Qual è il giudice competente per l'opposizione al preavviso di fermo amministrativo?

Il criterio di riparto della competenza tra giudice di pace e tribunale ordinario deve essere individuato nella attribuzione della competenza "per materia", in taluni casi completata da un limite di valore che non modifica, tuttavia, il criterio di riparto "per materia", in quanto il "valore" predetto non deve essere correlato al credito oggetto della domanda, ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dall'amministrazione con l'importo iscritto a ruolo, ma deve, invece, essere relazionato alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale della sanzione prevista per ogni singolo illecito - od ancora, alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione del d.lgs. n. 150 del 2011, art. 6 comma 5, lett. a-c), secondo un criterio di riparto "competenza per materia con limite di valore", che trova applicazione anche nel caso in cui la contestazione attenga alle vicende estintive del credito relativo a sanzioni pecuniarie intervenute successivamente alla formazione del titolo esecutivo, e, venga, pertanto, fatta valere attraverso l'opposizione preventiva all'esecuzione ex art. 615 c.p.c.

Il Giudice di Pace ritenendo il preavviso di fermo amministrativo un atto avente natura esecutiva, afferma la competenza per materia del Tribunale ai sensi dell'art. 9 c.p.c. a decidere sull'opposizione proposta dall'intimato.

Il Tribunale dinanzi al quale viene riassunta la causa, solleva d'ufficio ex art. 45 c.p.c., il conflitto di competenza ritenendo sussistente la competenza funzionale del Giudice di Pace in materia di sanzioni amministrative per violazioni del Codice della strada, sulla cui scorta era stata emessa la cartella esattoriale contenente il preavviso di fermo amministrativo.

Come si attua il riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale nelle controversie aventi ad oggetto l'opposizione al preavviso di fermo amministrativo?

Il ricorso viene accolto, e, quindi, disatteso l'assunto del giudice di pace, atteso che le misure coercitive previste dagli artt. 77 ed 86 del d.P.R. n. 602/73 sono misure alternative all'esercizio della azione esecutiva, e, di conseguenza, venendo a configurarsi l'opposizione a tali misure, così come agli atti di preavviso dell'applicazione di tali misure, come azione di accertamento negativo del diritto a procedere all'applicazione della misura coercitiva estesa anche alla pretesa creditoria, che segue le regole generali del rito ordinario dicognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore.

Il riparto di competenza tra il Tribunale ed il Giudice di Pace è quindi operato "per materia" in quanto il criterio che determina la competenza si correla alla natura della sanzione e non alla misura della sanzione irrogata.

Infatti, il Tribunale aveva ritenuto, puramente e semplicemente che la controversia appartiene alla competenza del giudice di pace ratione materiae, in quanto riferibile, in ogni caso, a condotte che violano norme del Codice della strada, ragione per cui, a tale conclusione si perviene anche in ordine alla trattazione dell'opposizione all'ordinanza-ingiunzione ovvero al verbale di accertamento infrazione, avente ad d in particolare la cognizione del rapporto obbligatorio derivante dalla contestazione dell'illecito amministrativo, tenuto conto che l'opposizione al preavviso di fermo ex art. 86 d.P.R. n. 602/1973, segue la stessa regolamentazione del criterio distributivo della competenza previsto in relazione all'oggetto sostanziale della domanda.

L'accoglimento del ricorso muove dall'attento esame dei precedenti giurisprudenziali di legittimità, ed in particolare a sezioni unite (Cass. civ., Sez. Un., 27 aprile 2018, n. 10261), sulla cui scorta è attualmente possibile affermare che in base all'art. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011, si può qualificare la competenza del giudice di pace devoluta in base ad un criterio che è prioritariamente per materia e solo in un momento logicamente successivo ed in alcune ipotesi, connotato dall'elemento del valore (Cass. civ., Sez. VI, 22 luglio 2016, n. 15143, e Cass. civ., Sez. VI, 10 maggio 2016, n. 9447, in cui si è affermato il principio di diritto secondo cui pur dovendo qualificarsi come ordinaria azione di accertamento negativo e non come opposizione esecutiva, l'opposizione al preavviso di fermo amministrativo disciplinata dall'art. 86 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in relazione a cartelle di pagamento di somme a titolo di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada va proposta, per ragioni di competenza per materia sulla pretesa creditoria, al giudice di pace in applicazione dei criteri desumibili dagli artt. 6, comma 3 e art. 7 d.lgs. n. 150 del 2011; in senso conforme, nella giurisprudenza di merito cfr. Trib. Bari, Sez. II, 3 febbraio 2017, in www.iusexplorer.it).

