Impugnazione dei provvedimenti disciplinari a carico dei notai

Il procedimento disciplinare notarile viene deciso, in prima istanza, in sede amministrativa, dalle Commissioni regionali di disciplina (CO.RE.DI.).

Il relativo provvedimento è soggetto ad impugnazione in sede giurisdizionale.

Ai sensi dell'art. 26 del d.lgs. n. 150/2011, le controversie in materia di impugnazione dei provvedimenti disciplinari irrogati ai notai sono regolate «obbligatoriamente» dal rito sommario di cognizione, ove non diversamente disposto dalla medesima disposizione.

La competenza a conoscere le relative vicende spetta alla Corte d'appello del distretto in cui ha sede la Commissione regionale di disciplina che ha pronunciato il provvedimento impugnato.

Al giudizio deve partecipare il pubblico ministero.

A pena di inammissibilità, il ricorso deve essere proposto entro trenta giorni dalla notificazione della decisione o, in difetto di notificazione, entro il termine di sei mesi dal suo deposito.

Contro la decisione della Corte d'appello è ammesso ricorso per cassazione, peraltro nei soli casi previsti nell'art. 360, comma 1, nn. 3) e 5), c.p.c..

i) Le ipotesi di condotte dei notai sanzionabili disciplinarmente risultano specificamente indicate nella legge notarile (l. 16 febbraio 1913, n. 89 e succ. modif.), in osservanza dei principi di tipizzazione e tassatività degli illeciti disciplinari.

Apparente eccezione è costituita dalla disposizione contenuta nell'art. 147, comma 1 lett. a), legge notarile (in seguito: l. n. 89/1913), ove vengono in considerazione condotte specificate unicamente nel genere: compromissione, in qualunque modo, nella vita pubblica o privata, della dignità e reputazione del notaio o del decoro o prestigio della classe notarile; violazione non occasionale delle norme deontologiche elaborate dal Consiglio nazionale del notariato; illecita concorrenza.

L'eccezione è meramente apparente giacché le condotte indicate, come autorevolmente sostenuto, «sono precise, per quanto ampie, costituendo una specie di norma di chiusura per recuperare tutti i comportamenti indicati dalla legge e dai principi di deontologia … , e quindi per dare completezza e giuridicità all'ordinamento disciplinare» (Danovi, 338; v. anche Cass. civ., sez. II, 28 agosto 2015, n. 17266, secondo cui l'individuazione in concreto delle condotte illecite di cui trattasi è rimessa agli organi di disciplina).

Oltre a quelle appena sopra ricordate, le condotte ritenute meritevoli di sanzioni disciplinari sono descritte negli artt. 137 ss. l. n. 89/1913, cui si fa rinvio.

ii) Circa la natura delle sanzioni disciplinari, al tradizionale e maggioritario pensiero secondo cui si tratta di sanzioni civili/amministrative (v., da ultimo, Cass. civ., sez. II, 3 febbraio 2017, n. 2927) si contrappone un orientamento secondo cui alle stesse può essere riconosciuta la natura di sanzioni «penali», dovendosi il discrimen fra sanzioni civili e penali individuare avendo riguardo all'afflittività (che non sarebbe disconoscibile in molteplici casi) in concreto della sanzione, giusta i principi affermati dalla Corte EDU, per la prima volta nella causa n. 5730/72 (Engel ed altri contro Paesi Bassi), decisa dalla Grande Camera con sentenza dell'8 giugno 1976.

Trattasi di questione non di poco conto.

Ed invero, laddove le sanzioni in questione si dovessero si dovessero qualificare di natura penale, le Commissioni regionali di disciplina, organi amministrativi, dovrebbero essere ritenute costituzionalmente illegittime. Il compito di irrogare sanzioni penali spetta, invero, al giudice ordinario.

