Sospensione feriale dei termini processuali e procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale

L'inapplicabilità̀ del principio della sospensione dei termini feriali ai giudizi aventi ad oggetto il riconoscimento della protezione internazionale del cittadino straniero, introdotta con l'art. 35-bis, comma 14 del d.lgs. n. 25 del 2008 non opera rispetto ai ricorsi avverso decisioni delle Commissioni territoriali emesse anteriormente alla data del 17 agosto 2017, essendo la vigenza della nuova disciplina legislativa processuale differita a tale data.

Un richiedente protezione internazionale propone ricorso avverso il provvedimento emesso dalla Commissione territoriale competente, di reiezione della propria istanza di asilo. Il provvedimento viene notificato in data 4 luglio 2017, dunque prima della entrata in vigore delle nuove norme, introdotte dal d.l. n. 13/2017. Il tribunale adito (Napoli) dichiara inammissibile il ricorso, reputandolo tardivo, per violazione del termine di trenta giorni previsto dall'art. 35-bis del d.lgs. n. 25/2008, come modificato dal d.l. n. 13/2017, convertito dalla l. n. 46/2017. In particolare, la tardività è dichiarata perché il giudice stima non applicabile la sospensione feriale dei termini, in virtù del menzionato art. 35-bis, comma 14. Il parere del giudice trae linfa dalla data di deposito del ricorso, il 18 agosto 2017, ossia una data in cui il cennato d.l. n. 13/2017 era già entrato in vigore (il 17 agosto 2017). Avverso detta pronuncia, il richiedente propone ricorso per cassazione censurando la motivazione nella parte in cui ha ritenuto che non trovasse applicazione la sospensione feriale dei termini.

Con il d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, il legislatore ha trasposto la direttiva 2005/85/CE, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (cd. decreto procedure). Il corpus iuris su indicato è stato oggetto di revisione con il d.lgs. n. 142/2015, al fine di attuare in Italia la direttiva 2013/32/UE, abrogativa della direttiva n. 85/2005. In tempi recenti, l'articolato normativo in questione è stato ulteriormente modificato, dal d.l. 17 febbraio 2017, n. 13, conv. con modif. dalla legge 13 aprile 2017, n. 46. In particolare, con questa novella, il legislatore ha riscritto le norme di procedure sottese al riconoscimento dello status di rifugiato o beneficiario della protezione sussidiaria, mediante l'innesto di un nuovo rito, enucleato nel nuovo art. 35-bis del d.lgs. n. 25/2008. Il nuovo rito si applica alle cause e ai procedimenti giudiziari sorti dal 17 agosto 2017 (ex art. 21, comma 1, d.l. n. 13/2017). Per quanto qui di interesse, il nuovo rito introduce, espressamente, il principio dell'inapplicabilità̀ della sospensione dei termini feriali: ai sensi del cennato art. 35-bis, comma 14, infatti, «la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale non opera nei procedimenti di cui al presente articolo». La questione esaminata dalla Corte di cassazione, nell'arresto in esame, è se detta disposizione operi con riferimento al periodo immediatamente successivo all'entrata in vigore della novella, ossia per i ricorsi depositati nel periodo feriale del 2017 (come avvenuto nel caso di specie, in cui il richiedente aveva depositato il ricorso in data 18 agosto 2017), ma a fronte di provvedimenti amministrativi depositati prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 13/2017.

Il procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale mira a far conseguire al richiedente lo status di rifugiato o quello di beneficiario della protezione sussidiaria. É rifugiato il cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità̀, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese, oppure apolide che si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può̀ o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno (art. 2, lett. e), d.lgs. n. 251/2007 Conv. Ginevra 1951, capo A, par. 2). É beneficiario della protezione sussidiaria il cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese (art. 2, lett. g), d.lgs. 251/2007). In favore del cittadino straniero, l'ordinamento italiano ammette anche la cd. protezione umanitaria, attribuita alla competenza delle Sezioni Specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'unione europea. La protezione di tipo umanitario non incontra una puntuale definizione legislativa anche se, sotto il profilo dei requisiti necessari per il suo riconoscimento, può essere accostata ai permessi di natura umanitaria enucleabili dalla lettura coordinata del d.lgs. n. 286/1998, art. 5, comma 6 ed art. 19 (Cass. civ., n. 6880/2011; Trib. Milano, sez. I civ., 24 marzo 2015). La protezione umanitaria, pur rispettando il principio di non refoulement sancito dalla Convenzione di Ginevra del 1951, esula dal concetto stesso di protezione internazionale e riguarda persone per le quali è impossibile procedere a un rimpatrio per ragioni umanitarie. Pur non riconoscendo loro lo status di rifugiato, né rilevando elementi che consentano di attribuire la protezione sussidiaria, con la protezione di tipo umanitario si prende atto che un rinvio nel paese di origine o in un paese terzo comporterebbe la perdita delle opportunità di cura o di presa in carico che, invece, sono garantite in Italia. In virtù delle modifiche introdotte dal legislatore con il d.l. n. 13/2017, il ricorso avverso il provvedimento amministrativo di reiezione della istanza per il riconoscimento della protezione internazionale è trattato con speditezza e urgenza al punto da essere finanche sottratto alla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale.

