L'impugnazione delle sanzioni disciplinari dei notai

Il d.lgs. n. 249/2006 innova la legge notarile 16 febbraio 1913, n. 89 nella parte in cui riordina le sanzioni irrogabili ai notai; sospende la prescrizione in caso di procedimento penale a carico del pubblico ufficiale; attribuisce l'iniziativa disciplinare al procuratore della Repubblica, al consiglio notarile ed al conservatore dell'archivio; istituisce, quale collegio di disciplina, le Commissioni Amministrative Regionali di Disciplina (Co. Re. Di.) presiedute da un magistrato, le cui pronunce sono soggette a reclamo innanzi alla Corte d'appello.

In particolare, ai sensi dell'art. 158 della l.n., le decisioni della Commissione possono essere impugnate in sede giurisdizionale, anche dalle parti intervenute, e, in ogni caso, dal Procuratore della Repubblica competente per l'esercizio dell'azione disciplinare.

Alle controversie in questione si applica l'art. 26 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150.

È intervenuto il decreto sulla semplificazione dei riti, di cui al d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, che ha abrogato gli artt. 158-bis e 158-ter della legge notarile e ha prescritto, all'art. 26, che il giudizio avanti alla Corte d'appello per i notai è obbligatoriamente regolato dal rito sommario di cognizione.

Si ricorda che il rito citato è stato introdotto nell'ordinamento processuale italiano dalla l. n. 69/2009, nell'ambito della semplificazione che ha posto in essere il legislatore negli ultimi anni, culminata con il d.lgs. n. 150/2011: si tratta di un vero e proprio rito alternativo al processo a cognizione ordinaria, ispirato dall'esigenza di rendere più celere la definizione delle controversie. La disciplina del predetto è contenuta negli artt. 702-bis,702-tere 702-quater c.p.c. e ne è prevista l'obbligatorietà per alcune fattispecie; mentre il d.l. n. 132/2014, convertito dalla l. n. 162/2014 ha previsto la conversione d'ufficio dal rito ordinario a quello sommario da parte del giudice, sulla base della valutazione della complessità della lite e dell'istruzione probatoria.

Transitando dal generale al particolare, con specifico riguardo ai procedimenti disciplinari nei confronti dei notai, il rito predetto non è alternativo al processo a cognizione ordinaria né è prevista la menzionata conversione in rito ordinario (Cass. civ., sez. II, 18 dicembre 2015, n. 25547), ma è consentito l'espletamento di ogni attività istruttoria e la mancata deduzione di prove nell'atto introduttivo nel giudizio non comporta alcuna decadenza o preclusione.

Altra peculiarità del rito sommario di cognizione per i notai è il contraddittorio anticipato, poiché il giudice non emette provvedimenti inaudita altera parte, ma fissa l'udienza di comparizione delle parti.

La Corte d'appello non pronuncia più, come era in passato, una sentenza con lettura del dispositivo in udienza, ma emette una decisione che assume la forma di ordinanza.

Legittimati all'impugnazione sono i soggetti che hanno partecipato al procedimento innanzi alla Commissione; è legittimato, altresì, il Consiglio Distrettuale rimasto assente avanti alla Commissione (non il Presidente, come chiarito dalla sentenza della Cass. civ., sez. VI, 19 giugno 2013, n. 15273), solamente se non gli siano stati inviati gli avvisi ex artt. 155 e 156, perché questa omissione gli ha impedito la partecipazione; sarebbero legittimate anche le parti cui gli avvisi siano stati comunicati senza il rispetto dei termini qualora le stesse non si siano costituite avanti alla Commissione, sanando la nullità. Il conservatore dell'archivio notarile può impugnare la decisione tramite l'Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'art. 1, R.d. n. 1611/1933.

È questione controversa se il Consiglio Distrettuale, nel caso in cui non abbia richiesto il procedimento disciplinare alla Commissione e non si sia costituito in quella fase del procedimento, sia litisconsorte necessario. In dottrina (così Sicchiero, Stivanello-Gussoni, Il procedimento disciplinare notarile, Aspetti sostanziali e processuali, 2017, 361-363), si è risolta la questione tenendo conto che l'obbligo di avvisare il Consiglio Notarile ha senso in quanto il Consiglio è portatore dell'interesse relativo al compito di vigilanza che gli è demandato dagli artt. 93 ss., interesse che può essere valutato in tutte le fasi del procedimento. Non sarebbe litisconsorte necessario, dunque, qualora il Consiglio Distrettuale abbia deciso di non intervenire nel procedimento; conseguentemente non vi sarebbe alcun obbligo di notifica dell'impugnazione per il caso in cui abbia deciso di non partecipare.

