”, che – per gli effetti di cui al rinvio dinamico disposto dall'art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 546/1992 – assume funzione integrativa – residuale alle norme – speciali – di tale decreto “per quanto da esse non disposto e con esse compatibili”. Anche per la locuzione “una delle parti, diversa dall'ufficio tributario” deve farsi ricorso alle norme del codice di procedura civile quando trattasi di “ufficio tributario” come nell'ipotesi di fusione tra comuni, prevista e disciplinata dall'art. 15, D.lgs. n. 267/2000, o di estinzione del gruppo Equitalia spa, prevista e disciplinata dall'art. 1, D.L. n. 193/2016).

Quando l'estinzione* avviene in corso di giudizio, essa può costituire un evento interruttivo del processo, che trova disciplina negli artt. 299 (morte o perdita della capacità prima della costituzione) o 300 (morte o perdita della capacità della parte costituita o del contumace) c.p.c., secondo i quali, se sopravviene la morte oppure la perdita della capacità di stare in giudizio di una delle parti (Gruppo Equitalia spa), il processo è interrotto, salvo che avvenga la prosecuzione con costituzione volontaria o la riassunzione da parte o nei confronti di chi subentra (AE Riscossione). In particolare, come rilevato dal Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 4034/2017: “Secondo la pacifica giurisprudenza** della Suprema Corte di Cassazione, la corretta interpretazione degli artt. 299 e 300 c.p.c…. impone di verificare l'esatto momento in cui si realizza la causa estintiva. Infatti, laddove questa si verifichi prima della costituzione in giudizio, il processo è interrotto ex lege; diversamente, se la stessa si verifica dopo la formalità della costituzione in giudizio e l'evento è dichiarato nei modi prescritti dalla legge, il processo è dichiarato interrotto dal giudice; qualora, invece, l'evento non è dichiarato nei modi prescritti, gli effetti si stabilizzano per tutto il grado del giudizio in corso”. Gli atti processuali successivi all'interruzione, eventualmente posti in essere, sono nulli ex art. 42, c.1, D.Lgs. n. 546/1992, ed inopponibili alla parte colpita dall'evento; tali nullità si convertono in motivi di impugnazione.

Per quanto concerne la difesa davanti alle Commissioni tributarie, le conseguenze relative al predetto passaggio di consegne al nuovo ente non sono trascurabili; infatti, il nuovo ente “subentra a titolo universale nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle società del gruppo Equitalia… e assume la qualifica di agente della riscossione con i poteri e secondo le disposizioni di cui al titolo I capo II e al titolo II del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600”.

Pertanto, l'Agenzia delle Entrate – Riscossione, avendo ereditato il personale del Gruppo Equitalia, ha l'onere di esercitare anche il patrocinio relativamente alle attività di riscossione delle entrate tributarie e patrimoniali dello Stato con detto personale. Qualora la controversia abbia ad oggetto il merito della pretesa tributaria, il suddetto personale dovrebbe evocare in giudizio, ai sensi dell'art. 14, c. 3, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, gli Uffici impositori, che sono difesi dal personale dell'Agenzia delle Entrate.

Secondo l'art. 2, c.1, ultimo alinea, D.Lgs. n. 546/1992, “Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui all'art. 50 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602…” - oltre quelle riguardanti atti di riscossione extratributaria - per cui, la tutela giurisdizionale per gli atti della esecuzione forzata tributaria si articola in una fase di giurisdizione tributaria - disciplinata dalla norma speciale ex art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 546/1992 - ed in un'altra di giurisdizione ordinaria civile; per la prima è prevista una pletora di difensori abilitati (art. 12, stesso decreto: avvocati il, commercialisti e consulenti del lavoro, oltre – limitatamente all'art. 2, c. 2- ingegneri, geometri, architetti, periti industriali, dottori agronomi, agrotecnici, periti agrari etc), tra i quali soltanto l'Avvocatura dello Stato può assistere le parti pubbliche, diverse – pertanto – dai Soggetti gestori di cui all'art. 53, D.Lgs. n. 446/1997 (soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni, che possono stare in giudizio – ex art. 11, c.1, D.Lgs. n. 546/1992- anche mediante procuratore generale o speciale, e non – necessariamente – con un difensore abilitato), e dall'ente locale che ha una propria disciplina derogatoria; per la seconda fase – fuori dai casi previsti dall'art. 82, c.p.c. – lo ius postulandi può essere esercitato solamente dall'avvocato in libero foro o dall'Avvocatura dello Stato. Tuttavia, AERiscossione può stare in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti davanti al Tribunale e al Giudice di Pace ove non vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici. In tal caso, però, non è sufficiente che questi risultino dipendenti dell'ente, come accade per i dipendenti dell'Agenzia delle Entrate che partecipano alle udienze dinanzi alle Commissioni tributarie, ma è per di più necessario che costoro siano espressamente delegati, come condizione per “stare in giudizio personalmente”; tale delega è nominativa in quanto viene conferita caso per caso dall'organo di vertice.