La sospensione feriale dei termini processuali, nel periodo feriale, è regolata dalla legge 7 ottobre 1969, n. 742. Ai sensi dell'art. 1 di detto corpo normativo, il decorso dei termini processuali relativi alle giurisdizioni ordinarie ed a quelle amministrative è sospeso di diritto dal 1° al 31 agosto di ciascun anno, e riprende a decorrere dalla fine del periodo di sospensione (il testo è così risultante, alla luce delle modifiche apportate dal comma 1 dell'art. 16, d.l. 12 settembre 2014, n. 132, conv. con modif. dalla l. 10 novembre 2014, n. 162).

Nel rito anteriore alle modifiche introdotte dal legislatore nel 2017, l'orientamento consolidato della Corte di cassazione riteneva incontestatamente applicabile la sospensione feriale dei termini anche nei procedimenti di protezione internazionale, in particolare a quelli di impugnazione del provvedimento reiettivo emesso dalla Commissione territoriale (Cass. civ., n. 7333/2015, Cass. civ., n. 19185/2015). Al riguardo, in particolare, la previsione dell'art. 19 d.lgs. n. 150/2011, della trattazione di tali procedimenti "in via d'urgenza", era stata ritenuta compatibile con la applicazione della sospensione feriale dei termini processuali. Nel periodo feriale, pertanto, i termini erano sospesi.

Nel rito vigente, come si è visto, la sospensione feriale è espressamente esclusa nelle controversie in materia di protezione internazionale. Il quesito che si pone all'attenzione della Suprema Corte è, però, di efficacia intertemporale delle nuove disposizioni (art. 35-bis d.lgs. n. 25/2008). Nel caso esaminato dalla Cassazione, infatti, il provvedimento impugnato era stato depositato prima della entrata in vigore del menzionato art. 35-bis, anche se il ricorso era stato depositato dopo l'entrata in vigore stessa. La questione giuridica è, dunque, la seguente: se osti all'applicazione del nuovo regime il fatto che la decorrenza del termine per l'impugnazione sia iniziata in data anteriore all'entrata in vigore della norma predicativa della inapplicabilità della sospensione feriale. La questione è risolta dalla Suprema Corte in senso affermativo. Secondo il Collegio, la lettura testuale della norma e la sua natura giuridica (processuale) inducono a ritenere che essa trovi applicazione per tutte le controversie instaurate a partire dalla sua entrata in vigore, dovendosi tuttavia, escludere un'applicazione retroattiva del regime derogatorio della sospensione dei termini feriali. Il principio di diritto enunciato è quindi, il seguente: in materia di efficacia nel tempo delle nuove norme di cui all'art. 35-bis d.lgs. n. 25/2008, come introdotte dal d.l. n. 133/2017, in caso di pendenza del procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale (anteriormente instaurato) alla data del 17 agosto 2018 nel medesimo grado, il giudizio si svolgerà̀ senza la soluzione di continuità̀ costituita dall'applicazione della sospensione feriale dei termini processuali. Correlativamente, ove un grado di giudizio si chiuda nella vigenza del nuovo regime processuale caratterizzato dall'inapplicabilità̀ della sospensione dei termini feriali, tale nuova disciplina sarà̀ applicabile nel computo del termine per la proposizione del ricorso per cassazione.

Nella fattispecie esaminata dalla Cassazione, il provvedimento impugnato era stato notificato in data 4 luglio 2017, dunque prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina (17 agosto 2018). Alla data di notifica del provvedimento impugnato (4 luglio 2017) il regime applicabile era, conseguentemente, quello ante-vigente, fondato sulla sospensione feriale dei termini processuali. Per l'effetto, al momento del deposito del ricorso (in data 18 agosto 2017), il termine non era spirato e la domanda non poteva giudicarsi tardiva. A partire dal 18 agosto 2017, data in cui il ricorso era stato depositato, il nuovo regime trovava certamente applicazione anche per il giudizio in corso, ma senza alcuna incidenza sul computo del termine per la proposizione del ricorso avverso la decisione della Commissione territoriale competente in quanto depositata in data anteriore all'entrata in vigore della novella.

Secondo quanto affermato dalla Cassazione, l'inapplicabilità̀ del principio della sospensione dei termini feriali ai giudizi aventi ad oggetto il riconoscimento della protezione internazionale del cittadino straniero, introdotta con l'art. 35-bis, comma 14 del d.lgs. n. 25/2008 non opera rispetto ai ricorsi avverso decisioni delle Commissioni territoriali emesse anteriormente alla data del 17 agosto 2017, essendo la vigenza della nuova disciplina legislativa processuale differita a tale data. Con questo orientamento, la Suprema Corte pone un ulteriore tassello importante con riguardo alla regolazione dell'efficacia nel tempo delle nuove norme che incidono su giudizi di tipo impugnatorio, aventi cioè ad oggetto la contestazione di provvedimenti amministrativi (incidenti, in questo caso, su diritti soggettivi e attribuiti alla cognizione del giudice ordinario). La Suprema Corte, in particolare, include nella fisiologia del procedimento, il momento di notifica del provvedimento da impugnare, in quanto dies a quo per la decorrenza del termine decadenziale di contestazione; con l'effetto che il diritto vigente a quella data si “cristallizza” senza che i mutamenti intervenuti al momento del deposito del ricorso possano avere una qualche valenza retroattiva.

• C. Asprella, Un nuovo rito applicabile in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale in Corriere giur., 2017, 6, 855;
• A. D. De Santis, Le novità in tema di tutela giurisdizionale dei diritti dei migranti. un'analisi critica in Riv. dir. proc., 2017, 4-5, 1218;
• A. Piccolo, La sospensione feriale dei termini processuali: norme, prassi e giurisprudenza in Fisco, 2006, 30 - parte 1, 4671.