Le Linee Guida del MEF e della Corte dei Conti sulla razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche

Valentina Guerrieri
28 Febbraio 2019

Sembra diventare sempre più cogente la necessità di razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute dalle amministrazioni. Conclusa la revisione straordinaria, in capo ai soggetti pubblici permane annualmente l'obbligo di revisione periodica e censimento delle partecipazioni detenute. A questi aspetti sono dedicate le Linee Guida del MEF e della Corte dei Conti.
Premessa

Le Linee Guida - condivise con la Corte dei Conti - della Struttura di indirizzo, monitoraggio e controllo sull'attuazione del Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP) del Ministero dell'Economia e Finanze sono volte, in primo luogo, a delineare le modalità per attuare la ricognizione annuale delle partecipazioni societarie detenute, per poi procedere (se necessario) all'alienazione di quelle non indispensabili ovvero all'individuazione di misure di razionalizzazione, nonché a precisare i contorni degli adempimenti di censimento annuale previsti dal D.L. n. 90/2014.

In secondo luogo, attraverso le Linee Guida vengono forniti chiarimenti in merito all'applicazione di alcune delle disposizioni del D.Lgs. n. 175/2016.

La revisione delle partecipazioni pubbliche

L'art. 20 del D.Lgs.. n. 175/2016, disciplina la procedura di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche, prevedendo che le amministrazioni pubbliche annualmente sono chiamate a predisporre “un'analisi dell'assetto complessivo delle società in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo, ove ricorrano i presupposti (…), un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione”. Vengono, poi, fissati i criteri per definire le partecipazioni da dismettere e le modalità da seguire per attuare i piani annuali di razionalizzazione, che devono essere corredati da un'apposita relazione tecnica e indicare modalità e tempi di attuazione.

Il provvedimento di analisi della situazione delle società partecipate, e gli eventuali piani di razionalizzazione devono essere trasmessi sia alla Struttura di monitoraggio del Tesoro, sia alla Corte dei conti. Inoltre, le amministrazioni che predispongono piani di razionalizzazione hanno l'obbligo di approvare, entro la fine dell'anno successivo, una relazione specifica sulla loro attuazione e sui risultati ottenuti da trasmettere sempre al MEF e alla Corte dei conti.

L'art. 24 D.Lgs. n. 175/2016 dispone, invece, una revisione straordinaria delle partecipazioni detenute (in via diretta o indiretta) dalle amministrazioni pubbliche attraverso un piano di ricognizione e l'alienazione entro un anno dall'approvazione dell'atto ricognitivo. Lo stesso art. 24 chiarisce, altresì, con riguardo alle amministrazioni alle quali si applica il piano di razionalizzazione previsto dalla Legge di Stabilità per il 2015 (art. 1, commi 611-612, l. n. 190/2012), che il provvedimento di ricognizione rappresenta un aggiornamento del piano operativo di razionalizzazione.

Quanto al rapporto tra l'art. 20 e l'art. 24 T.U. preme segnalare che Consiglio di Stato, nel parere n. 83/2017 reso sullo schema di d.lgs. correttivo del D.Lgs. n. 175/2016, (poi divenuto il D.Lgs. n. 100/2017), chiarisce che l'art. 24 T.U. appare “far sistema” con l'art. 20 del decreto, contenendo entrambi disposizioni che riguardano la razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche. Essi, invero, si differenziano in ragione della circostanza che il primo articolo detta una disciplina annuale di revisione, mentre l'art. 24 impone vero e proprio meccanismo di razionalizzazione straordinaria delle partecipazioni.

In altre parole – prosegue il Consiglio di Stato - “si tratta di disposizioni che, se pure tendono al medesimo fine, fondano su presupposti parzialmente diversi”, dato che l'art. 24 “prevede la possibilità di alienazione diretta delle partecipazioni”.

Il correttivo (D.Lgs. n. 100/2017) ha differito al 30 settembre 2017 – come richiesto in sede di Conferenza unificata e dalla V Commissione della Camera – il termine per la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute dalle amministrazioni alla data di entrata in vigore del T.U., ovvero il 23 settembre 2016, che originariamente era stato fissato al 30 giugno 2017.