Appare evidente come per il nuovo Agente della riscossione, il legislatore abbia voluto omologarne il sistema di gestione del contenzioso tributario a quello delle Agenzie fiscali (direttamente significa con propri dipendenti: in house), estendendolo in parte a quello civile – nei limitati casi consentiti dal citato art. 82, c.p.c.- al solo fine di contenerne i costi. A tal proposito è interessante notare come sia sfuggito all'attenzione del legislatore un altro aspetto di non poco conto: il personale ex Equitalia (ente privato) è stato trasferito presso l'Agenzia Entrate Riscossione, senza espletamento di concorso pubblico, ovvero in violazione dell'art. 97, co. 4, della Costituzione.

Il comma 8, del citato art. 1, D.L. n. 193/2016, testualmente così dispone: “L'Ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato competente per territorio, ai sensi dell'art. 43 del Regio Decreto 30 ottobre 1933, n. 1611. L'Ente può stare in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti davanti al tribunale e al giudice di pace, salvo che, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l'Avvocatura dello Stato competente per territorio, sentito l'ente, assuma direttamente la trattazione della causa. Per il patrocinio nei giudizi davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l'art. 11 comma 2, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e successive modificazioni” (l'ultimo alinea è stato introdotto in sede di conversione dalla L. n. 225/2016).

L'art. 12, c. 10, D.Lgs. n. 546/1992, prevede l'inammissibilità (recte: improcedibilità per inammissibilità sopravvenuta. L'inammissibilità del ricorso è dichiarata dal Giudice non in conseguenza della mera mancata sottoscrizione da parte di un difensore abilitato, bensì dell'omessa ottemperanza all'ordine di munirsi di adeguata assistenza tecnica) del ricorso (anche in appello ex artt. 55 e 61, D.Lgs. n. 546/1992) ai sensi del successivo art. 18, cc. 3 e 4, qualora per gli effetti di cui all'art. 182 c.p.c. - cui il precedente art. 12, c.10 rinvia - il giudice rilevi “un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio che determina la nullità della procura al difensore” e la parte non provveda entro il termine perentorio fissatole a sanare il vizio.

Per agevolare il controllo del giudice sulla corretta costituzione in giudizio, il difensore abilitato è tenuto ad indicare nel ricorso da lui sottoscritto a quale, tra le categorie di cui all'art.12, egli appartenga (art. 18, c. 3, lett.a), D.Lgs. n. 546/1992), atteso che l'abilitazione alla difesa è differenziata per materia ed il difetto di abilitazione si riflette sulla regolarità della costituzione.

“L'inammissibilità del ricorso [anche in appello ex artt. 55 e 61, D.Lgs. n. 546/1992] è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio…” (art. 22, c.2, D. Lgs. n. 546/1992 - CTR Liguria, marzo 2017, n. 1745; CTR Piemonte, n. 728/2018; CTP Napoli n. 11055/2017; CTP Varese n. 310/2017; CTP Campobasso n. 32/2018 etc.)

Conseguentemente, il Regolamento di amministrazione, approvato con Determinazione del Commissario straordinario, n. 6 del 23 giugno 2017, all'art. 4 così dispone:

• c. 2. : L'Ente si avvale del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato secondo quanto previsto e stabilito dall'articolo 1, comma 8 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193 e ai sensi dell'articolo 43 del Testo Unico approvato con R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 e s.m.i.. I rapporti con l'Avvocatura di Stato sono regolati da convenzione.
• c. 3. : L'Ente può altresì avvalersi di avvocati del libero foro ovvero essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati che possono stare in giudizio personalmente, secondo le previsioni dell'art. 1 comma 8 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193.

