Usura bancaria: la produzione in giudizio dei decreti ministeriali di rilevazione del tasso-soglia

Il quadro normativo vigente in tema di usura è rappresentato dalla l. n. 108/1996, “Disposizioni in materia di usura”, nonché dal D.L. n. 394/2000, “Interpretazione autentica della L. 7.3.1996, n. 108, convertito, con modificazioni, in L. 28.2.2001, n. 24”. In particolare, la L. n. 108/1996, nel dichiarato intento di contrastare il fenomeno criminale dell'usura, agevolandone la repressione e inasprendo le sanzioni civili e penali, ha provveduto a ridisegnare l'art. 644 c.p. e l'art. 1815 c.c. Completano il quadro delle fonti normative le Istruzioni per la rilevazione dei tassi effettivi globali medi (TEGM) ai sensi della legge sull'usura della Banca d'Italia nonché i Decreti del Ministero dell'Economia e delle Finanze che trimestralmente pubblicano sulla Gazzetta Ufficiale i TEGM rilevati dalla Banca d'Italia per conto del MEF, che, come noto, concorrono alla definizione del tasso-soglia di periodo per la categoria di operazioni rilevate.

Secondo la giurisprudenza maggioritaria, l'attore deve produrre in giudizio i decreti ministeriali del MEF recanti l'indicazione del tasso-soglia; l'omessa produzione non è rimediabile ex art. 113 c.p.c., poiché i predetti decreti sono atti meramente amministrativi, che non costituiscono fonti del diritto (ex multis Trib. Savona, 13.2.2017 e 2.5.2017; Trib. Busto Arsizio, 20.5.2017; Trib. Avellino, 31.7.2017; Trib. Bergamo 3.3.2017; Trib. Roma, 3.1.2018; Trib. Castrovillari 14.3.2018; Trib. Sondrio, 22.6.2018).

È, infatti, di regola affermato che la rilevazione del tasso viene stabilita, trimestralmente, con un decreto del Ministero dell'economia e delle finanze che, evidentemente, ha natura di provvedimento amministrativo e, per questo, non può rispetto ad esso trovare applicazione il principio iura novit curia, stabilito dall'art. 113 c.p.c., poiché tale norma deve essere letta e applicata con riferimento all'art. 1 delle disposizioni preliminari del codice civile, che contiene l'indicazione delle fonti del diritto, non comprendenti gli atti amministrativi. In assenza di tale necessaria produzione, è inibito al giudicante l'accertamento (mediante consulenza tecnica contabile) dell'usurarietà del tasso.

Anche la Corte di cassazione ha reiteratamente confermato che, essendo i decreti ministeriali del MEF atti amministrativi, non può riguardo ad essi trovare applicazione il principio iura novit curia (art. 113, comma 1, c.p.c.).: «la natura di atti meramente amministrativi dei decreti ministeriali rende ad essi inapplicabile il principio iura novit curia di cui all'art. 113 c.p.c., da coordinarsi, sul piano ermeneutico, con il disposto dell'art. 1 delle preleggi (che non comprende, appunto, i detti decreti tra le fonti del diritto). La parte che deduce la violazione dell'usura bancaria e dunque l'applicazione di tassi superiori a quelli previsti dalla Legge 108/1996, ha l'onere di dimostrare l'avvenuto superamento dello specifico tasso soglia rilevante, tra l'altro anche mediante la produzione dei decreti e delle rilevazioni della Banca di Italia» (così Cass., Sez. Un., n. 9941/2009; conf. Cass. n. 2543/2019; Cass. n. 7374/2016; Cass. n. 15065/2014; Cass. n. 11317/2003; Cass. n. 12476/2002; Cass. n. 8742/2001).

La già richiamata Cass. n. 2543/2019 ha puntualizzato che la mancata produzione della copia dei decreti ministeriali non può essere superata con la produzione di equipollenti. Con la produzione in giudizio dei comunicati stampa della Banca d'Italia non può, dunque, ritenersi soddisfatto l'onere probatorio gravante sulla ricorrente. La copia dei suddetti decreti ministeriali costituisce, infatti, elemento di prova essenziale della fattispecie, non altrimenti surrogabile (conf. Trib. Napoli Nord, 4.3.2019).