i) Ai sensi dell'art. 153 l. n. 89/1913, l'iniziativa disciplinare compete a tre distinti organi: a) Procuratore della Repubblica presso il Tribunale nel cui circondario ha sede il notaio ovvero nel cui circondario il fatto per il quale si procede è stato commesso; b) Presidente del Consiglio notarile del distretto nel cui ruolo è iscritto il notaio ovvero del distretto nel quale il fatto per il quale si procede è stato commesso o, qualora l'infrazione sia addebitata allo stesso presidente, Consigliere che ne fa le veci, previa delibera dello stesso Consiglio – è stato precisato che, di fatto, il potere di iniziativa appartiene al Consiglio, organo cui spetta ogni attività di vigilanza e di controllo e senza la cui delibera il Presidente non può agire ; c) capo dell'Archivio notarile, limitatamente alle infrazioni rilevate durante le ispezioni di cui agli artt. 128 e 132 l. n. 89/1913 o nel corso di altri controlli demandatigli dalla legge.

ii) Nella richiesta di procedimento l'organo che lo promuove deve indicare il fatto addebitato e le norme che si assumono violate e deve formulare le proprie conclusioni.

iii) La fase preliminare può concludersi con l'archiviazione degli atti oppure con una delibera formale di richiesta di apertura del procedimento disciplinare da indirizzare alla Commissione regionale di disciplina (CO.RE.DI.)

iv) Per ciò che attiene alla delibera di promozione della procedura disciplinare si sono poste varie questioni.

É stato affermato che, poiché tale delibera è un atto amministrativo conclusivo di un procedimento, lo stesso sarebbe suscettibile di autonoma impugnazione innanzi al giudice amministrativo, e ciò anche con riguardo al mancato rispetto delle formalità previste dalla l. n. 241/1990 (comunicazione dell'avvio del procedimento, avviso all'incolpato).

In giurisprudenza, la questione è stata risolta negativamente.

L'atto in questione viene ritenuto non autonomamente impugnabile, trattandosi di mero atto amministrativo endoprocedimentale, privo di rilevanza esterna, il cui unico scopo è quello di segnare l'avvio del procedimento (v., in tal senso, in relazione ad atti di apertura del procedimento disciplinare disposto da Consigli dell'Ordine territoriale a carico di avvocati, Cass. civ., Sez. Un., 22 dicembre 2011, n. 28335; Cass. civ., Sez. Un., 20 giugno 2012, n. 10140 ; Cass. civ., sez. un., 12 ottobre 2012, n. 17402; Cass. civ., sez. un., 5 luglio 2013, n. 16884).

Identica soluzione viene data con riguardo ai casi di asserita mancata osservanza dei disposti della legge n. 241/1990, affermandosi che tale fonte non si applica alla fase preliminare del procedimento, e tutto il giudizio è minuziosamente regolato dalla legge (v. Cass. civ., sez. VI, 26 giugno 2012, n. 10595, secondo cui, poiché l'art. 155 l. n. 89/1913 prevede che il notaio deve essere avvisato del procedimento disciplinare una volta pervenuta alla CO.RE.DI. la richiesta di procedere e, quindi, la fattispecie dell'inizio del procedimento agli effetti dell'avviso al notaio è disciplinata espressamente con riferimento a detto momento, deve escludersi che sussista un onere di avviso ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990 quanto alle fasi precedenti; v., nello stesso senso, Cass. civ., sez. II, 6 dicembre 2016, n. 24962 e, in dottrina, Danovi).

v) La composizione della CO.RE.DI. e le regole disciplinanti i procedimenti disciplinari avviati innanzi alla stessa sono descritte negli artt. 148 ss. l. n. 89/1913, cui si fa rinvio. Ci si limita, in questa sede, a ricordare che la Commissione, previa l'occorrente istruttoria, delibera collegialmente in camera di consiglio senza la presenza delle parti; che il dispositivo deve essere letto dal Presidente immediatamente dopo la decisione; che la decisione deve essere depositata non oltre i trenta giorni successivi; che dell'avvenuto deposito è dato tempestivo avviso alle parti (art. 157 l. n. 89/1913).

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 158l. n. 89/1913, e 26 d.lgs. n. 150/2011, le decisioni della CO.RE.DI. possono essere impugnate in sede giurisdizionale, oltre che dai soggetti che abbiano partecipato al procedimento innanzi a tale Commissione anche dalle parti ivi intervenute ai sensi dell'art. 156-bis, comma 5, l. n. 89/1913 e, in ogni caso, dal Procuratore della Repubblica competente per l'esercizio dell'azione disciplinare, con reclamo alla Corte d'appello del distretto nel quale ha sede la Commissione che ha pronunciato il provvedimento impugnato, e, a pena di inammissibilità, deve essere proposto nel termine di trenta giorni dalla notificazione della decisione o, in difetto, nel termine di sei mesi dal suo deposito.

