Esecuzione forzata delle condanne per irragionevole durata del processo

Il recupero in via esecutiva di crediti ex lege 24 marzo 2001, n. 89 (l. Pinto) è soggetto ad uno speciale regime regolatorio.

La norma dal cui esame è necessario partire è contenuta nell'art. 5-quinquiesl. n. 89/2001, introdotto dall'art. 6, comma 6, d.l. 8 aprile 2013, n. 35, il cui contenuto può essere così sintetizzato:

• non sono ammessi, in rapporto ai crediti in questione, atti (di sequestro e, per quanto qui specificamente interessa) di pignoramento presso la Tesoreria centrale o le Tesorerie provinciali dello Stato;
• i (sequestri ed i) pignoramenti posti in essere in questa forma sono nulli e la nullità è rilevabile d'ufficio;
• tali atti non determinano obblighi di accantonamento in capo alle Tesorerie e non «sospendono l'accreditamento di somme a favore delle Amministrazioni interessate. Le Tesorerie in tali casi rendono dichiarazione negativa, richiamando gli estremi della presente disposizione di legge»;
• ferme restando le previsioni contenute nei commi 294-bis e 294-ter dell'art. 1, l. 23 dicembre 2005, n. 266, «i creditori di dette somme, a pena di nullità rilevabile d'ufficio, eseguono i pignoramenti e i sequestri esclusivamente [corsivo nostro] secondo le disposizioni del libro III, titolo II, capo II del codice di procedura civile, con atto notificato ai Ministeri di cui all'art. 3, comma 2 , ovvero al funzionario delegato del distretto in cui è stato emesso il provvedimento giurisdizionale posto in esecuzione, con l'effetto di sospendere ogni emissione di ordinativi di pagamento relativamente alle somme pignorate» (comma 2). Questo significa che il pignoramento in esame ha luogo nelle forme del pignoramento mobiliare presso il debitore (individuato in ragione della natura del procedimento giudiziario della cui eccessiva durata si tratta) – e più specificamente del cd. pignoramento contabile (v. l'art. 1, d.l. n. 313/1993, conv. con modifiche in l. n. 460/1994) – e non già (per le ragioni che spiegheremo infra) nelle forme del cd. presso terzi;
• per altro verso, va ricordato che il comma 294-ter dell'art. 1 l. n. 266/2005, richiamando il precedente comma 294-bis, dispone la impignorabilità dei «fondi e alle contabilità speciali del Ministero dell'economia e delle finanze destinati al pagamento di somme liquidate a norma della legge 24 marzo 2001, n. 89».

La finalità complessiva perseguita da tale disposizione è quella «di assicurare un'ordinata programmazione dei pagamenti dei creditori» (art. 5-quinquies, comma 1, l. n. 89/2001).

Altrimenti detto, data la particolare natura del soggetto passivo dell'espropriazione, l'azione esecutiva deve aver luogo secondo tempi e modi la cui determinazione, nella prospettiva di una lex specialis, risponde all'equilibrato contemperamento dei vari interessi in gioco, attesa la rilevanza pubblicistica dell'attività di cui è investito, in via istituzionale, il debitore e, quindi, la necessità di scongiurare il blocco della medesima.

Una conferma di quanto appena notato si può cogliere attraverso l'esame dell'art. 5-sexiesl. n. 89/2001 – introdotto con la legge di stabilità del 2016, a seguito di una pronuncia di condanna emessa dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo nei confronti dell'Italia (CEDU, 21 dicembre 2010, Gaglione e altri c. Italia) – che disciplina un procedimento di natura amministrativa da attivare preliminarmente onde ricevere il pagamento delle somme liquidate ex lege Pinto (il cui esperimento – quindi e come meglio si dirà – è condizione di procedibilità dell'azione esecutiva).