Di diverso (preferibile) avviso è altra parte minoritaria della giurisprudenza di merito, secondo cui non è indispensabile la produzione in giudizio dei decreti trimestrali del MEF di rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi ai fini della legge sull'usura, sul presupposto che i suddetti decreti sono 'atti normativi secondari' che integrano il precetto penale di cui all'art. 644 c.p. L'usurarietà dei tassi è naturalmente rilevabile d'ufficio dal giudice: i decreti ministeriali concorrono ad integrare la fattispecie usuraria e sono quindi conoscibili d'ufficio.

I decreti ministeriali, infatti, contengono un indefettibile elemento costitutivo della norma incriminatrice, vale a dire la determinazione del tasso medio degli interessi per ciascuna classe di operazioni in base alla quale viene stabilito il tasso soglia relativo a quella stessa categoria di rapporti contrattuali. Essi, pertanto, rappresentano veri e propri atti normativi, sia pure di rango secondario, integrativi della norma penale, concorrente a costituire uno dei due parametri (il tasso-soglia) del raffronto cui occorre procedere al fine di verificare il rispetto della disciplina antiusura.

Tale convincimento trova riscontro nel comma 3 dell'art. 644 c.p., ai sensi del quale «la legge stabilisce il limite oltre il quale gli interessi sono sempre usurari», ciò che costituisce innegabile conferma della natura integrativa del precetto legislativo assunta dai decreti ministeriali. Se così non fosse, si dovrebbe pervenire alla abnorme conseguenza per cui una norma di legge (inerente ad un illecito penale e sicuramente di natura imperativa anche sul piano civilistico), la cui violazione è punita con la nullità della pattuizione relativa al tasso di interessi eccedente il tasso soglia, rilevabile d'ufficio (costituendo innegabilmente norma imperativa anche sul piano civilistico), sia soggetta ad uno specifico onere probatorio (a carico della parte la cui sfera patrimoniale viene lesa dall'illecito) sui presupposti giuridici della sua applicazione (Trib. Massa, 21.12.2017; Trib. Rimini, 3.3.2016; Trib. Lecce, 15.12.2015; Trib. Torino, 30.11.2016; Trib. Sulmona, 28.11.2018).

Ulteriore indiretta conferma, quanto ai decreti di recepimento delle rilevazioni di Bankitalia, della prevalenza della portata integratrice di norma primaria agli stessi attribuibile (rispetto alla veste formale di atti normativi secondari che pure li contraddistingue) può trarsi dallo stesso tenore letterale dell'art. 1, comma 1, del d.l. 394/2000, nel quale non a caso si allude, ai fini dell'applicazione degli artt. 644 c.p. e 1815, comma 2, c.c., agli «interessi che superano il limite stabilito dalla legge» nel momento in cui sono promessi o comunque convenuti: l'esclusivo riferimento alla legge, in tal caso, costituisce infatti implicito riconoscimento della particolare rilevanza che il legislatore attribuisce ai decreti ministeriali, senza dei quali l'art. 2, comma 4, della l. 108/1996 e, con esso, gli artt. 644 c.p. e 1815, comma 2, c.c. resterebbero concretamente inapplicabili (così Trib. Sulmona, 28.11.2018).

In sostanza, i predetti decreti trimestrali del MEF, ancorché siano emanati nella forma del decreto ministeriale e, quindi, come atti soggettivamente amministrativi, hanno in realtà natura di 'atto oggettivamente normativo' poiché - in conformità alle norme della L. n. 108 del 1996 che espressamente ne prevedono l'emanazione e ne determinato il contenuto - dettano previsioni generali ed astratte destinate ad essere applicate in un numero indeterminato di fattispecie e nei confronti della generalità dei consociati, onde il contenuto precettivo diviene integrativo delle norme generali dettate nella legge e le conferisce concretezza idonea alla attuazione (Trib. Sulmona 28.11.2018). Avendo natura oggettivamente normativa, i decreti trimestrali attuativi della L. n. 108 del 1996, come tutti gli atti soggettivamente amministrativi ma oggettivamente normativi, sono direttamente conoscibili dal giudice ai sensi dell'art. 113 c.p.c. («nel pronunciare sulla causa il giudice deve seguire le norme del diritto, salvo che la legge gli attribuisca il potere di decidere secondo equità») (Trib. Taranto, 4.6. e 6.12.2016).

