Forza pubblica

Il monopolio della forza da parte dell'autorità statale, come principio cardine del moderno Stato di diritto, comporta la possibilità da parte dell'autorità giudiziaria, nei limiti previsti dalla legge, di ricorrere alla forza pubblica per l'attuazione dei provvedimenti giurisdizionali.

L'esigenza di richiedere l'ausilio della forza pubblica può sorgere con riferimento a disparate fattispecie: si pensi alla liberazione dell'immobile occupato in attuazione delle ordinanze di sfratto o licenza per finita locazione, o in generale all'attuazione di provvedimenti di rilascio o consegna di beni mobili, o all'attuazione dell'ordine di liberazione nelle procedure di espropriazione immobiliare.

Anche nella gestione del processo è possibile che sia necessario, ad esempio per la corretta direzione dell'attività istruttoria, richiedere l'ausilio della forza pubblica.

Il potere del giudice di avvalersi della forza pubblica per l'attuazione dei provvedimenti giurisdizionali è ricondotto pacificamente al principio di effettività della tutela giurisdizionale che trova fondamento, a livello di fonti sovranazionali, negli artt. 19 TUE e 6 CEDU, e a livello costituzionale, negli artt. 24 e 103 Cost..

Ad una prima ricognizione del quadro normativo, a livello di fonti primarie, il potere del giudice di ricorrere all'ausilio della forza pubblica trova fondamento nel disposto dell'art. 68, comma 3, c.p.c. e dell'art. 14 ord. giud.; in sede di esecuzione forzata va poi citata la norma di cui all'art. 513 c.p.c..

Una prima fattispecie da prendere in esame è quella relativa alla procedura di espropriazione mobiliare presso il debitore.

Come visto, l'art. 513, comma 2, c.p.c. consente all'ufficiale giudiziario, per l'esecuzione del pignoramento mobiliare e la ricerca delle cose da pignorare, «quando è necessario aprire porte, ripostigli o recipienti», o ancora nel caso di resistenza opposta dal debitore o da terzi, oppure, da ultimo, per allontanare persone che disturbano l'esecuzione, di richiedere l'intervento della forza pubblica.

La previsione in esame consente all'ufficiale giudiziario di rivolgersi alla forza pubblica, senza il necessario ricorso al giudice dell'esecuzione, trattandosi di prerogativa “speciale” attribuita per legge all'ufficiale che procede alla ricerca delle cose da pignorare.

Anche in giurisprudenza si è avuto modo, d'altronde, di affermare che «l'Ufficiale Giudiziario - ai sensi del combinato disposto degli artt. 513, 605 e 677 c.p.c. - già dispone ex se del potere dovere di richiedere, quando (secondo sua stessa valutazione discrezionale) occorre, l'assistenza della forza pubblica, non richiedendosi a tal fine alcuna autorizzazione da parte del giudice che ha emesso il provvedimento che si tratta di eseguire» (così Trib. Messina, sez. II, 27 febbraio 2008).

L'intervento della forza pubblica può essere richiesto e risulta spesso necessario, nelle dinamiche delle esecuzioni immobiliari, con riguardo al momento della liberazione dell'immobile pignorato, che costituisce, per la delicatezza degli interessi che vengono intaccati, a partire dalle esigenze abitative degli esecutati, e per le comprensibili tensioni che comporta, uno degli snodi più critici.

Le tendenze degli ultimi anni, sul piano legislativo e su quello dell'applicazione giurisprudenziale, sono volte ad un'agevolazione della liberazione del compendio pignorato.

Risale al d.l. n. 59/2016, conv. con l. n. 119/2016, la riforma dell'art. 560 c.p.c., che ha introdotto il “nuovo” ordine di liberazione, sottraendo la liberazione dell'immobile in sede esecutiva alle forme dell'esecuzione per consegna e rilascio ex artt. 605 e ss. c.p.c., che rallentavano la procedura, impantanata nell'instaurazione di un sub-procedimento esecutivo per ottenere lo sgombero dagli occupanti del compendio pignorato.

La giurisprudenza, anche prima delle ultime modifiche all'art. 560 c.p.c., era giunta a ritenere obbligatoria ed indefettibile l'emissione dell'ordine di liberazione, al momento dell'aggiudicazione (cfr. Cass. civ., n. 6836/2015).

Le recentissime linee Guida del CSM in materia di esecuzioni hanno, poi, indicato la via maestra, già tracciata nella prassi dei Tribunali più virtuosi, della liberazione “anticipata” dell'immobile rispetto al momento dell'aggiudicazione, da effettuare al momento dell'ordinanza di vendita, o ancor prima dell'udienza ex art. 569 c.p.c., utile ad esempio per superare difficoltà negli accessi all'immobile da parte del custode o nei sopralluoghi dell'esperto stimatore al fine della redazione della relazione di stima.