Il ricorso avverso le misure cautelari – sia che si tratti di provvedimenti emessi dalla CO.RE.DI, sia che si tratti di provvedimenti emessi dalla Corte di appello - va, invece, proposto, a pena di inammissibilità, entro dieci giorni dalla notificazione del provvedimento impugnato, innanzi alla Corte di appello nel cui distretto è ubicata la sede della CO.RE.DI. più vicina (v. artt. 26 d.lgs. n. 150/2011, 158-septies e 158-novies l. n. 89/1913)

In caso di mancato o intempestivo reclamo, le decisioni della CO.RE.DI. diventano esecutive.

La disciplina della fase di reclamo è dettata dall'art. 26 del d.lgs. appena sopra citato.

La fase giurisdizionale del giudizio avviato dal reclamo avverso la decisione della CO.RE.DI. si articola in due sole fasi, quella di reclamo innanzi alla Corte d'appello e quella, eventuale, successiva, di ricorso innanzi alla Corte di cassazione.

É stato chiarito che il doppio grado di giurisdizione (di merito) del giudizio non ha rilevanza costituzionale né è previsto in altre fonti di rango primario (Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo) (Corte cost., 30 luglio 1997, n. 288; Cass. civ., Sez. Un., 31 luglio 2012, n. 13617; Cass. civ., sez. II, 18 febbraio 2014, n. 3802; Cass. civ., sez. II, 19 giugno 2015, n. 12732; Cass. civ., sez. II, 25 gennaio 2017, n. 1893).

Pertanto, la previsione in materia di un unico grado di merito deve ritenersi appieno legittima.

i) Ai sensi dell'art. 26 d.lgs. n. 150/2011, le controversie in materia di impugnazione dei provvedimenti disciplinari e quelle in materia di impugnazione delle misure cautelari sono regolate dal rito sommario di cognizione, ove non diversamente disposto dal medesimo articolo.

Poiché nessuna diversa disposizione (salve le specificazioni in ordine ai termini, al giudice competente ed alla necessaria partecipazione al giudizio del PM) si rinviene in tale norma, la procedura deve ritenersi interamente disciplinata dagli artt. 702-bis ss. c.p.c., senza che vi sia la possibilità di conversione del rito sommario in rito ordinario (Cass. civ., sez. II, 18 dicembre 2015, n. 25547).

Pur trattandosi del primo grado della fase giurisdizionale del giudizio, nulla, atteso l'ampio e generico rinvio fatto al rito sommario di cognizione dall'art. 26 d.lgs. cit., inibisce che siano applicabili a tale fase anche i disposti dell'art. 702-quater c.p.c. (v., in tal senso, Cass. civ., sez. II, 23 gennaio 2014, n. 1437 e Cass. civ., sez. II, 12 dicembre 2017, n. 29717, secondo le quali il giudizio della Corte d'appello, in sede di reclamo avverso la decisione della CO.RE.DI., pur avendo indubbi connotati impugnatori, non è assimilabile al gravame disciplinato dal codice di rito, il quale si configura come un procedimento di secondo grado avente natura omogenea rispetto a quello di prime cure; conseguendone che in tale giudizio non è applicabile il divieto di produzione di nuovi documenti ex art. 345 c.p.c., dovendosi escludere che nella fase amministrativa davanti alla Commissione possano determinarsi preclusioni istruttorie destinate a perpetuarsi nella fase giurisdizionale).

ii) L'impugnazione si deve proporre con ricorso, che deve contenere tutte le indicazioni di cui al primo comma dell'art. 702-bis c.p.c., incluso l'avvertimento di cui al n. 7) dell'art. 163 dello stesso codice.

Il ricorso, previo deposito in Cancelleria, va notificato, unitamente al decreto di fissazione di udienza, alla parte convenuta almeno trenta giorni prima di tale udienza.

Unitamente al ricorso deve essere depositata copia della decisione impugnata.