Pertanto, in attuazione dell'art. 24 del T.U. ciascuna amministrazione pubblica, entro il 30 settembre 2017, è stata chiamata a effettuare, con provvedimento motivato, la ricognizione straordinaria delle partecipazioni possedute alla data del 23 settembre 2016. L'esito della ricognizione doveva essere comunicata al MEF - entro il 31 ottobre 2017, scadenza differita al 10 novembre 2017 -, secondo le modalità di cui all'art. 17 D.L. n. 90/2014, ovvero tramite l'applicativo Partecipazioni del Portale Tesoro. La revisione straordinaria delle partecipazioni si è conclusa con l'83% delle amministrazioni che ha presentato piani di razionalizzazione e ha mostrato che partecipazioni societarie ammontano a 32.504 e sono riconducibili a 5.791 società.

Pertanto, oggi permane in capo alle pubbliche amministrazioni l'obbligo di procedere, ogni anno entro il 31 dicembre, ai sensi dell'art. 20 del Testo Unico alla revisione annuale delle partecipazioni societarie attraverso il meccanismo di verifica e monitoraggio periodico dell'assetto complessivo delle società in cui le amministrazioni pubbliche detengono partecipazioni dirette o indirette, che può portare alla predisposizione, ove necessario, di un piano di riassetto.

Tuttavia, è opportuno segnalare che i richiamati adempimenti di razionalizzazione periodica delle partecipazioni previsti dal predetto art. 20 del D.Lgs. n. 175/2016, si integrano con quelli di cui all'art. 17 del D.L. n. 90/2014 per la rilevazione annuale delle partecipazioni e dei rappresentanti condotta dal Dipartimento del Tesoro e condivisa con la Corte dei conti. Più precisamente, attraverso il medesimo l'applicativo del Portale Tesoro saranno acquisiti sia i dati relativi alla razionalizzazione periodica, sia quelli richiesti ai fini del censimento annuale delle partecipazioni e dei rappresentanti nominati negli organi di governo delle società ed enti.

Pertanto, a seguito della “unificazione” dei due adempimenti”, dovranno formare oggetto di comunicazione:

a) le partecipazioni dirette detenute in società ed enti (in continuità con i precedenti censimenti);

b) le partecipazioni indirette di primo livello detenute in società per il tramite di società o di organismi. Si precisa – a differenza di ciò che è accaduto nei precedenti censimenti - che non sono considerati “organismi tramite” i soggetti che rientrano nel perimetro soggettivo del TUSP;

c) le partecipazioni indirette di livello superiore al primo detenute in società per il tramite di società controllate o di organismi controllati dall'amministrazione.

Più precisamente, per le società e agli enti censiti, come già avvenuto nelle passate rilevazioni annuali, si dovrà procedere alla comunicazione dati relativi all'anagrafica e al bilancio, informazioni sui servizi svolti in favore dell'amministrazione e sui flussi finanziari derivanti dal rapporto di partecipazione. Le amministrazione coinvolte nelle rilevazione dovranno, altresì, trasmettere i dati riguardanti i propri rappresentanti in organi di governo di società e di enti (partecipati e non).

Invece, con riferimento alle partecipazioni nelle società che rientrano nel perimetro oggettivo del Testo Unico dovranno essere comunicate anche le informazioni attinenti le attività di monitoraggio; nonché l'esito della revisione periodica operata ai sensi dell'art. 20 T.U.

I chiarimenti sull'applicazione del Testo Unico società partecipate

Il testo delle Linee Guida, per fugare eventuale dubbi applicativi, contiene “chiarimenti concernenti i dati da comunicare per il censimento annuale delle partecipazioni di cui all'art. 17 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90 (…) nonché ulteriori specifiche relative all'attuazione dei piani di revisione straordinaria di cui all'art. 24 del TUSP”.

Quanto al primo dei richiamati profili il Dipartimento del Tesoro si preoccupa di delimitare in maniera più precisa il perimetro delle amministrazioni tenute alla comunicazione dei piani di razionalizzazione, in quanto soggette alla disciplina del D.Lgs. n. 175/2016. Infatti, il combinato disposto dell'art. 20 e dell'art. 2 comma 2 lett. a) del Testo Unico permette di concludere che il piano di razionalizzazione periodica deve essere predisposto dalle amministrazioni indicate nell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché i loro consorzi o associazioni per qualsiasi fine istituiti, gli enti pubblici economici e le autorità di sistema portuale.