Il nuovo tenore dell'art. 560 c.p.c ha reso il provvedimento del giudice dell'esecuzione eseguibile direttamente da parte del custode, in via autonoma, anche richiedendo l'intervento della forza pubblica.

Con la riforma dell'art. 560 c.p.c., d'altronde, come contraltare del suo carattere self-executing, si è prevista espressamente l'opponibilità dell'ordine di liberazione con lo strumento di cui all'art. 617 c.p.c..

Va la pena interrogarsi sulle modalità con cui il giudice dell'esecuzione, nell'emissione dell'ordine di liberazione, debba, là dove lo ritenga necessario, richiedere l'intervento della forza pubblica.

Alcune voci autorevoli aderiscono a un orientamento più rigoroso che impedirebbe al giudice dell'esecuzione di rimettere al custode la scelta dell'autorità cui rivolgersi, con formule quali «autorizza il custode ad avvalersi, se del caso, dell'ausilio della forza pubblica».

Per tale opinione, il giudice dell'esecuzione potrebbe o individuare direttamente la specifica autorità destinataria di dettagliate indicazioni, o, diversamente, indicare i criteri con cui il custode, considerando la singola procedura e le sue peculiarità, possa individuare l'autorità a cui concretamente rivolgersi.

Tale orientamento risulta, di certo, più aderente al dettato della norma, con necessità, però, di un contemperamento con le esigenze di flessibilità che, in determinate realtà, potrebbero portare a preferire indicazioni ancora più elastiche, soprattutto con riguardo al corpo cui rivolgersi, anche per far fronte a situazione di indisponibilità di personale o altre difficoltà pratiche nell'intervento.

Anche nel momento attuativo dei provvedimenti che accertano la sussistenza e impongono un obbligo di fare o non fare, è possibile che sorga la necessità di rivolgersi alla forza pubblica.

L'art. 613 c.p.c., in particolare, prevede che l'ufficiale giudiziario possa farsi assistere dalla forza pubblica e debba chiedere al giudice dell'esecuzione le opportune disposizioni per eliminare le difficoltà che sorgono nel corso dell'esecuzione. Il giudice dell'esecuzione in questo caso provvede con decreto.

I provvedimenti assunti dal giudice dell'esecuzione nel procedimento in esame - tra cui, secondo parte della giurisprudenza, anche il provvedimento con cui viene richiesto l'intervento della forza pubblica (così App. Milano, 27 ottobre 1981 Giust. civ., 1982, I, 497), anche se la norma sembrerebbe attribuire direttamente all'ufficiale giudiziario, senza il necessario ricorso al G.E., tale facoltà - hanno natura meramente ordinatoria e sono suscettibili di opposizione agli atti esecutivi (cfr. Cass. civ., n. 13287/1991).

La norma è espressione del medesimo principio di cui all'art. 610 c.p.c., per cui va ritenuto che le difficoltà, presupposto per il ricorso al G.E., debbano intendersi come di carattere materiale, mentre più limitata sarebbe la possibilità di un ricorso, ai sensi della norma in esame, in caso di questioni di interpretazione del titolo, che non devono sfociare in contestazioni del diritto a procedere esecutivamente, oggetto di opposizioni esecutive.

É possibile che anche nel corso del processo sorga per il giudice la necessità di avvalersi della forza pubblica, per una corretta gestione dell'attività di udienza o, ancora, per superare difficoltà nell'istruttoria.

In questo senso, l'art. 128, comma 2, c.p.c. attribuisce al giudice i poteri di polizia per il mantenimento dell'ordine e del decoro nell'udienza, stabilendo la possibilità di disporre l'allontanamento di chi contravviene alle sue prescrizioni. Tale norma, letta in combinato disposto con l'art 68, comma 3, c.p.c., pare consentire un intervento della forza pubblica, là dove necessaria, su richiesta del giudice, per garantire il corretto svolgimento dell'udienza.

L'esigenza di ricorrere alla forza pubblica può poi emergere nel corso dell'istruttoria, si pensi al caso di difficoltà del CTU a procedere all'accesso sui luoghi, come da quesito del giudice.

Com'è noto, l'art. 62 c.p.c. stabilisce che il consulente compie le indagini che gli sono commesse dal giudice e fornisce, in udienza e in camera di consiglio, i chiarimenti che il giudice gli richiede. Tale norma fa il paio con la disposizione di cui all'art. 92 disp att. c.p.c. che prevede che se, durante le indagini che il consulente tecnico compie da sé solo, sorgono questioni sui suoi poteri o sui limiti dell'incarico conferitogli, il consulente deve informarne il giudice, salvo che la parte interessata vi provveda con ricorso; il giudice, sentite le parti, dà i provvedimenti opportuni.