In dettaglio:

• il creditore deve inoltrare all'amministrazione debitrice una dichiarazione ai sensi degli artt. 46 e 47, d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 che attesti «la mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l'esercizio di azioni giudiziarie per lo stesso credito, l'ammontare degli importi che l'amministrazione è ancora tenuta a corrispondere, la modalità di riscossione prescelta»;
• la dichiarazione in esame ha efficacia semestrale e «deve essere rinnovata a richiesta della pubblica amministrazione»;
• l'amministrazione effettua il pagamento (se possibile per intero, ricorrendo alle risorse stanziate negli appositi capitoli di bilancio e salvo il ricorso ad anticipazioni di cassa presso le Tesorerie) entro sei mesi dalla data in cui sono integralmente assolti gli obblighi previsti ai commi precedenti;
• tale termine non inizia a decorrere in caso di mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione ovvero della documentazione di cui ai commi precedenti;
• nelle more, «i creditori non possono procedere all'esecuzione forzata, alla notifica dell'atto di precetto (…)» (comma 7);
• nel processo di esecuzione forzata, anche in corso, «non può essere disposto il pagamento di somme o l'assegnazione di crediti in favore dei creditori di somme liquidate a norma della presente legge in caso di mancato, incompleto o irregolare adempimento degli obblighi di comunicazione (…)» (comma 11).

Il compendio normativo sopra esaminato pone non lievi problemi interpretativi.

Fermo restando che l'azione esecutiva per il recupero di crediti ex lege Pinto presuppone il previo inutile esaurimento di un procedimento amministrativo, scaturente dalla comunicazione da parte del creditore, e fermo restando, quindi, che l'art. 5-sexiesl. n. 89/2001 introduce una condizione di procedibilità dell'azione esecutiva di cui si tratta, la principale (ma non unica) questione problematica attiene all'ammissibilità del pignoramento nella forma cd. presso terzi.

Da un lato, infatti, l'art. 5-quinquiesl. n. 89/2001 prevede, al comma 2, che il creditore debba procedere esclusivamente(ed a pena di nullità rilevabile d'ufficio) nelle forme del pignoramento diretto presso il debitore (nella peculiare variante del pignoramento contabile).

Dall'altro lato, l'art. 5-sexiesl. n. 89/2001 prevede, al comma 11, che nell'esecuzione “anche in corso” non può essere disposto il pagamento di somme o l'assegnazione di crediti in favore dei creditori di somme liquidate a norma della presente legge se il creditore non ha adempiuto agli obblighi di comunicazione impostigli da tale disposizione.

Nel riferimento alla assegnazione di crediti disposta nell'ambito nel processo esecutivo in corso sembra annidarsi il riconoscimento dell'ammissibilità del pignoramento cd. presso terzi; ammissibilità che, invece, dovrebbe escludersi alla stregua del richiamato art. 5-quinquies, comma 2, l. n. 89/2001 ed, in specie, dell'utilizzo dell'avverbio esclusivamente.

Sul punto si sono profilati due contrapposti orientamenti interpretativi, peraltro espressi in termini perspicui in provvedimenti provenienti dal medesimo Tribunale.

Secondo Trib. Napoli, 20 dicembre 2017 (in proc. RGE n. 15658/16), espressiva di un orientamento più diffuso:

• l'art. 5-sexies, comma 11, l. n. 89/2001 va interpretato nel senso che «per le azioni esecutive proposte successivamente alla entrata in vigore della norma di cui all'art. 5-sexies l. n. 89/2001, i creditori, visto il riferimento alla assegnazione di crediti, possano ottenere i pagamenti dovuti anche con il ricorso al pignoramento presso terzi, cui solo l'espressione in parola può riferirsi»;
• pertanto, tale norma «avrebbe determinato l'abrogazione tacita dell'art. 5-quinquiesl. n. 89/2001 ed in specie la previsione, contenuta in tale norma, che il recupero delle somme dovute ex lege Pinto debba avvenire esclusivamente nelle forme del pignoramento diretto, con esclusione, quindi, del pignoramento presso terzi».

Per altra pronuncia, emessa dal medesimo Tribunale (Trib. Napoli, 25 maggio 2018, in proc. RGE 15651/2016) e, anch'essa, espressiva di un orientamento più diffuso, l'affermazione che l'antinomia tra art. 5-quinquiese 5-sexiesl. n. 89/2001 vada risolta nel senso dell'abrogazione tacita del primo, nella parte che qui interessa, presupporrebbe, invero, l'identità gli oggetti rispettivamente disciplinati dalle citate disposizioni; più specificamente, dovrebbe manifestarsi, tra le due proposizioni normative, una contraddizione «tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione, cosicché dall'applicazione ed osservanza della nuova legge non possano non derivare la disapplicazione e/o l'inosservanza dell'altra».

