Le novità introdotte dalla Legge di bilancio 2019 al cod. ass. e al TU Inail

Si segnala che la recente l. 30 dicembre 2018, n. 145 (decorrenza dal 1 gennaio 2019) all'art. 1, comma 1126, lett. f), ha modificato il testo e la portata normativa del comma 2 dell'art. 142 cod. ass. come segue (inserimenti in “neretto”):

«Prima di provvedere alla liquidazione del danno, l'impresa di assicurazione è tenuta a richiedere al danneggiato una dichiarazione attestante che lo stesso non ha diritto ad alcuna prestazione da parte di istituti che gestiscono assicurazioni sociali obbligatorie. Ove il danneggiato dichiari di avere diritto a tali prestazioni, l'impresa di assicurazione è tenuta a darne comunicazione al competente ente di assicurazione sociale e potrà procedere alla liquidazione del danno solo previo accantonamento di una somma a valere sul complessivo risarcimento dovuto idonea a coprire il credito dell'ente per le prestazioni erogate o da erogare a qualsiasi titolo».

Parallelamente la stessa legge ha modificato sensibilmente anche gli artt. 10 e 11 del T.U. n. 1124 del 31 giugno 1965, regolatore della disciplina INAIL, unitamente al d.lgs. n. 38 del 2000.

La Legge di bilancio provvede a ribadire che il danno differenziale, a cui eventualmente il datore di lavoro è tenuto, deve essere calcolato per differenza fra l'ammontare complessivo del danno per i diversi titoli e l'importo complessivo dell'indennizzo erogato da Inail al lavoratore a qualsiasi titolo ed indistintamente.

Questi i nuovi commi 6, 7 e 8 dell'art. 10:

«Non si fa luogo a risarcimento qualora il giudice riconosca che questo complessivamente calcolato per i pregiudizi oggetto di indennizzo, non ascende a somma maggiore dell'indennità che a qualsiasi titolo ed indistintamente per effetto del presente decreto è liquidata all'infortunato o ai suoi aventi diritto.

Quando si faccia luogo a risarcimento, questo è dovuto solo per la parte che eccede le indennità liquidate a norma degli artt. 66 e seguenti e per le somme liquidate complessivamente ed a qualunque titolo a norma dell'art. 13, comma 2, lettere a) e b), del d.lgs. 23 febbraio 2000, n. 38.

Agli effetti dei precedenti commi sesto e settimo l'indennità d'infortunio è rappresentata dal valore capitale della rendita complessivamente liquidata, calcolato in base alle tabelle di cui all'articolo 39 nonché da ogni altra indennità erogata a qualsiasi titolo».

Per quanto concerne il diritto di regresso dell'Inail nei confronti del responsabile civile, la legge di bilancio 2019 precisa che nel determinare le somme oggetto del regresso si tiene conto nel complesso delle prestazioni erogate da Inail, come si tiene conto del “complessivo danno risarcibile” da parte del responsabile civile.

Questo il nuovo comma 1 dell'art. 11:

«L'istituto assicuratore deve pagare le indennità anche nei casi previsti dal precedente articolo, salvo il diritto di regresso per le somme a qualsiasi titolo pagate a titolo di indennità e per le spese accessorie nei limiti del complessivo danno risarcibile contro le persone civilmente responsabili. La persona civilmente responsabile deve altresì versare all'Istituto Assicuratore una somma corrispondente al valore capitale dell'ulteriore rendita a qualsiasi titolo dovuta, calcolato in base alle tabelle di cui all'articolo 39 nonché ad ogni altra indennità erogata a qualsiasi titolo».

Nell'art. 11, tra l'altro, è stata introdotta una vera e propria novità nei criteri di determinazione del danno che il datore di lavoro può essere chiamato a risarcire: «Nella liquidazione dell'importo dovuto ai sensi dei commi precedenti, il giudice può procedere alla riduzione della somma tenendo conto della condotta precedente e successiva al verificarsi dell'evento lesivo e dell'adozione di efficaci misure per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro. Le modalità di esecuzione dell'obbligazione possono essere definite tenendo conto del rapporto tra la somma dovuta e le risorse economiche del responsabile».

La norma ricorda l'art. 7, comma 3, Legge Gelli (l. n. 24/2017) in tema di medmal che prescrive che, nella determinazione del risarcimento del danno, il giudice debba tener conto della condotta dell'esercente la professione sanitaria.

Vediamo ora quale potrebbe essere l'impatto della novella sulle azioni di surroga intentate dall'INAIL.