Nel rito sommario, applicabile nella fase giurisdizionale che si svolge davanti alla Corte d'appello nei procedimenti disciplinari nei confronti dei notai, l'esercizio dei poteri officiosi di iniziativa istruttoria ha carattere eventuale, salva la necessità di disporre l'acquisizione d'ufficio di fonti di prova di cui il giudice riconosca l'esistenza (Cass. civ., sez. II, 25 febbraio 2014, n. 4485).

Non è ammissibile il ricorso all'autorità giudiziaria ordinaria avverso la delibera con cui un Consiglio distrettuale notarile fissa dei criteri generali per disporre attività di controllo sui notai del distretto per verificare l'osservanza di regole deontologiche e poi svolgere attività di verifica istruttoria sui notai stessi in quanto, in base all'art. 158 l.n., sono impugnabili innanzi al g.o., ossia innanzi alla Corte d'appello, le sole sanzioni inflitte alla Co. Re. Di. (App. Firenze, sez. I, 26 novembre 2010).

Il reclamo dinanzi alla Corte d'appello avverso la decisione della Commissione amministrativa regionale è soggetto, ai sensi degli artt. 3 e 26 del d.lgs. n. 150/2011, agli artt. 702-bis e 702-ter, commi 1, 4, 5, 6 e 7, c.p.c., che nulla dispongono relativamente alla pubblicità delle udienze, per cui opera il regime generale della pubblicità della sola udienza di discussione, pienamente compatibile con l'art. 6 CEDU, in virtù del quale non tutta l'attività processuale deve svolgersi pubblicamente, ma deve essere assicurato un momento di trattazione della causa in un'udienza pubblica (Cass. civ., sez. II, 5 maggio 2016, n. 9041).

Nei procedimenti disciplinari a carico dei notai è comunque ammissibile l'impugnazione incidentale tardiva proposta dal titolare dell'azione disciplinare, sia perché l'art. 158-bis l.n., applicabile ratione temporis,richiama la disciplina dettata per i procedimenti in camera di consiglio dal codice di procedura civile, per i quali non si è mai dubitato dell'ammissibilità delle impugnazioni incidentali tardive, sia perché la legge non stabilisce alcuna limitazione per la parte pubblica, ed anzi il riconoscimento alla stessa della precisata facoltà comporta la piena uguaglianza delle parti nei poteri di impugnazione, essendo, inoltre, manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata sul presupposto che il sistema sia irrazionalmente sbilanciato a favore della parte pubblica, se si ritenga a questa consentita la proposizione di reclamo incidentale tardivo (Cass. civ., Sez. Un., 31 luglio 2012, n. 13617).

In tema di procedimento disciplinare a carico dei notai, il giudizio della Corte d'appello, in sede di reclamo avverso la decisione della Commissione amministrativa regionale di disciplina, pur avendo indubbi connotati impugnatori, non è assimilabile al gravame disciplinato dal codice di procedura civile, il quale si configura come un procedimento di secondo grado, avente natura omogenea rispetto a quello di prime cure. Ne consegue che in tale giudizio non è applicabile il divieto di produzione di nuovi documenti, dovendosi escludere che nella fase amministrativa davanti alla Commissione possano determinarsi preclusioni istruttorie destinate a perpetuarsi nella fase giurisdizionale (Cass. civ., sez. II, 12 dicembre 2017, n. 29717).

Come accennato, il procedimento disciplinare a carico dei notai viene svolto, dapprima, innanzi alle Commissioni Regionali di Disciplina che hanno la natura giuridica di organi amministrativi, espressione del potere dello Stato, organi che si occupano del controllo dell'attività dei notai quali pubblici ufficiali. Indizio di tale natura è sia la denominazione appunto di “amministrativa” sia l'indicazione nell'art. 158 che i suoi provvedimenti sono impugnabili “in sede giurisdizionale”, nonché per il richiamo alla disciplina della l. 7 agosto 1990, n. 241 contenuto nell'art. 160. Non può prescindersi, d'altronde, dal canone costituzionale di cui all'art. 102 Cost. relativo al divieto di creare giudici speciali, così come, del resto, avviene per l'analoga valutazione concernente i Consigli Distrettuali di Disciplina competenti per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari nei confronti degli avvocati.

La tutela è devoluta al giudice ordinario, vertendosi, come sempre nell'ambito del campo disciplinare, in materia di diritti soggettivi (Cass. civ., Sez. Un., 31 luglio 2012, n. 13617).