Sia il ricorso che i documenti allegati possono essere depositati telematicamente, seguendo i disposti del processo civile telematico.

Non è necessario depositare il fascicolo di parte della fase amministrativa. In proposito, la Suprema Corte ha affermato che l'omesso deposito di tale fascicolo non è causa di improcedibilità del reclamo avverso il provvedimento sanzionatorio, poiché le cause dell'improcedibilità sono tassative e l'art. 26 del d.lgs. n. 150/2011 non la prevede al riguardo (Cass. civ., sez. II, 21 luglio 2016, n. 15073).

Il fascicolo d'ufficio della fase amministrativa potrà essere acquisito a cura della Cancelleria.

La costituzione del convenuto deve avvenire non oltre dieci giorni prima dell'udienza.

Tutte le parti devono stare in giudizio con il ministero di un difensore, salvo il ricorrere delle condizioni per rendere operativo il disposto dell'art. 86 c.p.c..

Le funzioni di rappresentanza ed assistenza del capo dell'Archivio notarile devono essere svolte dall'Avvocatura dello Stato.

Il PM (in persona del P.G. presso la Corte di appello) deve partecipare al giudizio di reclamo (intervento obbligatorio – art. 70, comma 1 n. 5, c.p.c.) e per consentirgli tale partecipazione debbono essergli comunicati gli atti processuali (art. 71 c.p.c.).

iii) Per ciò che attiene al luogo di notifica, da parte del reclamante, del ricorso e del decreto di fissazione di udienza, deve ritenersi inapplicabile il disposto del primo comma dell'art. 330 c.p.c., attesa la natura non giurisdizionale della precedente fase.

La notifica dovrà, pertanto, essere eseguita ai sensi del terzo comma della medesima disposizione, seguendo le regole di cui agli artt. 139 ss. c.p.c. oppure, qualora fra i destinatari vi sia il capo dell'Archivio notarile, presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato territorialmente competente.

In argomento, per l'ipotesi in cui la notifica fosse «erroneamente» eseguita nei luoghi indicati nell'art. 330, comma 1, c.p.c., va richiamata Cass. civ., Sez. Un., 20 luglio 2016, n. 14916, ove è stato precisato che non attiene agli elementi costitutivi essenziali della notifica il luogo dove la stessa viene eseguita, così che i vizi relativi alla sua individuazione, anche quando esso si riveli privo di alcun collegamento col destinatario, ricadono sempre nell'ambito della nullità dell'atto, come tale sanabile, con efficacia ex tunc, o per raggiungimento dello scopo, a seguito della costituzione della parte intimata (anche se compiuta al solo fine di eccepire la nullità), o in conseguenza della rinnovazione della notificazione, effettuata spontaneamente dalla parte stessa oppure su ordine del giudice ex art. 291 c.p.c..

iv) Secondo il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità, il Consiglio notarile dell'ordine cui appartiene il notaio incolpato è, in ogni caso, litisconsorte necessario del giudizio, essendo portatore dell'interesse all'esatta applicazione della sanzione disciplinare e legittimato, quindi, anche ad impugnare la relativa sentenza (Cass. civ., sez. un., 26 giugno 2002, n. 9328; Cass. civ., sez. III, 29 settembre 2006, n. 21255; Cass. civ., sez. III, 18 marzo 2008, n. 7274 e, da ultimo, Cass. civ., sez. II, 28 agosto 2015, n. 17266).

Pertanto, laddove il suddetto Consiglio non sia stato evocato in giudizio, dovrà emettersi ordine di integrazione del contraddittorio.

v) Sono ammesse impugnazioni incidentali, anche tardive, ai sensi degli artt. 333 e 334 c.p.c. (Cass. civ., Sez. Un., 31 luglio 2012, n. 13617).

vi) Giusta il richiamo fatto dall'art. 702-bis al n. 5 dell'art. 163, il reclamante deve indicare specificamente i mezzi di prova di cui intenda avvalersi. Identico adempimento grava sul convenuto all'atto della costituzione in giudizio.