Va detto subito che si tratta di una norma che sembra incidere in modo piuttosto “grossolano” su una dinamica sino ad oggi equilibrata (per il contributo della giurisprudenza) nel riparto interno tra assicuratore del responsabile/ente assistenziale (non solo INAIL ma anche INPS) e parte danneggiata.

L'esito della applicazione del principio si sposa con una visione più compensativa per l'INAIL che con lo stesso provvedimento finanziario di fine anno si è visto decurtare la sommatoria dei contributi aziendali per il prossimo triennio (la revisione delle tariffe Inail con effetto dal 1° gennaio 2019 e fino al 31 dicembre 2021, e verifica al termine del triennio comporta una previsione di minori entrate per l'Inail pari a 410 milioni di euro per l'anno 2019, a euro 525 milioni per l'anno 2020 e a euro 600 milioni per l'anno 2021).

La norma parrebbe andare a nocumento della parte danneggiata (lasciando – a nostro giudizio – sostanzialmente inalterato il saldo passivo a carico del responsabile e del suo assicuratore), presentando profili di incostituzionalità proprio per tale aspetto.

Appare certo, infatti, che non possa essere in ogni caso violato il principio del limite costituito dal danno civilisticamente risarcibile a favore della vittima primaria e, per essa, del soggetto che si surroghi nel suo diritto acquisendone quindi i limiti sostanziali.

In questo contesto, dunque, riteniamo che per il responsabile ed il suo assicuratore cambi solo la valutazione della possibile destinazione della provvista economica riservata per il sinistro e per il danno causalmente connesso all'evento illecito.

Quanto invece alla posizione della vittima, di fatto la stessa potrebbe vedersi decurtata (“defalcata”) la quota versata dall'ente assistenziale non solo per la singola corrispondente voce di danno, ma per l'intera erogazione ricevuta dall'ente “a qualsiasi titolo” ed a “valere sul complessivo risarcimento dovuto”.

Si ritiene che la norma, come detto, “sparigli” gli equilibri raggiunti in questi anni non solo a livello giurisprudenziale, ma anche sul piano normativo, ove il d.lgs. n. 38/2000 di fatto si era allineato ai dettami primari delle decisioni della Corte Costituzionale dei primi anni novanta (Corte Cost. n. 485/1991).

Proprio quest'ultima decisione, si rammenta, aveva ritenuto, fra altro, illegittimo il comma 2 dell'art. 11 del TU n.1124/1965 «nella parte in cui consente all'Inail di avvalersi, nell'esercizio del diritto di regresso contro le persone civilmente responsabili, anche delle somme dovute al lavoratore infortunato a titolo di risarcimento del danno biologico non collegato alla perdita e riduzione della capacità lavorativa generica».

Analogamente altra statuizione resa dalla stessa Corte Costituzionale (Corte Cost. n. 356/1991) aveva ritenuto parzialmente illegittimo l'art. 1916 c.c. «nella parte in cui consente all'assicuratore di avvalersi, nell'esercizio del diritto di surrogazione nei confronti del terzo responsabile, anche delle somme da questi dovute all'assicurato a titolo di risarcimento del danno biologico».

La decisione precisava proprio che «allorquando la copertura assicurativa, in virtu' delle norme di legge o di contratto che la disciplinano, non abbia ad oggetto il danno biologico, oppure si limiti ad indennizzare la perdita o riduzione di alcune soltanto delle capacità del soggetto (come avviene per l'attitudine al lavoro nel regime dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), consentire che l'assicuratore, nell'esercizio del proprio diritto di surroga nei confronti del terzo responsabile, si avvalga anche del diritto dell'assicurato al risarcimento del danno biologico, non coperto dalla prestazione assicurativa, significa sacrificare il diritto dell'assicurato stesso all'integrale risarcimento di tale danno, con conseguente violazione dell'art. 32 della Costituzione».

A nostro giudizio, la norma in esame, in caso di applicazione letterale, verrebbe a determinare una commistione tra danno alla persona e danno patrimoniale che proprio la legislazione INAIL del 2000 (ispirata ai dettami della Corte Costituzionale appena richiamati) aveva consentito di ben delimitare.

Tale cumulo di voci in regresso, sommate nella unitarietà del “complessivo risarcimento dovuto”, riporta in evidenza la violazione di un principio di intangibilità del danno biologico (o lesione del bene salute di valenza costituzionale) nonché del danno non patrimoniale di natura morale (vedi Cass. civ., n. 901/2018 e Cass. civ., n. 7513/2018) che crediamo non mancherà di essere rilevato e valorizzato avanti alla Corte di legittimità.

Per rendere lineare la nostra valutazione di impatto della novella riferita, di seguito si riportano alcuni esempi di possibili scenari di incrocio nella gestione liquidativa del danno con applicazione letterale delle novità normative.