Tale situazione – secondo la citata pronuncia – non ricorre nel caso specifico dato che l'art. 5-quinquiese l'art. 5-sexies l. n. 89/2001 hanno riguardo ad oggetti differenti: la prima disposizione all'esecuzione forzata; la seconda il procedimento amministrativo di pagamento e, in particolare, quanto al comma 11, l'interferenza tra tale procedimento e l'eventuale processo esecutivo in corso per il recupero delle medesime somme.

Nel dettaglio, il comma 7 dell'art. 5-sexiesl. n. 89/2001 «configura gli obblighi di trasmissione e documentazione a carico del creditore procedente quale condizione di procedibilità per il ricorso agli strumenti dell'espropriazione forzata (e dell'ottemperanza)»; in sostanza, si tratta «di adempimenti che si pongono a monte di una potenziale attività di riscossione coattiva».

Il riferimento alle assegnazioni dei crediti, invece, esprime, secondo tale orientamento, un valore neutro, «avendo il sintagma anche in corso contenuto nella disposizione in esame unicamente la funzione di estendere l'obbligo di comunicazione a tutti i procedimenti espropriativi in qualche modo ammissibili e, in particolare, sia a quelli antecedenti alla novella del 2013 (e, ovviamente, non ancora definiti), sia a quelli iniziati successivamente: in altri termini, la funzione è quella di prevedere un'applicazione delle prescrizioni in tema di comunicazione in deroga al principio del tempus regit actum».

In definitiva: l'art. 5-sexies, comma 11, l. n. 89/2001 si riferirebbe al solo caso di procedura esecutiva pendente posta in essere (perché intrapresa prima dell'introduzione dell'art. 5-quinquiesl. n. 89/2001) nelle forme dell'espropriazione forzata di crediti; anche in questo caso, il creditore intanto potrebbe iniziare l'azione esecutiva (anche quella eventualmente ammissibile nella forma del presso terzi) in quanto abbia assolto agli obblighi di comunicazione ed abbia atteso il termine di sei mesi senza che, malgrado il loro adempimento, l'amministrazione non abbia provveduto al pagamento.

A chi scrive sembra preferibile quest'ultima lettura.

Appaiono in specie da condividere le considerazioni poste a sostegno della medesima laddove si osserva che «le previsioni circa l'impignorabilità dei fondi speciali e la necessità del ricorso al pignoramento contabile (con esclusione delle altre forme di pignoramento) s[ono] tra loro intimamente collegate e siano funzionali a conseguire un determinato assetto che esprime il bilanciamento degli interessi in gioco»; onde «ammettere ulteriori forme di pignoramento (e, in particolare, l'espropriazione mobiliare presso terzi) significa, in buona sostanza, modificare del tutto quell'assetto e vanificare il bilanciamento ad esso sotteso (sol che si pensi alla perdita della funzione di accentramento e programmazione dei pagamenti che ne scaturirebbe)».

Altra questione problematica attiene al coordinamento tra l'art. 5-sexies, comma 5, l. n. 89/2001 e l'art. 14, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669.

Nella versione attualmente in vigore (che ha consentito di superare i dubbi interpretativi suscitati dalla formulazione pregressa), la norma prevede un termine dilatorio (di centoventi giorni) che deve necessariamente intercorrere tra la notifica del titolo esecutivo e quella dell'atto di precetto (escludendosi pertanto la possibilità di una loro notifica contestuale, in deroga a quanto previsto dall'art. 481 c.p.c.).

Alla stregua della disposizione introdotta dalla legge di stabilità 2016, invece, «i creditori non possono procedere all'esecuzione forzata, alla notifica dell'atto di precetto (…)» prima che sia decorso il termine di sei mesi dall'assolvimento degli obblighi di comunicazione gravanti sul creditore procedente.

