Inefficacia della delibera d'impignorabilità in sede di opposizione agli atti esecutivi e onere della prova

Nel procedimento di espropriazione nei confronti degli enti locali avente ad oggetto somme giacenti presso il tesoriere, il creditore procedente che intenda far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione ex art. 159 TUEL può proporre opposizione agli atti esecutivi, e nel relativo giudizio, è suo onere allegare i pagamenti per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera. A tal fine è tuttavia sufficiente l'allegazione delle determinazioni dirigenziali di spesa in violazione dell'ordine cronologico, trattandosi di atti idonei a ingenerare il “sospetto” che ad essi sia seguito il pagamento in concreto di somme, mentre, in base al principio della vicinanza della prova, spetta all'ente locale provare che alle determinazioni dirigenziali di spesa non sia seguita l'emissione dei mandati di pagamento.

Il creditore ha promosso un'espropriazione di crediti nei confronti del debitore Comune di San Giuseppe Vesuviano e, in qualità di terzo pignorato, del suo tesoriere XY s.p.a.

Il giudice dell'esecuzione ha dichiarato la nullità del pignoramento ai sensi dell'art. 159 d.lgs. n. 267/00 e il procedente ha impugnato con opposizione agli atti esecutivi l'anzidetta ordinanza chiedendone la revoca, previa emanazione dei provvedimenti di cui all'art. 618 c.p.c..

Il giudice dell'esecuzione ha rigettato l'istanza volta all'ottenimento dei provvedimenti indilazionabili e urgenti e condannato l'opponente alla rifusione delle spese della fase sommaria.

Con atto di citazione il debitore ha introdotto la fase di merito dell'opposizione agli atti esecutivi chiedendo al tribunale di ordinare al giudice dell'esecuzione l'assegnazione del credito azionato ai sensi degli artt. 522 e ss., previa revoca dell'ordinanza impugnata.

Si sono costituiti il Comune e il terzo tesoriere, chiedendo il rigetto dell'opposizione.

Le parti controvertono, in sintesi, circa l'idoneità dell'allegazione delle sole determinazioni dirigenziali di spesa (d'ora innanzi brevius “determine”) (per finalità diverse) da parte del creditore procedente ai fini della declaratoria d'inefficacia della delibera d'impignorabilità opposta dall'Ente locale debitore nell'ambito di un procedimento di espropriazione forzata avente a oggetto somme depositate presso il terzo tesoriere.

In particolare, nel caso in esame, il giudice dell'esecuzione – ai fini dell'estinzione del vincolo d'impignorabilità delle somme derivante dall'adozione della delibera adottata ai sensi dell'art. 159, commi 2 e 3 TUEL dal Comune di San Giuseppe Vesuviano – ha ritenuto necessaria l'allegazione (nella specie, non avvenuta), da parte del creditore procedente, dell'emissione di mandati di pagamento a titoli diversida quelli vincolati.

Il creditore procedente, proponendo opposizione avverso l'ordinanza con la quale è stata dichiarata la nullità del pignoramento, ha invece assunto di avere assolto all'onere probatorio posto a suo carico con l'intervenuta allegazione delle “determine” di spesa in violazione dell'ordine cronologico dei pagamenti, spettando all'Ente debitore fornire la prova che alle suddette “determine” non era seguito in concreto il mandato.

Il tribunale, con la sentenza che ha definito la fase di merito del giudizio di opposizione agli atti esecutivi promosso dal creditore procedente, ha ritenuto fondata l'opposizione: ciò in quanto l'ordinanza impugnata era fondata sull'errato intendimento della piena efficacia della delibera d'impignorabilità opposta dall'Ente debitore ai sensi dell'art. 159 TUEL e, per l'effetto, ha revocato il provvedimento con il quale il giudice dell'esecuzione aveva dichiarato la nullità del pignoramento.

La decisione appare condivisibile.

Occorre, innanzi tutto, premettere che – a seguito della pronuncia dalla Corte cost. n. 211/2003 – la delibera d'impignorabilità dell'Ente locale adottata ai sensi dell'art. 159, commi 2 e 3, TUEL può essere ritenuta inefficace, rispetto al procedente, laddove «dopo l'adozione da parte dell'organo esecutivo della deliberazione semestrale di preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette finalità e alla notificazione di essa al soggetto tesoriere dell'ente locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente stesso».