In base all'art. 7 d.lgs. n. 150 del 2011, può qualificarsi la competenza per materia del giudice di pace per tutte le opposizioni a verbale di accertamento di violazioni del codice della strada.

Ciò determina che la natura giuridica della competenza del giudice di pace ex art. 6 del d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150, relativa alle controversie aventi ad oggetto un'opposizione a sanzioni amministrative per violazione del codice della strada è “per materia” ed in alcune ipotesi con limite di valore, così come quella ex art. 7 dello stesso decreto legislativo sopra citato, relativa alle controversie aventi ad oggetto opposizione al verbale di accertamento, con la precisazione che gli stessi criteri di competenza vanno applicati anche con riferimento all'impugnativa del preavviso di fermo amministrativo, in quanto azione di accertamento negativo nei termini già a suo tempo delineati da Cass. civ., Sez. Un., 22 luglio 2015 n. 15354, che individua nel fermo amministrativo una misura puramente afflittiva, volta ad indurre il debitore all'adempimento, pur di ottenerne la rimozione.

La sentenza che si annota, ripropone quindi le stesse argomentazioni già spese dalle Sezioni unite nel sopra richiamato precedente, nell'affermare il principio secondo cui il criterio della competenza per materia, in alcuni casi con il limite del valore, nella ripartizione della competenza fra Giudice di Pace e Tribunale, risulta sistematico sia con la normativa che in precedenza ha regolato le opposizioni a sanzioni amministrative, anche quelle per violazione del codice della strada, sia in relazione alle due norme che oggi da sole regolano la materia qui considerata, vale a dire gli artt. 6 e 7 del d.lgs. n. 150 del 2011.

Pertanto, secondo la pronuncia in commento, la modulazione della ripartizione della competenza “verticale”, nell'ambito della categoria di opposizioni a sanzioni amministrative appartenenti in generale alla competenza del Giudice di Pace, prevede che il Tribunale sia competente per materia per le controversie di cui alla lett. a) b) c) d) ed f) del comma 4, mentre per le ipotesi previste dal comma 5, lett. a) e b), la competenza è ripartita fra Giudice di Pace e Tribunale con riferimento ad un criterio di competenza per materia con limite di valore, dove il valore come limite di ripartizione è inteso con riferimento alla sanzione pecuniaria edittale superiore nel massimo ad Euro 15.493,00 od alla sanzione pecuniaria edittale proporzionale senza previsione di limite massimo per cui è stata applicata una sanzione superiore ad Euro 15.493,00.

L'ipotesi di cui alla lett. a) determina la competenza in base al criterio normativo di previsione della sanzione nel massimo, indipendentemente dalla sanzione concretamente irrogata, e quindi indipendentemente dal valore concreto della controversia.

L'ipotesi di cui alla lett. b) determina la competenza in base ad una tipologia di sanzioni, cioè una materia, che è quella di tutte le violazioni punite in via edittale con una sanzione pecuniaria proporzionale, ma senza la previsione di un limite massimo, e successivamente dà rilievo al valore della sanzione in concreto irrogata.

Con riferimento all'ipotesi di cui alla lett. c) ancora una volta l'oggetto del giudizio rileva non per la considerazione monetaria, ma in ragione dello speciale rapporto dedotto.

Si tratta quindi di competenza per materia attribuita al Tribunale in ragione della natura della sanzione amministrativa, diversa da quella pecuniaria, irrogata da sola o congiuntamente ad altre sanzioni pecuniarie.

Il criterio che determina la competenza si correla quindi alla natura della sanzione e non alla misura della sanzione irrogata, da cui discende che il giudice di pace è competente per tali sanzioni, diverse da quelle pecuniarie, solo in riferimento a quelle applicate per violazioni previste in settori specificatamente previsti dalla lett. c), vale a dire, in materia di assegni e codice della strada.

Infine, l'art. 7 del d.lgs. n. 150/2011. regolamenta la materia dell'opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada, di cui all'art. 204 bis d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, prevedendo al n. 2 che l'opposizione si propone davanti al Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione, ed al n. 4 la sua estensione anche alle sanzioni accessorie, trattandosi quindi di una competenza per materia àncorata all'oggetto del giudizio, costituito dall'opposizione al verbale di accertamento per violazione del codice della strada.

• Amendolagine, Come va qualificata l'opposizione a cartella esattoriale per omessa o tardiva notificazione verbale di accertamento infrazione al codice della strada? in www.ilprocessocivile.it;
• Id., Giudice di pace competente per materia nell'opposizione a verbale di accertamento di violazione del C.d.S. in www.ilprocessocivile.it