Infatti, davanti alle commissioni tributarie secondo l'art. 12, c. 1,

Coordinando quanto appena citato con il comma 3 del precedente articolo 11,quindi, l'ente locale “

può stare in giudizio

Atteso il carattere di specialità riconosciuto dall'art. 1, c. 2, D.lgs. n. 546/1992, alle disposizioni sul processo tributario, l'art. 11, c. 2, al 1, D.lgs. n. 546/1992, ha così disciplinato la capacità di stare in giudizio (legitimatio ad processum): “L'ufficio dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 nonchè dell'agente della riscossione [limitatamente alla riscossione di tributi], nei cui confronti è proposto il ricorso, sta in giudizio direttamente* o** mediante la struttura territoriale sovraordinata. …”; secondo il successivo art. 12, c. 8, “Le Agenzie delle entrate, delle dogane e dei monopoli di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, possono essere assistite dall'Avvocatura dello Stato”; per l'agente della riscossione, come richiamato dall'art.1, c.8, D.L. n. 193/2016, e disposto dall'art. 43, R.D. n. 1611/1933: “l'Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi avanti all'autorità giudiziaria, i collegi arbitrali, le giurisdizioni amministrative e speciali amministrazioni pubbliche non statali ed enti sovvenzionati, sottoposti a tutela o anche alla sola vigilanza dello Stato, sempre che sia stata autorizzata da disposizione di legge, di regolamento o di altro provvedimento con regio decreto”.

Infine, per contrastare suggestive interpretazioni volte ad applicare – per l'Agente della riscossione – al processo tributario la medesima disciplina prevista per il patrocinio nel processo civile, senza che – peraltro – sia dato cogliere il motivo per il quale si debba abbandonare un'ermeneutica letterale ex art. 12 preleggi del c.c., al solo fine di differenziare la sequenza processuale: legitimatio ad causam, legitimatio ad processum e ius postulandi dell'ente strumentale - "adiectus solutionis causa"- da quella dell'Agenzia delle Entrate, cui è stata attribuita la funzione di riscossione, e degli altri enti resistenti sostanziali quali l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, nonché le cancellerie/segreterie giudiziarie per il contributo unificato che amministrano, giova far rilevare che:

• TAR Lazio, 9 gennaio 2018 n. 150, ha come thema decidendum solamente il patrocinio dell'Agente della Riscossione davanti al giudice ordinario e non tributario, tanto è vero che non ha motivo di far alcun – seppur minimo – cenno alle 16 categorie professionali circa, diverse da quella degli avvocati, cui appartengono i difensori abilitati alla giurisdizione speciale tributaria ex art. 12, c. 1, D.Lgs. n. 546/1992 (commercialisti e consulenti del lavoro, oltre – limitatamente all'art.2, c. 2 – ad ingegneri, geometri, architetti, periti industriali, dottori agronomi, agrotecnici, periti agrari etc.);
• Una corretta ermeneutica dell'art. 15, c.2-sexies, D. Lgs. n. 546/1992, non può omettere di considerare la possibilità per tutte le parti pubbliche di farsi assistere “ai sensi dell'art. 43, R.D. n. 1611/1933” dall'Avvocatura dello Stato - anziché da propri funzionari- nel qual caso non si può applicare la riduzione del 20%; oltre alle Agenzie fiscali ed all'Agente della riscossione, anche le cancellerie/segreterie giudiziarie (civili, amministrative e tributarie) possono chiedere il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato per le controversie sul contributo unificato che esse amministrano, essendo uffici incardinati nell'Amministrazione dello Stato (MinGiu, Pcm e Mef).

Insomma, l'estinzione dell'ex Equitalia S.p.A. ed il subentro, ad essa, di un ente pubblico, strumentale alla preesistente Agenzia delle Entrate, rende necessarie una serie di valutazioni ed approfondimenti normativi che sono funzionali alla corretta gestione dei processi, le cui regole non possono cedere il passo di fronte ad eventuali esigenze di mantenimento di pregressi schemi gestionali. Detto subentro, inoltre, pone una serie di problematiche, finora ignorate, anche in relazione al mantenuto obbligo di corresponsione dell'ex aggio*, ora onere di riscossione**.

La Commissione Tributaria Provinciale di Treviso, con sentenza n. 84 del 25 settembre 2012, aveva già considerato illegittimo l'aggio di riscossione, laddove l'Agente della riscossione non avesse provato l'effettiva (e sinallagmatica) attività svolta al fine del recupero delle imposte.

A tali critiche vieppiù numerose ed articolate, con il “Decreto del Fare” il Governo aveva previsto - in occasione del riordino del servizio di riscossione (poi realizzato con D.L. n. 193/2016, conv. con modif. con L. n. 225/2016 ove si sostituiva ad un soggetto commerciale: spa, un soggetto pubblico: ente pubblico economico) - l'abolizione dell'aggio a partire dal 30 settembre 2013.

In relazione ad esso, corre l'obbligo di evidenziare che il sistema di remunerazione dell'agente di riscossione è stato vagliato del T.A.R. del Lazio (merito discusso il 6 giugno 2018).