Esempio 1.

Vittima —> DNP € 100 e DP € 0

INAIL —> REN € 100 (50% DB e 50% DP)

Esito —> INAIL € 100 - Vittima € 0

Disciplina preesistente (al 31.12.2018): INAIL € 50 – Vittima € 50

Esempio 2.

Vittima —> DNP € 300 e DP € 0

INAIL —> REN € 200 (50% DB e 50% DP)

Esito —> INAIL € 200 - Vittima € 100

Disciplina preesistente (al 31.12.2018): INAIL € 100 – Vittima € 200

Esempio 3.

Vittima —> DNP € 80 e DP € 50

INAIL —> REN € 200 (50% DB e 50% DP)

Esito —> INAIL € 130 - Vittima € 0

Disciplina preesistente (al 31.12.2018): INAIL € 130 – Vittima € 0

Esempio 4.

Vittima —> DNP € 150 e DP € 0

INAIL —> REN € 300 (€ 100 DB e € 200 DP)

Esito —> INAIL € 150 - Vittima € 0

Disciplina preesistente (al 31.12.2018): INAIL € 100 – Vittima € 50

Leggenda: DNP (danno non patrimoniale; DP (danno patrimoniale); REN (rendita INAIL)

Come si vede nella esemplificazione grafica, il pregiudizio per la vittima si traduce in una perdita di beneficio anche per la quota di danno idonea a compensare il danno alla salute (e/o quello morale), altrimenti sempre riconosciuto in via conservativa a suo favore.

Resta invece invariato ed intangibile il principio della delimitazione perimetrale del danno risarcibile come portata massima della esposizione debitoria e di garanzia dell'assicuratore del responsabile civile.

Restano da affrontare due aspetti di assoluto rilievo.

Il primo riguarda il coordinamento tra il novellato comma 2 dell'art. 142 cod. ass. ed il comma 4 della stessa norma rimasto invariato.

Le due disposizioni non appaiono coordinate fra loro, se si considera che all'obbligo dell'assicuratore del responsabile di accantonare la somma versata dall'ente a qualsiasi titolo, si contrappone in apparenza la disposizione per la quale «in ogni caso l'ente gestore dell'assicurazione sociale non può esercitare l'azione surrogatoria con pregiudizio del diritti dell'assistito al risarcimento dei danni alla persona non altrimenti risarciti».

Va rammentato che sul tema si è appena registrato l'importante intervento delle SSUU della Cassazione le quali hanno affermato che «L'importo della rendita per l'inabilità permanente corrisposta dall'INAIL per l'infortunio in itinere occorso al lavoratore va detratto dall'ammontare del risarcimento dovuto, allo stesso titolo, al danneggiato da parte del terzo responsabile del fatto illecito» (Cass. civ., n. 12566/2018).

Se si leggono i due commi contenuti nello stesso articolo in una veste meramente letterale, gli stessi appaiono francamente inconciliabili e occorrerà pensiamo che, ancora una volta, la giurisprudenza si faccia interprete di una norma infelice nella sua applicazione pratica.

Un altro aspetto non di facile interpretazione è insito nel regime temporale intermedio, fra l'entrata in vigore della norma e le discipline oggi pendenti che regolano il diritto ed i limiti alla surrogazione da parte dell'ente.

Mancando una regolazione intertemporale, infatti, ci si deve chiedere se l'estensione della portata della azione surrogatoria per tutte le somme “a qualsiasi titolo erogate” costituisca una disciplina adottata per i soli fatti (accadimenti o sinistri) intercorsi dopo il primo gennaio di quest'anno, ovvero se sia applicabile anche a quelli verificatisi in precedenza.

Anche sul punto, temiamo, bisognerà attendere l'intervento dell'interpretazione giurisprudenziale.

Resta il fatto che una disciplina normativa che abbiamo definito “infelice”, non coordinata ad altre nome né sul piano sostanziale, né su quello temporale, che impatta su profili di danno sensibili, perché afferenti a diritti inviolabili della persona (danno biologico e danno morale), rischia di pagare il conto sull'altare dell'incertezza, con conseguente incremento delle controversie e del contenzioso per effetto della diversa interpretabilità del sistema come emergente dalla novella.

La improvvisa ed inattesa delimitazione sostanziale del danno subito dalla vittima, unita alla percezione di una illegittimità dell'impatto dispositivo della novella, determinerà un irrigidimento del sistema per la prevedibile resistenza che porrà nelle trattative la parte danneggiata ad accettare una riduzione della sfera di danno non patrimoniale (biologico/morale) non compensata dall'INAIL, ma comunque limitata nella sua entità.