In proposito va rammentato, che nel rito sommario di cognizione non sono previste le memorie di cui all'art.183 c.p.c..

i) La Corte adita, collegialmente o tramite il consigliere delegato, procede nel modo che ritiene più opportuno agli atti di istruzione che vengano ritenuti rilevanti al bisogno (sui poteri di iniziativa istruttoria della Corte si vedano Cass. civ., sez. II, 25 febbraio 2014, n. 4485 e Cass. civ., sez. II, 12 dicembre 2017, n. 29717).

Affrontando la questione dell'individuazione del momento preclusivo delle istanze istruttorie nelle ipotesi, in cui rientra quella in esame, di rito sommario «esclusivo», la Suprema Corte ha affermato che nella fase giurisdizionale dei procedimenti disciplinari nei confronti dei notai è consentito l'espletamento di ogni attività istruttoria e la mancata deduzione di prove nell'atto introduttivo del giudizio non comporta alcuna decadenza o preclusione (Cass. civ., sez. II, 18 dicembre 2015, n. 25547).

Secondo la previsione di cui all'art. 702-quater c.p.c., potranno, quindi, essere ammessi nuovi mezzi di prova e nuovi documenti qualora il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione, ovvero la parte dimostri di non aver potuto proporli nel corso del procedimento sommario per causa ad essa non imputabile (si veda, in argomento, il punto i) del precedente paragrafo).

ii) Poiché le fonti (artt. 26 d.lgs. n. 150/2011 e 702-bis ss. c.p.c.) nulla dispongono relativamente alla pubblicità delle udienze, deve ritenersi operativo il regime generale della pubblicità della sola udienza di discussione, pienamente compatibile con l'art. 6 della CEDU, in virtù del quale non tutta l'attività processuale deve svolgersi pubblicamente (Cass. civ., sez. II, 5 maggio 2016, n. 9041).

iii) All'esito dell'istruttoria, le parti potranno dare corso a discussione orale, salva la presentazione di memorie scritte ove vi sia il consenso della Corte.

i) La Corte di appello decide in camera di consiglio con ordinanza.

Trattasi di ordinanza quanto alla forma e di sentenza quanto alla sostanza.

L'ordinanza deve, pertanto, recare la concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, unitamente alle altre indicazioni di cui all'art. 132 c.p.c..

La Corte deve statuire anche sulle spese di lite.

Il regime delle spese processuali regolato dagli artt. 91 e 92 c.p.c. trova applicazione anche nei confronti del Consiglio notarile e del Conservatore dell'Archivio notarile che siano stati convenuti nel giudizio di impugnazione (Cass. civ., sez. VI, ord., 19 giugno 2013, n. 15273).

L'ufficio del P.M. non può, invece, essere condannato al pagamento delle spese del giudizio nell'ipotesi di soccombenza, trattandosi di organo propulsore dell'attività giurisdizionale cui sono attribuiti poteri, diversi da quelli svolti dalle parti, meramente processuali ed esercitati per dovere d'ufficio e nell'interesse pubblico (v., in termini, Cass. civ., sez. I, 2 ottobre 2015, n. 19711).

ii) La decisione della Corte di appello è provvisoriamente esecutiva, come espressamente previsto dall'art. 702-ter, comma 6, c.p.c..

L'ordinanza deve essere comunicata in forma integrale dalla Cancelleria ai sensi dell'art. 133 c.p.c..

Contro la decisione della Corte di appello è ammesso ricorso per cassazione, peraltro nei soli casi previsti nell'art. 360, comma 1, nn. 3) e 5), c.p.c..

La decisione della Corte di merito è, come già detto, immediatamente esecutiva.

Laddove tale decisione sia di reiezione del reclamo, la sanzione disciplinare irrogata dovrebbe essere, pertanto, immediatamente eseguita.

Deve essere fatta salva l'applicazione dell'art. 373 c.p.c..

Il notaio sanzionato potrà, quindi, contestualmente alla proposizione del ricorso per cassazione, chiedere alla Corte di merito la sospensione dell'esecuzione adducendo l'esistenza dei presupposti per l'applicazione della suddetta norma, vale a dire che l'esecuzione immediata comporta a suo carico grave ed irreparabile danno; esclusa ogni valutazione di merito sulla fondatezza dei motivi del ricorso.

i) Il ricorso per cassazione è ammesso nei soli casi previsti dall'art. 360, comma 1, nn. 3) e 5), c.p.c., vale a dire in caso di violazione o falsa applicazione di norme di diritto e/o di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti.