Quanto alla ripartizione dell'onere probatorio in punto di mancato rispetto dell'ordine cronologico dei pagamenti, la giurisprudenza (Cass. civ., 16 settembre 2008, n. 23727; Cass. civ., 27 maggio 2009, n. 12259) ha addossato al creditore procedente che intenda far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione l'onere di allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera, mentre – in ossequio al principio di vicinanza dell'onere della prova – spetta all'Ente locale provare che tali pagamenti sono stati eseguiti nel rispetto del dovuto ordine cronologico.

Si aggiunga che l'onere di allegazione gravante sul creditore, secondo un particolare orientamento (Cass. civ., 26 marzo 2012, n. 4820), può ritenersi soddisfatto laddove il creditore adduca “numerose circostanze di fatto” dalle quali sia desumibile il “sospetto” della sussistenza dell'anzidetta condizione preclusiva (vale a dire la violazione dell'ordine cronologico dei pagamenti).

La decisione assunta dal tribunale di Napoli Nord, che in accoglimento dell'opposizione proposta dal creditore procedente revoca l'ordinanza emessa dal giudice dell'esecuzione previa declaratoria d'inefficacia relativa della delibera d'impignorabilità opposta dall'Ente locale, si fonda sulle motivazioni che possono riassumersi nei seguenti termini:

• l'adozione della “determina” di spesa (a fortiori se munita del visto di regolarità contabile, come nella specie) è l'antecedente logico-giuridico dell'emissione del mandato di pagamento, che si pone rispetto ad essa come mero atto esecutivo;
• l'adozione della “determina”, pur non comportando ex se l'inefficacia della delibera d'impignorabilità, costituisce “indizio” del successivo pagamento (id est, ingenera il “sospetto”);
• il creditore che intenda far valere l'inefficacia della delibera d'impignorabilità in sede di opposizione agli atti esecutivi assolve l'onere probatorio allegando l'intervenuta adozione, da parte dell'ente locale, di “determine” in violazione dell'ordine cronologico dei pagamenti;
• è onere dell'Ente locale, in applicazione del principio di vicinanza della prova, dimostrare che alla “determina” non sia seguito - in concreto - l'emissione del mandato.

In buona sostanza, l'allegazione della “determina” di spesa induce a ritenere (sino a prova contraria) che alla “determina” sia seguito il mandato di pagamento per titoli diversi (che rimane vicenda estintiva del vincolo d'impignorabilità).

Il cd. principio di vicinanza della prova prevede che l'onere della prova va ripartito tenendo conto in concreto della possibilità per l'una o per l'altra parte di provare circostanze che ricadono nelle rispettive sfere d'azione, per cui è ragionevole addossare l'onus probandi alla parte a cui è più vicino il fatto da provare.

La decisione assunta dal tribunale di Napoli Nord sembra fare corretta applicazione di detto principio laddove afferma che, al fine di non gravare il creditore opponente di una probatio diabolica, è sufficiente che questi alleghi un fatto o un atto (nella specie, la determina di spesa) dal quale sia desumibile il sospetto della sussistenza della condizione preclusiva del vincolo d'impignorabilità ex art. 159 TUEL. Invero, le “determine” – rispetto alle quali il mandato di pagamento è mero atto esecutivo – sono facilmente reperibili sul sito istituzionale dell'Ente locale, diversamente dai mandati di pagamento che rientrano nella sfera di disponibilità dell'Ente locale.

• Costantino, L'espropriazione forzata in danno delle unità sanitarie e dei comuni (un altro capitolo di una storia infinita), in Riv. trim. proc. civ., 1993, 671 e ss.;
• Id., La tutela dei crediti verso le pubbliche amministrazioni, in Riv. dir. proc., 2014, 2, 302 e ss.;
• Rossi, L'espropriazione presso terzi di crediti e di cose della pubblica amministrazione, in Auletta F., Espropriazione presso terzi, Bologna, 2011, 259 e ss ;
• Vaccarella, Impignorabilità di somme “vincolate” dall'ente locale, in Riv. esec. forz, 2006, 3.