I termini della fase amministrativa del procedimento disciplinare nei confronti dei notai sono ordinatori, in mancanza di una espressa qualificazione di perentorietà, con la conseguenza che deve escludersi che l'art. 153 l. 16 febbraio 1913 n. 89, nello stabilire che il procedimento disciplinare debba essere promosso senza indugio, fissi un termine di decadenza o di estinzione in relazione a tale procedimento (Cass. civ., sez. VI, 20 luglio 2011, n. 15963).

Nel procedimento disciplinare a carico dei notai, l'omesso deposito del fascicolo di parte della fase amministrativa non è causa di improcedibilità del reclamo avverso il provvedimento sanzionatorio, poiché le cause dell'improcedibilità sono tassative e l'art. 26 del d.lgs. n. 150/2011 non la prevede al riguardo (Cass. civ., sez. II, 21 luglio 2016, n. 15073).

In tema di responsabilità disciplinare notarile le attività di indagine attribuite al Consiglio notarile distrettuale sono strettamente funzionali all'eventuale esercizio del potere di instaurazione del procedimento disciplinare, non denotando lesione alcuna dei principi di imparzialità ed uguaglianza, giacché relegate nella fase amministrativa di esso, in ordine al quale il Consiglio può rivolgere la richiesta di apertura alla Commissione, che decide, come organismo terzo ed imparziale, sulla fondatezza dell'addebito (Cass. civ., sez. II, 6 dicembre 2016, n. 24962; sull'attività di ispezione cfr. anche Cass. civ., sez. II, 19 giugno 2015, n. 12732).

L'applicazione delle sanzioni disciplinari costituisce un obbligo per l'organo chiamato a giudicare sul comportamento del notaio. La decisione viene adottata secondo il principio del libero convincimento del giudice, sancito dall'art. 116 c.p.c. in tema di valutazione delle prove.

Si è dubitato della imparzialità e della terzietà della Commissione perché detto organo viene sostenuto sia dal punto di vista logistico che economico dal Consiglio Notarile di riferimento nonché per la sua composizione di notai appartenenti al medesimo distretto. Invero non è ravvisabile il diritto ad un doppio grado di giurisdizione (Corte cost. n. 228/1997), essendo sufficiente che la terzietà e l'imparzialità del decidente venga assicurata nella fase giurisdizionale della procedura disciplinare, come, del resto, messo in evidenza anche dalla stessa Corte Europea dei Diritti dell'Uomo – causa Grande Stevens c. Italia, sentenza CEDU, sez. II, 4 marzo 2014. Da ciò ne deriva la perfetta compatibilità della complessiva procedura disciplinare con il disposto dell'art. 111 Cost. (per un confronto, sul tema, con il procedimento disciplinare degli avvocati, v. A. Giordano, Il nuovo procedimento disciplinare forense: una lettura, in Giustamm, 2013). D'altronde, la necessaria imparzialità dei componenti della Co. Re. Di. è garantita dalle norme sulla incompatibilità dei membri eletti della Commissione (art. 150, commi 4, 5 e 6 della l.n.).

Tra l'altro, in materia di procedimento disciplinare a carico dei notai, non è necessaria la comunicazione prescritta dall'art. 7 della l.n. 241/1990 allorché il Presidente del Consiglio notarile investa quest'ultimo del promovimento della procedura perché, da un lato, lo stesso art. 7 limita il proprio ambito di operatività, escludendola quando esistano «ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento», e, dall'altro, dette ragioni sono legislativamente presupposte dall'art. 153 l.n., il quale dispone che «il procedimento è promosso senza indugio, se risultano sussistenti gli elementi costitutivi di un fatto disciplinarmente rilevante» (Cass. civ., sez. II, 6 dicembre 2016, n. 24962).

La contemporanea previsione, nella legge professionale e nel codice deontologico, di condotte analoghe suscettibili di sanzione non crea dubbi interpretativi laddove nel testo di rango sovraordinato nell'ordine delle fonti sia contenuta tutta la disciplina sanzionatoria, trovando in questo caso applicazione solo la legge professionale, mentre l'analoga previsione rinvenibile nel codice deontologico non assume valore di precetto autonomamente sanzionabile (Cass. civ., sez. II, 2 dicembre 2016, n. 24730).

È stata ritenuta manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 135 e 138 della l.n., nella parte in cui non prevedono l'operatività del regime del cumulo giuridico delle sanzioni disciplinari anche nell'ipotesi di plurime infrazioni della medesima disposizione compiute in atti diversi, anche se dello stesso tipo, trattandosi di scelta rimessa alla discrezionalità del legislatore, non sussistendo una disparità di trattamento rispetto ad altri settori dell'ordinamento giuridico in virtù delle specificità della professione notarile, degli interessi protetti e dei valori di riferimento (Cass. civ., sez. II, 3 giugno 2016, n. 11507).