Il ricorso deve essere proposto nel termine ordinario, vale a dire entro 60 giorni dalla notifica dell'ordinanza gravata (art. 325, comma 2, c.p.c.) o sei mesi dalla pubblicazione della stessa (art. 327, comma 1, c.p.c.).

ii) Il ricorso deve essere notificato alle altre parti, vale a dire a tutti i soggetti, incluso il PM, che abbiano preso parte alla precedente fase del giudizio.

Va precisato che l'omessa notifica dell'impugnazione ad un litisconsorte necessario non si riflette sull'ammissibilità o sulla tempestività del gravame, che conserva, così, l'effetto di impedire il passaggio in giudicato della decisione impugnata, ma determina solo l'esigenza della integrazione del contradditorio, ai sensi dell'art. 331 c.p.c. (Cass. civ., sez. L, 16 aprile 2008, n. 9977).

Può accadere che risulti realizzata, nella precedente fase del giudizio, la violazione delle norme sul litisconsorzio necessario, non rilevata dal giudice di merito, che non ha disposto l'integrazione del contraddittorio.

In tal caso, si impone, in sede di giudizio di cassazione, l'annullamento, anche d'ufficio, della pronuncia gravata ed il conseguente rinvio della causa al giudice di prime cure, a norma dell'art. 383, comma 3, c.p.c. (ex multis, Cass. civ., sez. II, 5 ottobre 2009, n. 21240; Cass. civ., sez. I, 26 luglio 2013, n. 18127; Cass. civ., sez. III, 3 marzo 2010, n. 5063; Cass. civ., sez. III, 30 settembre 2014, n. 20552).

iii) Ai sensi dell'art. 26, comma 6, d.lgs. 150/2011, la Corte pronuncia con sentenza in camera di consiglio, sentite le parti.

Vi è controversia sulla disciplina camerale applicabile.

Secondo un orientamento, la fase di legittimità del giudizio disciplinare notarile deve seguire lo speciale rito in camera di consiglio di cui all'art. 158-terl. n. 89/1913 (ora abrogato e trasfuso, in parte qua, nell'art. 26, comma 6, d.lgs. n. 150/2011), «nel quale deve essere garantita l'esplicazione piena ed immediata del contraddittorio nella fase di trattazione, che trova il suo esito in un provvedimento decisorio avente necessaria forma di sentenza, con conseguente inapplicabilità della disciplina camerale eventuale prevista dall'art. 380-bis c.p.c., come di quella necessaria prevista dall'art. 380-ter c.p.c.» (Cass. civ., sez. II, ord. interlocutoria 16 ottobre 2012, n. 17697)

Secondo un altro orientamento, il ricorso per cassazione in tema di procedimento disciplinare a carico dei notai è affidato all'apposita sezione prevista dall'art. 376 c.p.c., il cui presidente sceglierà se procedere ai sensi degli artt. 380-bis o 380-ter c.p.c. (Cass. civ., sez. VI, 22 marzo 2012, n. 4623; Cass. civ., sez. VI, 14 maggio 2012, n. 7484).

iv) Qualorala Suprema Corte accolga il ricorso ma non occorrano altre indagini in punto di fatto, può decidere il merito ex art. 384 c.p.c.; altrimenti, ove occorrano nuove valutazioni di fatto, dovrà cassare la decisione gravata con rinvio alla Corte di merito.

La riassunzione della causa dovrà avvenire mediante ricorso, così come esige il rito sommario di cognizione, che dovrà essere depositato entro i termini di cui all'art. 392, comma 1, c.p.c. e notificato personalmente alle controparti (art. 392, comma 2, c.p.c.).

• Danovi, Il procedimento disciplinare dei notai avanti la CO.RE.DI. tra norme di legge e principi di diritto, Notariato, 2013, 3, 338;
• Ricci, Procedimento civile – Le preclusioni istruttorie nel rito sommario di cognizione, Giur. it. 2016, 10, 2157;
• Sicchiero E Stivanello-Gussoni, Il procedimento disciplinare notarile, Torino 2017.