A tal proposito, per mera completezza espositiva, si ricorda che, l'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, stabilisce che nel novero delle amministrazioni pubbliche rientrano “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”.

Sempre con riguardo all'ambito soggettivo di applicazione del T.U. società partecipate le Linee Guida precisano che “i consorzi tra Comuni, che non rivestono forma societaria, rientrano nel perimetro soggettivo del TUSP e, pertanto, sono tenuti ad adottare i piani di razionalizzazione periodica delle partecipazioni da essi detenute. Non sono oggetto di razionalizzazione le partecipazioni degli enti comunali in detti consorzi”.

Quanto, invece al perimetro oggettivo della razionalizzazione periodica delle partecipazioni, nel documento del Dipartimento del Tesoro si ribadisce, che le disposizioni del Testo Unico si applicano alle partecipazioni detenute dalle amministrazioni in società a totale o parziale partecipazione pubblica, sia diretta che indiretta. Per partecipazione, ex art. 2, comma 1, lett. f), D.Lgs. n. 175/2016, si intende “la titolarità di rapporti comportanti la qualità di socio in società o la titolarità di strumenti finanziari che attribuiscono diritti amministrativi”.

Sotto questo profilo i maggiori problemi applicativi si sono posti non tanto con riferimento alle partecipazioni dirette (ovvero nei casi in cui l'amministrazione può vantare la qualità di socio o detiene strumenti finanziari ai quali sono connessi diritti amministrativo nella società), ma soprattutto con riguardo a quelle indirette. In particolare, la partecipazione è indiretta quando la PA è detenuta dall'amministrazione per il tramite di società o altri organismi soggetti al controllo da parte di una singola amministrazione (c.d. controllo solitario) o di più pubbliche amministrazioni congiuntamente (controllo congiunto).

Il Ministero chiarisce che tutte le amministrazioni che controllano la società “tramite” sono invitate a utilizzare opportune modalità di coordinamento (tra queste, ad esempio, la conferenza di servizi) per determinare una linea di indirizzo univoca sulle misure di razionalizzazione da adottare, da rendere nota agli organi societari”. Ancora, nella nozione di “organismo tramite” non rientrano gli enti sopra menzionati ai quali si applica il T.U. società partecipate, tra cui i consorzi di cui all'art. 31 TUEL e le aziende speciali di cui all'art. 114 TUEL che dovranno procedere ad adottare un autonomo provvedimento di razionalizzazione periodica delle partecipazioni detenute.

Le Linee Guida si preoccupano anche di chiarire le modalità per definire la “dimensione economica” dell'impresa, la quale rileva ai fini dell'applicazione dell'art. 20, comma 2, lett. d) del T.U. Quest'ultima disposizione stabilisce che le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad adottare misure di razionalizzazione con riguardo alle società che, nel triennio precedente, hanno conseguito un fatturati medio non superiore a un milione di euro. Detto limite deve far riferimento -come precisato nel documento in esame- “al bilancio individuale di ciascuna società partecipata con specifico riferimento all'area ordinaria della gestione aziendale, fornendo le modalità di calcolo del fatturato con riferimento alle singole voci del conto economico rilevanti per ogni attività considerata. Tuttavia, ex art. 26, comma 12-quinquies, del TUSP, la richiamata soglia di fatturato è ridotta a cinquecentomila euro fino all'adozione dei piani di razionalizzazione riferiti al 31 dicembre 2019.

Vengono poi determinati i corretti contorni della nozione di società a controllo pubblico che risulta dal combinato disposto delle lettere b) e m) del comma 1 dell'art. 2 del Testo Unico. Il MEF richiama, a tal proposito, il contenuto dell'orientamento concernente “la nozione di “società a controllo pubblico” di cui all'articolo 2, comma 1, lett. m), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175” pubblicato il 15 febbraio 2018 sul sito istituzionale del Dipartimento del Tesoro. A titolo esemplificativo vengono fornite diverse ipotesi di controllo solitario e controllo congiunto.

La prima ipotesi ricorre quando il socio:

1) dispone della maggioranza assoluta dei voti in assemblea ordinaria;

2) dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria;

3) il socio esercita il controllo grazie a vincoli contrattuali con la società.