Giova ricordare che i decreti trimestrali del MEF di rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali ai fini della legge sull'usura sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, circostanza che rende arduo ritenere inapplicabile il principio iura novit curia.

Occorre considerare come la stessa giurisprudenza amministrativa sia incline ad escludere la soggezione degli atti amministrativi al principio iura novit curia soltanto quando per questi ultimi non sia prevista la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale o in altre fonti pubbliche che ne rendano conoscibile il contenuto ad una platea ampia e indifferenziata di soggetti. In argomento, si rinvia a Consiglio di Stato, Sez. IV, 4.3.2014, n. 1018, nella parte in cui afferma che «gli atti amministrativi, così come gli atti di normazione secondaria non soggetti a pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale o in altre analoghe fonti pubbliche, come i regolamenti comunali o le norme tecniche di attuazione (Nta) al piano regolatore, non sono soggetti alla regola iura novit curia e, pertanto, spetta alla parte che li invoca l'onere di produrli in giudizio in base al generale principio sull'onere probatorio». In argomento, oltre a Trib. Sulmona, 28.11.2018, si vedano anche i rilievi di De Santis, Oneri di allegazione ed oneri probatori nel contenzioso bancario, con particolare riferimento alle azioni di nullità e di ripetizione per indebito, in Banca borsa e titoli di credito, 2017, I, 778, il quale, constatato che nella giurisprudenza amministrativa è pacifico che la regola iura novit curia non opera per gli atti di normazione secondaria non soggetti a pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (cfr. Consiglio di Stato, n. 1018/2014, cit.; Consiglio di Stato, Sez. II, 24.10.2017, n. 1677), osserva che «davvero non si vede per quale ragione il medesimo principio non debba valere anche per il processo civile».

Ad avvalorare il convincimento che non sussista un obbligo di produzione in giudizio dei decreti ministeriali del MEF, può essere proficuamente ricordato che per la Cassazione «i tassi d'interesse bancario in un dato periodo, costituiscono un fatto notorio, cui il giudice può fare, pertanto, legittimo ricorso ex art. 115 c.p.c., trattandosi d'un dato che rientra nel patrimonio di cognizioni comuni e generali in possesso della collettività nel tempo e nel luogo della decisione, anche in quanto oggetto di sistematiche forme di diffusione e pubblicità, e quindi, di ciascun individuo di media cultura ordinariamente partecipe delle attività socio-economiche della collettività stessa» (Cass., n. 16132/2005).

Resta da segnalare che se non sono prodotti in giudizio i decreti ministeriali, il tasso-soglia indicato dall'attore, ove non messo in dubbio dal convenuto, è stato ritenuto provato per il principio di non contestazione ex art. 115 c.p.c. e dunque proficuamente utilizzabile nel giudizio (Trib. Roma, 1.2.2017 e 25.1.2017; Trib. Agrigento, 31.1.2018; App. Torino, 15.5.2017 e 20.11.2017); invero tale ricostruzione appare poco persuasiva essendo l'usura un reato nonché, in ambito civilistico, norma imperativa: tanto basta per ritenere la materia sottratta alla disponibilità delle parti (Trib. Savona, 13.2.2017 e 2.5.2017).

La giurisprudenza di legittimità e di merito di gran lunga prevalente ritiene indispensabile la produzione in giudizio (adempimento invero semplice) dei decreti trimestrali del MEF di rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi ai fini della legge sull'usura. Non mancano, peraltro, indirizzi giurisprudenziali minoritari che ritengono - valorizzando argomentazioni ragionevoli - che i predetti decreti, in caso di loro mancata produzione, possano essere proficuamente acquisiti al giudizio dal giudice, poiché atti oggettivamente normativi pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.