In mancanza di precedenti giurisprudenziali sul punto, sembra da preferire la lettura secondo cui le due disposizioni non possano trovare contestualmente applicazione.

Interessa notare che la ratio dell'art. 14, cit., come rilavato dalla Corte costituzione (Corte cost., 23 aprile 1998, n. 142; Corte cost., 16 dicembre 1998, n. 463/o.), va ravvisata nella esigenza di garantire al debitore esecutato «uno spatium adimplendi per l'approntamento dei mezzi finanziari occorrenti al pagamento dei crediti azionati», onde evitare «il blocco dell'attività amministrativa derivante dai ripetuti pignoramenti di fondi, contemperando in tal modo l'interesse del singolo alla realizzazione del suo diritto con quello, generale, ad una ordinata gestione delle risorse finanziarie pubbliche».

Ebbene, nel caso specifico in esame, la predetta esigenza è già garantita – come icasticamente chiarisce il primo comma dell'art. 5-quinquies l. Pinto – dal termine di sei mesi, onde sarebbe del tutto ultronea la previsione di una ulteriore condizione di procedibilità propedeutica ad assicurare – a ben vedere – la medesima finalità.

Alla luce di quanto sopra rilevato, il creditore pertanto dovrà:

• assolvere compiutamente agli obblighi di comunicazione;
• attendere il decorso del termine di sei mesi;
• procedere, senza attendere ulteriormente, alla notifica del precetto e, poi, dell'atto di pignoramento che – come chiarisce il comma 3 dell'art. 5-quinquiesl. n. 89/2001 – deve indicare il provvedimento giurisdizionale posto in esecuzione
• l'azione esecutiva ha luogo essenzialmente nelle forme di cui all'art. 5-quinquiesl. n. 89/2001 e, in via del tutto residuale, nel senso prima chiarito (rectius: da noi ritenuto preferibile), nelle forme del presso terzi.

• Auletta, L'esecuzione forzata nei confronti della pubblica amministrazione, in www.ilProcessoCivile.it;
• Auletta, L'esecuzione forzata (nella forma dell'espropriazione presso terzi) nei confronti della pubblica amministrazione: rassegna delle più rilevanti questioni problematiche, in Capponi-Storto (a cura di), Esecuzione civile e ottemperanza amministrativa nei confronti della p.a., Napoli, 2018;
• Costantino, L'espropriazione forzata in danno delle unità sanitarie e dei comuni (un altro capitolo di una storia infinita), in Riv. Trim. Proc. Civ., 1993, 671 e ss.;
• Costantino, La tutela dei crediti verso le pubbliche amministrazioni, in Riv. Dir. Proc., 2014, 2, 302;
• Costantino, La tutela espropriativa contro la p.a.. Il pignoramento di crediti in riferimento al sistema di tesoreria unica, in Mazzamuto, a cura di, Processo e tecniche di attuazione dei diritti, II, Napoli, 1989, 967 e ss.;
• Delle Donne, L'espropriazione nei confronti delle p.a. e la rincorsa perenne del bilanciamento tra ragioni della finanza pubblica e tutela del credito, in Capponi, Sassani, Storto, Tiscini, Il processo esecutivo, Liber amicorum Romano Vaccarella. Torino, 2014, 465-496;
• Falzone, Le obbligazioni dello Stato, Milano, 1960;
• Pucciariello, Espropriazione presso terzi e servizio di tesoreria: può essere apposto il vincolo ex art. 543 c.p.c. sulla somma rimessa dalla Regione sul conto corrente assistito da apertura di credito, in Riv. esec. forz., 2010, 963;
• Rossi, L'espropriazione presso terzi di crediti e di cose della pubblica amministrazione, in Auletta F., Espropriazione presso terzi, Bologna, 2011, 259 e ss.;
• Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, II, 1246;
• Storto, L'espropriazione forzata nei confronti degli enti pubblici (con particolare riguardo agli enti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie) dopo l'intervento urgente del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, in Riv. esec. forz., 2003, 754 e ss.;
• Tatangelo, Questioni attuali in tema di espropriazione forzata presso terzi, con specifico riferimento all'espropriazione dei crediti della pubblica amministrazione, Riv. esec. forz., 2003, 408 e ss..