Invece, il controllo congiunto si concretizza nei seguenti casi:

1) una pluralità di soci esercita il controllo per effetto di norme di legge, di norme statutarie o di patti parasociali;

2) una pluralità di soci dispone della maggioranza assoluta dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria ed esercita il controllo, anche tramite comportamenti concludenti;

3) una pluralità di soci dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria, anche tramite comportamenti concludenti;

4) una pluralità di soci esercita il controllo grazie a vincoli contrattuali con la società.

Un altro profilo trattato nelle Linee Guida attiene la delimitazione della nozione di società quotate. A sensi del Testo Unico le società a partecipazione pubblica quotate sono quelle che “emettono azioni quotate in mercati regolamentati; le società che hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati” (art. 2 comma 1 lett. p). Al predetto tipo di società si applicano le disposizioni del D.Lgs. n. 175/2016 solo se espressamente previsto, così come accade per le società partecipate da società quotate.

Tuttavia, non può essere considerata quotata (ai sensi del TUSP) una società che ha avviato la procedura di quotazione di strumenti finanziari diversi dalle azioni dopo il 23 settembre 2016, anche se la stessa dovesse concludersi in senso positivo. Allo stesso modo non può essere inclusa tra le società quotate, la compagine sociale che non ha concluso il procedimento di quotazione entro il 23 settembre 2017. Ancora, una società che ha emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati, cesserà di essere considerata “quotata” della scadenza dei suddetti strumenti finanziari.

Infine, sempre in tema di società quotate, le Linee Guida richiamano l'art. 26, comma 4, del TUSP, il quale stabilisce che la società che ha deliberato, entro il 23 marzo 2018, la quotazione delle proprie azioni in mercati regolamentati con provvedimento comunicato alla Corte dei conti e ha presentato domanda di ammissione alla quotazione, sarà soggetta al regime applicabile alle società quotate solo nel caso in cui il procedimento di quotazione si sia concluso.

Un altro profilo oggetto di chiarimenti da parte del MEF e della Corte dei Conti attiene all'applicabilità delle disposizioni contenute nel Testo Unico anche alle Regioni a statuto ordinario e agli enti locali, in virtù dell'intesa acquisita, nella Conferenza unificata del 16 marzo 2017 al fine di sanare il deficit partecipativo rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 25 novembre 2016, n. 251. Per ciò che concerne, invece, le Regioni a statuto speciale e le Provincie Autonome di Trento e Bolzano, le Linee Guida- richiamando l'art. 23 del D.lgs. n. 175/2016 - chiariscono che il Testo Unico, in quanto legge ordinaria, si applica solo se contiene “una disciplina compatibile con quella eventualmente prevista, per la medesima materia, dai loro statuti, adottati con legge costituzionale, e dalle relative norme di attuazione”.

In conclusione

In conclusione, le Linee Guida concertate tra il MEF e la Corte dei Conti che, in via di estrema sintesi, contengono indicazioni per procedere alla redazione del provvedimento di razionalizzazione periodica delle partecipazioni e al censimento annuale delle partecipazioni pubbliche rappresentano un ulteriore tassello verso l'implementazione delle misure contenute non solo nel D.Lgs. n. 175/2016 volte a ridurre, anche in un'ottica di contenimento dei costi degli apparati pubblici, il numero delle partecipazioni in società o enti possedute dalle amministrazioni pubbliche. Proprio per rendere cogente questo obbligo di razionalizzazione- attesa la grande mole di società, a vario titolo, partecipate dalle amministrazioni (soprattutto territoriali) – la Struttura di monitoraggio e controllo delle partecipazioni pubbliche del Tesoro e la Corte dei Conti hanno previsto modalità rigide per procedere alla revisione annuale e al censimento delle partecipazioni, nonché un costante monitoraggio e controllo pubblico sulla effettiva attuazione degli adempimenti previsti dalla legge. Per agevolare il lavoro delle amministrazioni le Linee Guida si preoccupano anche di chiarire molti aspetti del T.U. che hanno suscitato dubbi applicativi. Ora la palla passa alle amministrazioni alle quali è affidato il compito (arduo) di ridurre concretamente i livelli di partecipazione pubblica nelle compagini societarie.

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