Ebbene, si ritiene che il giudice, oltre a poter ricavare argomenti di prova ex art. 116 c.p.c. dal comportamento ostruzionistico di una parte, possa, in determinati casi, a seconda della natura della causa, anche richiedere l'ausilio della forza pubblica per superare le difficoltà riscontrate dal consulente. Una parte della giurisprudenza di merito ha avuto modo di affermare che il consulente tecnico di ufficio può essere autorizzato ad avvalersi della forza pubblica per accedere agli immobili oggetto di controversia tra le parti. Nella specie, si trattava di un giudizio di divisione, nel quale il CTU aveva necessità di accedere ad uno degli immobili facente parte della massa dividenda, e ne veniva impedito da una delle parti (cfr. Trib. Reggio Calabria, 30 settembre 2003).

La collaborazione dell'autorità amministrativa nella concessione della forza pubblica nel caso di richiesta dell'autorità giudiziaria costituisce dovere presidiato anche penalmente.

Ciò detto, negli anni, si è assistito ad alcune tendenze legislative volte ad attribuire all'amministrazione una qualche forma di discrezionalità nella regolazione degli interventi della forza pubblica nelle esecuzioni civili e nei procedimenti di sfratto.

Un esempio recente è fornito dalla norma di cui all'art. 11 del d.l. n. 14/17, conv. con modif., dalla l. n. 48/17, che attribuisce al Prefetto il potere di impartire disposizioni per graduare l'intervento della forza pubblica, ove richiesta per la liberazione di immobili illegittimamente occupati, a tutela di istanze, come «la tutela dei nuclei familiari in situazioni di disagio economico e sociale», che possono risultare astrattamente confliggenti con quelle che abbiano trovato riconoscimento nel provvedimento giurisdizionale.

Tale normativa non rappresenta un unicum; già nel passato erano state introdotte disposizioni volte ad attribuire all'autorità amministrativa poteri incidenti, più o meno latamente, sulla richiesta di ausilio della forza pubblica nell'attuazione dei provvedimenti giurisdizionali: in questo senso, l'art. 3 del d.l. 30 dicembre 1988, n. 551, conv. con modif., dalla l. 21 febbraio 1989, n. 61 (norma abrogata con l'entrata in vigore della nuova legge sulle locazioni abitative, ex art. 14, comma 3, l. 9 dicembre 1998, n. 431) attribuiva al prefetto, al fine di attuare gli sfratti, il potere di stabilire i criteri per l'assistenza della forza pubblica ai fini dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili urbani adibiti ad uso di abitazione.

O ancora, si può prendere in considerazione la norma di cui all'art. 20, comma 7, l. 23 febbraio 1999, n.44, che prevedeva il potere del prefetto di sospendere i processi di esecuzione forzata nei confronti delle vittime dell'usura: la disposizione è stata dichiarata incostituzionale, nella formulazione anteriore alla modifica apportata dall'art. 2, comma 1, lett. d), n. 1), l. 27 gennaio 2012, n. 3, considerato che il Prefetto veniva ad essere investito del potere di decidere in ordine alle istanze di sospensione dei processi esecutivi promossi nei confronti delle vittime dell'usura; potere che, proprio perché incidente sul processo e, quindi, giurisdizionale, non può che spettare in via esclusiva all'autorità giudiziaria (Corte cost., sent., 23 dicembre 2005, n. 457).

Ciò che preme sottolineare in questa sede è che recenti arresti giurisprudenziali suggeriscono che il ritardo nella liberazione dell'immobile, che incida sull'andamento di una procedura esecutiva, la dové foriero di un danno al creditore o al titolare del diritto di proprietà sul compendio illegittimamente occupato, può configurare fonte di responsabilità per lo Stato o, ancora, per il singolo funzionario pubblico.

• E. Cacace, Appunti sulla (in)costituzionalità del potere dei prefetti in materia di rilascio dei beni immobili illecitamente occupati, in www.magistraturaindipendente.it;
• G. Fanticini, La custodia dell'immobile pignorato, in La nuova esecuzione forzata dopo la l. 18.6.2009, n, 69, a cura di P.G. Demarchi, Bologna, 2009;
• G. Fanticini, L'attuazione dell'ordine di liberazione con l'ausilio della forza pubblica, reperibile su www.inexecutivis.it;
• A. Ghedini- N. Mazzagardi, Il custode e il delegato alla vendita nella nuova esecuzione immobiliare, Padova, 2015;
• B. Perna, La custodia giudiziaria, in Il nuovo Processo di Esecuzione, a cura di R. Fontana- S. Romeo, Padova, 2015, 95-96;
• A.M. Soldi, Manuale dell'esecuzione forzata, Padova, 2017.